对推动大清河流域河长制工作的思考*

河北农业大学 徐亚薇，杨晓涿，马立军，宇文晨，薛劲松

水是生命之源、生态之基、生产之要，江河湖海孕育了人类文明。而如今，我国关于水的问题复杂，不易处理，呈现出新老水问题交织的局面，并且随着经济社会的发展，许多河湖早已不堪重负，透支着自身能力。河湖水体污染现象日趋严重，侵占河道、围垦湖泊、非法采砂等行为已经严重危及到河湖的健康和长远发展。

全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决中国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。截至2018年6月底，全国31个省（自治区、直辖市）已全面建立河长制，共明确省、市、县、乡四级河长30多万名，为构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供了制度保障。

大清河是我国海河水系五大支流之一，位于永定河以南、子牙河以北，处于海河水系的中部，跨山西、河北、北京和天津4省市，有南北两支，均源于太行山，向东汇入渤海。如大清河南支河北省唐县境内的西大洋水库，曾经承担着为保定市区提供生活用水的职责，五年前水库多海草、藻类植物，鱼虾几乎不见踪迹，水质较差，经过五年的治理，水库有了明显改善，由原来脏乱差的环境逐渐变成百姓休闲放松的娱乐场所，当地百姓逐渐享受到了由环境治理带来的潜在效益。但也不难发现，河长制在保障水安全的同时仍然存在许多不足，主要有以下五个方面：

（1）河长履职问题。个别河长履职意识淡薄，对自己管辖的河流情况不够了解，巡河表面化、形式化现象严重[1]。

（2）公众参与问题。在河长制落实工作中，群众的参与度和治水的热情不高，上下整体联动的工作氛围尚未形成[2]。

（3）水质污染问题。经济发展的同时带来的环境污染问题十分严重，水质条件不断恶化，部分水体水质不能达标[3]。工业废水直排入河现象依旧存在，尤以小微企业较为明显。

（4）确权划界问题。河长之间权责及管理范围不够明晰，出现问题无法界定责任。

（5）历史遗留问题。水利工程历史欠账多，治理保护投资量大，甚至牵涉到群众的利益。

本文基于大清河流域河长制现存的问题，提出了解决思路和方法，以实现河湖“长治”，打造幸福河湖。

一、加强考核问责，提升河长政德

河长的职责涉及保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态的方方面面，事情多、事务杂，加之个别河长履职意识淡薄，对自身负责的河道还未真正做到底数清、问题明、方法实，巡河表面化、形式化现象严重。为此，要制定详细的河长制实施工作方案，明确保障措施以及具体落实方法，要建立严格的考核制度，定期对河长所管辖的河段水环境进行考察，避免存在河长有名无实的现象。要完善评价标准，科学合理地制定激励评选条件和评价标准[4]，督促河长真正发挥职责，不断提高干部的政治品质和品德德行[5]，对考核不达标的河长，应加大执法力度，用法律来约束河长行为，对治水效果好，履职尽责的河长予以奖金补贴或授予先进个人称号，进行榜样宣传。奖励机制应与惩罚机制并行，使河长能够对自己发现的问题、群众提出的建议及时进行完善处理，主动把自己摆进去、把职责摆进去、把工作摆进去，力求整改工作让群众看到真变化、见到真成效[6]，推动河长制落地见效。

二、倡导公众参与，实现全民治水

（一）健全教育指导，提高公众素质

保护和治理河流是全民的责任，只有调动公众的积极性，同时加强公众素养，才能使河长制工作落实得更为充分有效。随着社会的不断进步，公众对环境质量的要求日益提高，在河湖污染防治、水资源保护及生态修复等方面的参与意愿更加强烈。但是在河长制落实工作中，公众的参与度还不够高，上下整体联动的工作氛围尚未形成。倡导公众参与，要加大宣传力度，对公众进行思想教育，让公众主动参与到河湖保护治理中。划区域定期组织宣讲活动，让河长制知识入学校、入工作单位、入寻常百姓家，增强人们对河长制工作的重视程度。通过网络、电视、广播的形式传播河流保护重要性的相关知识，在公园、广场等人群聚集场所设置固定的宣传标语或发放传单进行教育。公众参与河湖管理工作不仅可以减轻河长的负担，还有助于河长听取群众的意见，围绕群众最关心的问题开展工作，使工作重心更加明确。

（二）拓宽公众参与渠道，加大信息透明度

拓宽公众参与渠道首先应当鼓励公众进行实质性参与，让公众拥有知情权、监督权、参与权，甚至决策权。比如在一些事件的决策中，让普通民众拥有决策权，参与投票决策等活动，既可增强政府对公众的信任感，又能提高公众参与的积极性。其次，可让公众轮流担任民间河长，对河流进行治理和保护，培养公众的主人翁意识，加之当地民众对河流的历史渊源较为了解，也有利于对河流因河施策。拓展参与渠道，还可以通过定期举办集体活动的方式，调动公众积极性，让公众在参与中收获快乐。还应加大水环境信息公开力度，建立信息发布平台，公布河长名单，使河长治水工作公开透明、公众监督举报有效。扩大监督工作参与形式，如在河长制公示牌中明示监督举报电话，公众可对河湖状况及河长履职情况进行监督举报；通过新闻媒体曝光河湖附近违法违规现象；网络举报涉河湖违法违规行为。广泛的公众监督能使河长制工作开展更为有效，促进河湖问题的解决，提高工作效率，让河湖造福每一个人。

三、落实排污整治工作，实现小微企业污水集中排放

（一）控制纳污总量，排查入河排污口

防治水污染、修复水生态是河长的职责。落实排污整治工作、控制纳污总量与河湖生态环境息息相关，因此，纳污能力的研究是水环境管理及控制污染物入河总量的重要基础[7]。通过计算主要污染物指标（COD、氨氮和总磷等）的入河量，判断其是否符合水质控制条件，并根据河湖纳污总量计算对应区域的限制排污总量，进而控制污染物的排放。对于污染物入河量大、污染程度高的排放单位，应综合考虑经济发展和水体自然环境容量两个因素进行整治，保证大清河流域的可持续发展。

入河排污口的排查也是河长的一项重要工作，需要查清流域内入河排污口的数量及分布范围并登记，利用水污染监测大数据平台，对污染物入河情况进行详细了解，排查污染物来源及污水排放单位，严格落实各地水源地达标建设要求，对于禁止排污区内设置的入河排污口关停处理，对位于饮用水源保护区和自然保护区范围内的入河排污口限期关闭[8]，做到因地制宜、标本兼治，排除污染隐患，使河长制在污水治理方面发挥重大的作用。

（二）实现小微企业污水集中处理，改善河湖水质

大清河流域小微企业分布分散，经营粗放且数量巨大，工业废水直排入河造成水体污染的现象仍时有发生，经济发展与环境保护不能协同的现象十分显著。同时，受经济水平的限制，自动化程度较高的污水处理装置在小微企业不易普及，而且污水处理过程也相当复杂，需对各种废弃原料分类处理，因工作量巨大而无法在小微企业落实到位，废水废料直接排入河道内，造成河流水质不达标。针对大清河流域排放量小且独立排放的小微企业，政府应出资铺设明渠、管道，设立大型污水处理厂，将同一区域相邻企业废水汇入污水处理厂进行统一处理。集中处理污水的方式不仅改善了河湖水质，还能提高劳动效率，刺激企业进一步加大科技投入力度，提高企业科技含量，推动我国经济发展[9]。

四、推动确权划界，协调管理标准

大清河水系位于海河流域中部，地跨晋、冀、京、津四省市，流经不同行政区，河湖上下游、左右岸分属不同河长管辖，由于河长之间权责及管辖范围不够明晰，导致河湖出现问题后难以界定责任。

划界时建议采用无人机和激光测距等先进技术对地形地貌进行勘测，利用测得数据绘制精确的电子地图，已确权且符合规定的河湖要尽可能保存原有的划界范围，对不符合规定或未进行确权划界的河湖应重新划界。划界工作中若出现非法侵占河湖管理范围内土地的情况，建议在划界时专门测量登记并形成报告。最后，确权划界还要本着“尊重历史、节约土地、方便群众”的原则[10]。

五、解决历史遗留问题，改善河湖环境

历史遗留问题具有时间跨度长、牵涉方面多、治理起来困难的特点。如果不能及时解决，只会越拖越严重，最终河湖不堪重负，陷入恶性循环，影响水生态安全。所以要对河流进行逐一排查，重点排查小微水体，发现问题后依据工程的大小规模及时规划、整改。

一些历史遗留问题具有难度大、问题尖锐、原因多种多样等特点，尤其是水利工程历史欠账多，治理保护投资量大，还有一些问题牵涉到群众的利益，所以如何在合理投资且不危害群众利益的基础上解决历史遗留问题显得尤为重要。许多历史问题牵涉到当地群众的利益，这无疑会加大工作难度。比如，一些违建民房具有双重属性，即一定的社会危害性和价值性[11]，有的甚至牵涉到几代人的利益，建筑物拆除之前必须进行仔细甄别，允许违规建筑登记并搬迁至其他地区。一些建于河湖、村庄、居民区附近的养殖场，养殖的禽畜数量庞大，会产出大量粪便和污水，这些粪便很容易滋生细菌、病原微生物等，会对河流以及环境造成严重的影响，甚至引发传染病，此类养殖场必须停产整治，严重时要及时拆除。

六、结语

河长制的成功实践无疑对河流的保护工作起到无法估量的作用，让河湖从此有了“主人”。但是通过对大清河流域河长制工作的深入分析评估发现，仍需认识到河长制存在的诸多问题，如河长履职意识淡薄、公众参与程度低、污水治理效果不显著、确权划界不清晰和历史遗留等问题，解决上述问题应完善考核制度，推动公众参与，加大监管力度，追本溯源、对症下药，以实现河湖的长远发展。