乡村振兴战略背景下乡村社会治理基本问题研究*

台州科技职业学院社会治理研究所 魏广志

我国乡村社会治理模式的发展，经历了由“政社合一”的统一集中管理，向基层行政自治、民主治理的转变过程。自1978年十一届三中全会以来，乡村社会治理开始建立起以乡镇政府、村委会、村民为主的行政结构，针对乡村社会基本问题的来源、运作机制、发展状况，制定与之相对应的政治制度、行政政策、产业建设、环境保护方案，解决乡村社会发展中面临的结构性、管理性治理难题。

一、我国乡村社会治理模式的发展演变流程

在乡村社会经济不断向前发展形势下，乡村社会治理的政治结构、治理模式，也由传统的“人民公社”统一治理向“乡政村治”的方向转变。自改革开放以来，乡村社会基层的村集体、村民等主体，在乡村社会治理方面获得了较大的事务参与、民主行使的权利，包括选举权、决策权、管理权与监督权等，多种民主权利、民主制度的设计与实施，有效推动了乡村社会治理体系、治理能力的现代化发展。

1978年十一届三中全会以来，家庭联产承包责任制在乡村大力推行，这使得农村生产经营、粮食流通机制、户籍管控制度等，作出进一步的改革与完善。这一情况下，“政社合一”的统一集中管理模式被摒弃，乡村农民可以自主安排自身的生产、生活内容，如包产耕种、进入乡镇企业打工、自主开展商品买卖，但乡村农民在社会治理中的“身份”，仍旧与集体土地产权之间存在着紧密联系。

随后20世纪90年代我国乡村社会治理，开始向国家政治管理、基层自治、法治与德治融合的方向发展，特别在社会主义市场经济深入发展的环境下，原有的乡村社会治理体系，也需要在行政权力规制、公众事务办理方面，作出进一步管理模式的改革创新。其中中央政府起到领导作用，而地方政府开展乡村自治，坚持民主选举、决策、管理与监督，统筹规划乡村治理的各个要素、各项工作实施流程，为基层乡村公民提供不同事务的参与治理空间，而乡村公民在社会治理过程中，也扮演着非常重要的参与、监督角色。

二、目前我国乡村社会治理面临的基本问题分析

（一）中央政府、基层行政主体之间的权力博弈矛盾

当前我国“强国家——强社会”是国家治理正在走的发展道路，引申到乡村治理方面应该为“强政府——强村民”或者“强政府——强社区”。但由于近年来我国实施以国家为主导的乡村自治制度，乡镇一级的部分行政权力被下放到村一级，这导致村党支部书记、村委会主任的权力过大，而乡村公民的政治参与、行政管理权利得不到充分保证。如部分地区仅仅依靠着良好的乡风乡俗进行治理，在村委会成员选举、公共基础设施建设、路桥建设等方面，极少咨询普通村民的意见，黑恶势力在乡村行政事务、产业经济发展中的干预问题逐渐显现。

（二）乡村产业经济建设滞后、村民参与认同感不强

相比于城市第一、第二、第三产业而言，乡村地区第一、第二产业所占的比重较大，以服务为主的第三产业非常少，过于偏重于繁重劳动的产业结构，使得大量乡村年轻群体流向城市，而留在乡村的普通民众本身的失业问题也日益凸显。农业、重工业及小商品制造业，在多数乡村占据了80%以上的比例，从事这些工作的工时过长、薪酬较低，虽然能够一定时间内，吸引大量农村居民参与就业，但也容易造成现有的工作人员迅速流失，而乡村地区又没有更多优质的行政岗位、服务产业，因此乡村产业经济建设滞后，导致乡村居民就业呈现出两难局面。

另一方面，随着乡村行政区划、社区规模等的调整，以及宅基地换房、移民安居房工程的开展，原有的村庄聚落、村民关联关系被打破，乡村宗族、村落内居民的集体意识逐渐丧失，乡村村民在失去原有村落居住地的情况下，难以及时融入新的社区生产生活之中，也就无法产生乡村行政参与的认同感。

（三）乡村社会基础设施建设、福利保障水平不高

乡村公共道路、农产品服务站及健身设施等的建设，是带动乡村地区产业经济发展、村民安居乐业的重中之重。但由于农村地区规划编制相比于城市而言过于滞后，使得农村居民的基本生产、生活需求得不到满足。如部分偏远地区乡村的公路建设，仍旧没有实现“村村通”，农副产品在运输、加工、销售、宣传上难度较大，而且多数乡村在农业机械化、水利灌溉、防洪防涝上，缺乏相关硬件设施的支持，使得乡村居民生产生活的困难很大。

而且从乡村社会各项福利保障来看，还有部分乡村缺少中小学校、医院诊所、商场等服务性场所，普通村民难以享受到教育、医疗、文化娱乐方面的支持。同时老人赡养、留守妇女儿童、乡村医疗服务等问题，也是乡村社会治理面临的重点难题，看病难看病贵、儿童心理问题厌学辍学事件的出现，也反映出乡村社会的福利保障制度有待改革与完善。

（四）乡村生态环境污染、污染物管理的问题突出

生态环境污染问题是乡村社会面临的又一基本问题，也是决定乡村发展的重要因素。当前部分乡村仍处于工业化发展阶段，工厂在产业经营、产品生产过程中，会排放出大量的废水、废气等污染物，还有乡村居民会将生活垃圾随意丢弃在家门口、马路边等区域，对周边环境造成严重的破坏或污染。

三、乡村振兴战略背景下乡村社会治理的创新策略研究

（一）构建国家政府、基层村委、村民等的共同治理体系

乡村社会治理工作的开展，需要刚性、柔性治理模式的互相结合，这一情况下就要坚持国家行政制度、乡镇政府和村级主体的有效联动，根据《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》《农业综合开发扶持农业优势特色产业规划（2019—2021年）》文件的要求，由乡镇政府为主导，对村党支部书记、村委会主任等村委成员，作出行政服务、管理工作的明确规定，强化村委会组织的日常事务管理属性、服务属性。而且在基层党政工作、产业建设工作开展的实际情况下，应给予普通村民相应的行政参与、社会治理权利，引导其深入到民主选举、产业决策、民事纠纷处理、公共监督管理的工作之中，做好村委日常事务信息的公示公开，以促进乡村社会民主管理、规范治理的有序发展。

（二）加强乡村扶贫产业、基础服务设施的建设与完善

产业发展是乡村脱贫致富、治理有效的重要路径，如何针对不同乡村地理地貌、生产生活设施、产业结构状况，制订合理的社会基础服务设施建设、产业扶贫方案，成为乡村振兴发展需要关注的重中之重。首先要加快乡村内部公共基础设施、服务项目的建设，建立村镇一级的幼儿园、中小学校、诊所或医院、菜场、商店，在生产生活基础设施方面，也要大力建设农村交通网络、垃圾处理设施、污水处理设施、水利灌溉、人畜饮水设施、供热燃气设施等，为乡村多种特色产业、支柱产业的发展提供支持。

其次，要因地制宜选择优势产业项目，通过招商引资方式进行产业建设，建构起农副产品、工业产品的产销一体系统，来保证多种产业的高质量发展。如宁夏闽宁镇在福建省对口帮扶的支持下，先后投入产业建设资金33.69亿元，建立起葡萄酒、奶制品生产加工、新型材料生产，以及肉牛羊养殖、绿色食品等的产业，经由对口售卖渠道完成产品的宣传、销售工作，充分带动了区域产业发展、村民增收和脱贫致富。

（三）完善乡村治理的基本福利政策、弱势群体帮扶机制

乡村基层政府作为服务性政府，应转变“经济效益至上”的政绩考核理念，制定与乡村村民相关的基本福利制度、弱势群体帮扶机制，将基层政府的行政事务、工作运作逻辑，聚焦于乡村居民的现实需求方面，解决乡村治理中遇到的基本问题。如面对当下乡村社会存在的贫困户补助、老年人赡养、留守妇女儿童、乡村医疗服务等问题，要通过建立专项福利保障资金、心理疏导队伍、下乡医疗小组的方案，为乡村居民提供更为贴切的、导向性的服务，深化基层政府、乡村民众之间的情感联结。

（四）重视乡村生态环境、乡风文明治理

在“创新、协调、绿色、开放、共享”国民经济和社会发展理念指导下，乡村社会自然生态环境、人文生活情境的治理，要结合乡村发展的客观实际，制订与之相适应的社会治理方案。因此，加大乡村生态环境污染的管理、治理力度，加快乡村人居环境修复与改善，包括工厂污染排放检测、污水处理、垃圾管理和厕所革命等，是乡村社会治理未来需要努力的重要方向。此外，对于文明乡风环境的打造与建设，需坚持民主与法治、思想道德教育相结合的治理方法，引导村民遵循《基层群众自治制度》的相关要求，开展各项行政事务办理、公共产业活动，以社会主义核心价值观为导向，通过协商交流解决民事纠纷。

四、结语

在新时代乡村振兴战略的发展背景下，乡村基层党组织、普通民众的社会治理参与活动，应根据已制定的法律法规、村规民约，开展乡村行政、产业建设、生态保护等工作，对其中存在的权力滥用、管理失当问题进行监督，来保证地方政府、乡村公民、社会经营企业、服务机构共治目标的实现。