“一肩挑”背景下村干部目标责任导向绩效管理模式的完善——基于浙江省ZJ市的实践思考

中共诸暨市委党校 陈莹

一、问题的提出

党中央要求在农村全面推行村党组织书记“一肩挑”政策，2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，指出“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推行村‘两委’班子成员交叉任职”的重要决策。“一肩挑”既是化解“两委”间矛盾、提高村干部工作效率、增强村组织凝聚力等方面的经验总结，也是新时代加强党对农村工作全面领导的必然要求。但在实践中也遇到一些新问题。一是村干部工作压力加大。村党组织“一肩挑”的全面推行，对村党组织书记和乡村治理体系建设提出了更高要求，一方面是“两委”人员数量的减少，而另一方面，随着乡村振兴、共同富裕等重大任务的实施，各级部门工作中心的下沉，村干部实际工作量明显增多，要求明显提高。二是工作收入与工作任务的不匹配。在加大对村级事务监管背景下，村干部权小责大，且晋升渠道不畅，而与之对应的工资收入却很微薄，退职后又没有足够的社会保障以及退职补贴措施，村干部当选意愿不强。三是群众对村干部不认可。在某种程度上，部分村干部素质不高，决策能力差，缺乏经济发展的战略眼光，这是客观存在的事实，这就大大降低了在群众中的威信，因此在日常工作中群众表现出对村干部工作不配合、不参与甚至冷嘲热讽，直接影响了村干部工作积极性。如何加强对村干部的监管，激发干事创业的热情成为重要课题。浙江省ZJ市在2020年村换届之后出台《关于坚持党建统领推进村级组织整体智治的意见》，从明确分工协作体系、规范村级管理各项制度、推进村社干部数智管理、保障村干部报酬、加大关心关爱、畅通村社干部退出机制等七方面加强村干部管理，运用现代绩效管理的理念和方法，构建村干部绩效考评体系，加快了村干部管理模式的转变。村干部目标责任导向绩效管理模式推进以来，有什么样的经验教训？应如何进一步完善？对这些问题的讨论将有助于完善“一肩挑”后村级管理形态，加快基层治理体系和治理能力的现代化。

二、村干部目标责任导向绩效管理的实践分析

（一）浙江省ZJ市的主要做法

（1）实施智慧管理。由市组织部牵头，协同纪委、民政局、信访局、公安局等部门，建立“兴村治社创业榜”数字应用系统，运用数字化技术、思维和认知，通过“事项一口归集、任务一键下达、干事一屏掌控、监管一竿到底、评价一体联动”，打造镇村联动、创先争优、多维评价的基层工作体系。这一应用系统一方面通过任务创建、流转，强化了村级事项的流程管理和进度管理，另一方面围绕村务公开、村务监督、群众诉求响应、责任联动、政治生态研判等方面进行实时监测，将预警信息及时传达到乡镇，与村干部的考核相挂钩，最终实现了村级事项的公开透明、村干部干事创业精准评价，加强了“一肩挑”后村干部的权利监督。（2）实施量化考核。ZJ市各乡镇分别出台适合各自特点的村（社）工作绩效考核办法，将工作划分为重点工作、常规工作、揭榜挂帅工作三大类进行不同方式的赋分。重点工作指的是年初各村、各条线上报的年度重点工作及紧急分派的事项，这类工作事先由镇党委赋分，并根据村干部实际执行情况予以评分；常规工作指的是村社日常事务，包括党建、宣传、服务等，由镇干部实行事后评价（正向赋分与倒扣分相结合）；揭榜挂帅工作为重大任务试点工作，由镇干部赋分后，各村根据自身特点选择是否要成为试点落地村，并在完成后，由镇干部予以评分。分值突出业绩和效率，并实现实时排名、结果可视。年度综合评价由考核汇总得分、民主评议得分和年终镇干部综合赋分三部分组成，最大化地量化村干部业绩。（3）加大考核结果的兑现力度。实施村党组织书记“一肩挑”后，ZJ市加强干部薪酬保障，将村干部待遇以“固定工资＋ 绩效工资”的结构形式予以兑现。其中“一肩挑”人员、村党组织副书记、村委会副主任、村务监督委员会主任报酬全部由市（县）财政予以保障，其他村两委干部由报酬资金由镇乡（街道）、村两级统筹解决。“一肩挑”干部薪酬有大幅提升，按照不低于上一年度市（县）农村居民人均可支配收入的2.6倍为基数，即2021年固定工资为5万，全年报酬平均不超11万的金额进行发放。

（二）优缺点分析

绩效管理是把组织的目标分解为个人的工作目标并对工作过程和结果有效进行计划、实施、评估和反馈的过程。浙江省ZJ市对村干部的管理办法正是基于目标责任导向的绩效管理模式。该模式是当前中国压力型体制下的一种强制性管理工具，也体现了典型的科层制体制结构中上级主导、自上而下的权力运行机制，在一定程度上表现出统一性、强约束性、高效性的特点与优势。一是从上至下将重点工作任务目标层层量化分解，形成强制性的绩效目标下派到村，确保了省委重大决策部署在基层一贯到底，落实落细。二是通过数据的全方位采集、立体化解析，相对客观地记录了村干部干事创业的状态和成效，改变了当前县乡对村干部模糊评价现状。三是建立了全流程评价体系，评估结果与村干部激励（处罚）相挂钩，尤其是设置了自建任务功能，将自主创新的特色任务纳入考核评价体系，激发村干部干事创业的热情，有效破解了“干多干少一个样”。但同时也暴露出诸多不足，主要包括五方面。（1）考核评价体系建设有待完善。当前村干部考核评价的维度和主要指标体系并不完备，学界或者实践层面尚无科学的统一的村干部评价指标可参考，且可量化的一般为效率指标，对于村干部评价中不可或缺的价值指标如何设置，如何保证考核赋分的科学性、公平性、公正性是当前一大难题。比如不同的村社间基础不同、资源不同、特色不同，如何以定量的方式实现公平考核？又比如不同的村干部间能力特长不同，如何通过指标设计，较为客观展现村干部立体画像？（2）规则制订的单向性，村干部缺少发言权。当前ZJ市在村干部绩效目标的制定和分解过程中呈现出明显的“自上而下” 特征，虽然ZJ市试图从村书记“自建任务”“揭榜挂帅”功能提升村干部“得分”的一定自主性，但在整体绩效指标和赋分规则的制订过程中村干部没有实质性参与权和话语权，加扣分项目的设定、赋分多少的合理性等问题缺乏与村干部的沟通，在这种绩效目标的压力体制下容易导致村干部被动地执行。（3）评价主体的单一化，群众参与度低。村干部绩效管理的目的是什么？从制度设计来看，政府作为社会公众委托其提供公共产品和公共服务的机构，不仅是考察政府投入的成本多少、使用资源多少、做了多少工作，更主要的是要看这些工作在多大程度上满足了社会和公众的需要。同理，对于村干部的考核评价，关键还是要看村干部的服务对象，群众多大程度的认可。当前ZJ市在实施村干部考评时，群众参与度较低，与“民众本位”价值取向的评估目的之间还存在很大的差距。（4）过度强调绩效目标容易导致负激励效应。目标责任导向的绩效管理模式高度重视绩效目标的实现以及其实现的程度和时效，往往配以强激励及惩罚制度设计。这就容易导致村干部凡事以绩效作为指挥棒，就会形成“对上负责”的行动取向，甚至不惜牺牲村社利益或罔顾群众需求。强激励（惩罚）的另一重大缺陷在于容易引发道德风险。一旦村干部无法如期完成任务，容易采取欺骗手段以糊弄上级，或采取其他手段，通过挪用其他资源完成任务，这将造成新的违规。为避免被发现，还可能采取另外的欺骗或违规方式进行隐瞒，进而造成更多的违规甚至违法行为。

三、完善村干部目标责任导向绩效管理模式的建议

目标责任导向绩效考核管理模式有其固有的优缺点，需要在实践中趋利避害，尽可能地扩大其优势，弥补其可能伴生的制度性缺陷。

（一）科学绩效评估指标体系的构建

只有科学的绩效评价指标，才能准确地反映村社干部实际工作业绩，在当前数字科技、制度设计还不具备足以反映村社干部工作全貌的前提下，ZJ市村干部绩效考核这种“完全量化”的制度设计必然无法克服片面、失真评价的先天缺陷。因此，在指标制定时，需要定量与定性相结合，不仅要层层分解量化的绩效指标，同时还需根据村干部的职责、工作态度、工作能力、村域发展基础、镇域发展重点、社会发展导向、群众需求等整体价值取向设置定性指标，使评价尽可能地全面、合理。

（二）多元化评估主体的参与

自上而下的评估，是政府公共管理权力和“政府本位”价值取向的体现，也是传统公共行政控制和管制的凸显，而多元化评估主体的参与才是现代治理理念的体现。多元主体评估方式更客观，也更易被村干部接受。因此要拓展当前较为单一的评估主体，增加镇以外评价主体的分值比重，采取自上而下和自下而上以及同级之间的评估。在镇干部评价的基础上增加村干部自评、村干部互评以及群众评价等，尤其要将提高群众的满意度作为终极目标，提高群众评议在评价体系中的地位。

（三）评估结果的合理运用

评估结果包括两个方面，对村社干部团队整体评价和对村干部个人干事创业的评价。与之对应，评估结果的应用也应该包括两个方面：从组织发展角度来说，绩效评估结果应该作为诊断村级组织尤其是基层党组织存在的问题及其原因；从村干部个人而言，绩效评估结果的运用要为促进绩效改进和提高提供重要依据。也就说是，绩效评估的结果应用不应该仅仅落脚于对村干部进行简单的奖惩，而应该更多考虑过程反馈，促进村级党组织和村干部及时修正。因此，需要进一步建立和完善绩效评估的过程反馈机制、结果的公开机制和申诉机制，通过抓人促事，增强村级干部凝聚力，提升基层治理水平。