政策工具在义务教育高质量发展中的价值分析及障碍突破

摘要：义务教育高质量发展是国家发展的重要战略决策，政策工具在义务教育从量的发展到质的提升中发挥了重要的作用。然而，政策的制定和执行中，人们对政策工具价值的理解，以及环境系统、政策集、政策网络特征对政策工具影响的认识还不充分。这势必导致政策工具的使用出现障碍，影响其在义务教育高质量发展中的作用。因此，有效使用政策工具，走出政策效果递减法则，克服政策累积效应，是提高义务教育质量的必要选择。

关键词：义务教育 高质量 政策工具 政策集  政策网络

引用格式：杨颖秀.政策工具在义务教育高质量发展中的价值分析及障碍突破[J].教学与管理，2022（01）：1-5.

义务教育是人才培养的战略根基，国家已通过《中华人民共和国义务教育法》保障其实施。35年来，义务教育的成绩斐然，也面临阻力。为此，从政策工具的视角审视教育政策对义务教育发展的治理效果，对促进义务教育的高质量发展具有重要的意义。

一、政策工具的价值标准及环境系统

1.政策工具的价值标准

诸多学者对什么是政策工具的解释不尽相同，诸如“为实现一定的政策目标而选择的行为手段”[1]“为了影响某些行为领域而有意设计的不同行为规则的总和”[2]“为了解决社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式”[3]等，都是对政策工具作出的不同理解。从这些理解可见，一项政策要得以有效制定和实施还需要相应的政策工具。因而，对政策工具的研究自20世纪80年代以来受到政策研究领域的青睐，政策工具的价值标准、环境系统在选择政策工具和修正政策工具中的重要作用日益为学界所认识。

关于政策工具的价值始终存在对经济的和政治的两个方面作用的考量。从经济的视角考量政策工具的价值，有时会忽略机会成本而选择效率指标，但这种选择忽视了政策工具在政治甚至文化方面的特征，存在对政策问题审视和政策目标理解的片面性。教育政策是关乎培养人的政策，政策工具的选择自然不能简单地以经济成本和经济收益为指标。正因为如此，对政策工具的选择也就不能局限于静止的或孤立的环境状态之中，一项政策也不应仅限于选择一项政策工具。政策工具按照不同的标准可以有不同的分类。麦克唐纳尔和埃尔莫尔将政策工具分为命令的、报酬的、职能拓展的、权威重组的和劝告的[4]。德·布鲁金和坦霍伊维尔霍夫将政策工具分为激励性的、指标性的、多侧面的、沟通的和关注个人的等，并将这一政策工具家族称为第二代政策工具，意在强调政策工具的变化性和发展性。与此同时，他们还提出了关注新政策工具应用的新战略，强调“通过学习的政策实施”，并提出了微调、网络化管理、网络构造、随即发现等政策工具选择中的新概念[5]。

2.政策工具的环境系统

上述战略和概念的提出渗透了政策工具的选择对客观环境的依赖性，包括社会环境、政策对象环境、资源环境、政策集等。

（1）政策工具的选择受政治、经济、文化等社会环境的影响。政治决定政策工具的选择方向，体现政策工具的价值，指向政策目标的实现。政治环境对具有多向性、命令性、激励性的政策工具在政策制定中的选择有较大影响。经济环境不仅会影响政策工具选择的类型，也会影响政策工具的变更。坚实的经济基础更有助于选择多报酬的政策工具，报酬的提升速度也会因此加快，相反可能选择限制性的政策工具，并使政策工具缓慢修正。文化环境影响政策工具的强度和关联程度等，以人为本的组织氛围更易选择激励性的、互动的、便于沟通的政策工具，凸显共同体文化。

（2）政策工具的选择受政策对象的影响。以人为对象的政策，例如义务教育政策，会更多地使用激励性的、权威重组的、劝告的政策工具，而以物为对象的政策会更多地使用命令性的、指标性的政策工具。

（3）政策工具的选择受资源环境的影响。无论丰富的资源环境，抑或贫乏的资源环境，都可能倾向于选择职能拓展或权威重组的政策工具，以利于资源的充分利用。

（4）政策工具的选择受已有政策集的影响。任何政策都不是孤立的，一项政策会有很多与之相关的政策，构成政策的集合。有来自于不同时间的政策，也有来自于不同目标和内容的政策。处于政策集的各项政策会相互影响，已有政策对新政策的实施或者起到促进的作用，或者与之形成冲突，或者阻碍新政策的执行。因此，对政策工具的网络化认识和管理则成为政策工具研究和使用的发展前沿和趋势，这种趋势不仅反映政策工具平面静止的网络样态，也反映政策工具立体动态的网络样态，后者更应成为认识和研究政策工具网络化特征的新的生长点。对此，可以两种模型（如图1、图2）分别表示对平面静止政策工具样态和对立体动态政策工具样态的理解。图中的横轴（X）表示政策工具类型，纵轴（Y）表示政策目标，横轴与纵轴的坐标点集合为政策工具方式，它调节政策工具的运行[6]，使政策工具在实现政策目标中发挥作用[7]。然而，目前政策研究的理论与实践对立体动态政策工具样态及其运行方式的关注尚显薄弱或空白，对此应引起重视。

二、政策工具在义务教育高质量发展中的影响及价值分析

1.政策工具对义务教育高质量发展的影响

质（quality），有一种含义是指性质[8]，即一种事物区别于其他事物的根本属性[9]。量（quantity），有数量、数目之意[10]。质量除指物体惯性大小的物理量之外，还指产品或工作的优劣程度[11]。质量与数量是两个既对立又统一的概念。当事物在数量上、程度上发生逐渐的不显著的变化时，就为质变做好了准备[12]。当事物由一种性质向另一种性质发生突变时，就发生了质变[13]。高质量是一个相对的概念，与数量对应可以组成四种状态，即高质量高数量、高质量低数量、低质量高数量、低质量低数量。以这四种状态的分布情况分析义务教育，可以了解义务教育的发展态势。

我国自1986年7月1日起实行九年义务教育制度，不同类型的政策工具及其动态运行方式对义务教育的发展起到了重要的影响作用。1986年至2005年是义务教育的全面普及阶段。这一阶段的义务教育主要表现在量的发展上，包括对学生入学率、巩固率、毕业率、普及率的提升，努力为学生提供校舍、设施、经费、师资等基本条件保障。比较有代表性的政策（广义的政策）包括《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国义务教育法实施细则》《国务院办公厅转发国家教育委员会、国家计划委员会、财政部、劳动人事部关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》《国务院教育委员会关于制订义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见》等。这些政策主要通过命令性、指标性的政策工具为义务教育的实施起到了重要的促进作用。例如，《中华人民共和国义务教育法》规定：“父母或者其他监护人必须使适龄的子女或者被监护人按时入学，接受规定年限的义务教育。”但对学校的设置还缺少相应的办学标准和条件保障，这种情况导致了权利主体和义务主体间的权利义务的不对等性，义务教育的实施面临困境。2006年《中华人民共和国义务教育法》得到全面修订，重新厘定了教育者和受教育者以及与社会之间的权利义务关系，除了以命令式的政策工具体现义务及责任规范外，还以授权式和权威重组的政策工具体现了法律对义务教育权利与义务主体的激励作用。例如，法律以“国家鼓励学校和教师采用启发式教育等教育教学方法，提高教育教学质量”的规定，达到了权威在国家、学校、教师之间的重组，激励学校和教师发挥积极性和主动性，以实现不断提高教育教学质量、提高民族素质的立法目的。也就是说，2006年《中华人民共和国义务教育法》的修订，更聚焦义务教育从量的普及向质的提高迈进，同时数量指标也不断提升。2020年体现数量指标的小学学龄儿童净入学率达到99.96%，比2005年的99.15%提高0.81个百分点，初中阶段毛入学率达到102.5%，比2005年提高7.5个百分点。體现质量指标的小学专任教师学历合格率为99.98%，生师比为16.67∶1，与2005年的小学专任教师学历合格率98.62%相比提高了1.36个百分点，与2005年的生师比19.43∶1相比降低了2.76个百分点 。初中专任教师学历合格率为99.89%，生师比为12.73∶1，与2005年的初中专任教师学历合格率95.22%相比提高了4.67个百分点，与2005年的生师比17.8∶1相比降低了5.07个百分点。同时，义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女1429.73万人。其中，在小学就读1034.86万人，在初中就读394.88万人。小学和初中的大班额数也在逐年减少。

2.政策工具在义务教育高质量发展中的价值分析

《中华人民共和国义务教育法》的制定和修改选择命令式、授权式和权威重组式的政策工具，体现了社会环境和政策工具相向而行的互动关系。一方面，社会的政治、经济、文化等环境影响义务教育政策工具的选择，另一方面，政策工具的恰当使用又助力义务教育政策的执行。从义务教育政策工具来看，无论是助力义务教育发展的数量还是质量，都彰显出政策工具在治理义务教育中的价值属性。

（1）在义務教育的普及中彰显受教育权的平等性。“保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”是义务教育法的立法宗旨之一。法律规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利。”这一规定以命令性政策工具将政府、学校等主体提供教育的义务与适龄儿童、少年接受教育的权利相对应，他们不分性别、民族、种族，不分贫富贵贱与宗教信仰，不分城市和农村，在接受义务教育的起点、过程和结果上一律平等。国家先后印发的《关于做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》（2003年）《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》（2005年）《关于落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》（2010年）《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（2012年）《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》（2012年）等政策，也从不同侧面强化了受教育权的平等性。

（2）以提高质量为宗旨保障义务教育的实施。《中华人民共和国义务教育法》明确规定：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。”在此前提下，《关于深化教育改革全面推进素质教育的意见》（1999年）《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（2018年）《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（2019年）《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）（2021年）等一系列重要政策也相继印发，通过授权式、权威重组式等政策工具从实施素质教育、推进教师队伍建设、促进教育教学改革、减轻学生负担等方面，全面发挥了实现义务教育政策目标的作用。“双减”政策在高质量义务教育上，着眼学生身心健康成长，保障学生休息权利，通过重组学校、家长、社会的权威性育人机制，力争提高义务教育阶段的学生作业质量、课余时间活动质量、课后服务质量、课堂教学质量等，使义务教育的各方主体都能各尽其责，共同承担起教育学生的义务。

三、政策工具在义务教育高质量发展中的应用障碍及其突破

1.政策工具在义务教育高质量发展中的应用障碍

（1）对政策工具导向性功能的忽略。戴伊将政策解释为“政府选择做与选择不做的事情”[14]。这意味着，理论与实践都不否认政策工具的变化反映着政府行为的目标、动机、态度等意向，告诉人们政府决策的价值选择以及要采取的行动策略等，这无疑是具有导向性的行动。如前所述，在义务教育高质量发展的过程中，政府使用的政策工具从重在发展数量的命令性工具向重在发展质量的授权式、权威重组式政策工具转化，这种转化可以同时发挥政府、社会、学校等多方面办好义务教育的作用，达到提高治理体系、治理能力现代化的目的。但实践中，政策执行主体还缺少对义务教育政策工具变化的关注和思考，以致影响政策的执行效果。之所以如此，不排除政策执行者政策素养的欠缺以及经验式管理惯性的冲击。前者带来的是对政策执行主体自身义务和责任的漠视，后者带来的是权力的泛化或对权利的侵犯。

（2）对政策工具不稳定性旨意的忽略。政策工具的不稳定性表现于两个方面。首先是政策制定过程中发生的政策工具变化。这种变化可能是因政策目标的变化或为提高政策目标效果而发生的变化，这种变化是主动的、有意识的变化。政策制定是一个动态的过程，从议案的提出到政策的终结，总要在一定的政策目标指导下及对政策效果的评估中进行修改或终止，这种变化带来的政策工具的不稳定性需要政策执行者给予必要的关注，以提高政策执行的有效性。就义务教育政策而言，除《中华人民共和国义务教育法》所作的修改外，还有许多配套性的政策不断出台，这些变化都表达了各种政策工具对义务教育高质量发展这一政策目标的共同关注和对实现政策目标的共建策略。这就需要政策执行者正视这种变化、理解这种变化，并能以政策执行的有效行动兑现政策工具变化的旨意。

其次是政策在执行过程中发生的政策工具的变化。这种变化是因政策执行者对政策目标理解程度不同、主观执行力不同、资源供给不同等因素引发的政策工具的被动变化。实践中，政策执行者对政策工具变化的理解与政策需求会有一定的差距，政策执行者因道德领导力缺失，政策执行的环境资源受限等，都可能导致上有政策、下有对策的现象，以致影响政策目标的实现，吞噬政策的价值属性，影响政策的实施效果。在义务教育高质量发展的政策执行中，这种现象同样不容忽视。正在实施的“双减”政策，在使用权威重组、劝导性政策工具的同时也强化了负向激励政策工具的作用，政策执行主体可能因种种不当动机而影响政策工具的稳定性。如受经济利益驱动发生校外变相培训的现象，受家长对政策目标理解不力加重学生家庭作业负担的现象，受学校教师数量不足忽略学生校内学习活动质量的现象等，都可能改变“双减”政策工具的性质，进而影响“双减”政策工具的运行效果。

（3）对政策工具动力性效价的忽略。政策执行主体对政策工具导向性功能的忽视以及“权利属地化”现象的存在，会引发政策执行的效率低下，缩短政策的生命周期，由此又可能产生新的政策工具或新的修正性政策不断出台，形成政策堆积。R.J.英特威尔德依据动力学原理将前者称之为“政策效果递减法则”，将后者称之为“政策积累法则”[15]。“政策效果递减法则”提醒政策执行者要认真对待一项新政策的出台，在分析政策工具的过程中理解政策本意，并将政策决策付诸行动，保证政策在应有的生命周期内发挥作用。“政策积累法则”提醒政策制定者正确分析导致政策生命周期有限性的原因，不能简单地以改变政策工具、制定新政策等方式增加政策的数量，政策数量的增加未必一定带来政策执行效果的提升，甚至可能适得其反，陷入政策不当累积。在义务教育高质量发展的过程中同样应注意这两个方面的问题。

2.政策工具在义务教育高质量发展中应用障碍的突破

（1）聚焦政策工具在义务教育高质量发展中的价值导向。政策工具要在义务教育高质量发展中发挥作用就要突破已有障碍，发挥政策工具的有效性。义务教育政策的制定，无论采取何种政策工具，都必然体现促进义务教育高质量发展的价值属性。这种属性，不仅能通过政策工具的选择及变化得以体现，也可以通过政策工具的动态表达方式得以体现。强调政策工具的动态特性就是强调政策工具在变化过程中对价值的可选择性和实现价值的可操作性，因为评估一项政策的标准首要的是价值标准，价值存在偏差的政策无论效率如何都不能被视为一项好政策。这也是政策中以关注政策工具来提升政策效果的意义所在。义务教育政策同样可以通过政策工具的运用为其高质量发展提供更广阔的空间。中共中央国务院发布的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》就强调提高义务教育质量的价值引领，着重引导全党全社会树立正确的教育观念，着力构建德智体美劳全面培养的教育体系，健全立德树人落实机制，培养担当民族复兴大任的时代新人。由此表明，政策工具通过劝导等激励方式已经确立了义务教育高质量发展的价值导向，政策执行者有义务在正视价值导向的同时保障义务教育的高质量发展。

（2）注重义务教育政策集的合力效果。政策效果递减法则和政策累积法则揭示的都是政策在不断堆积的过程中可能产生的负效果问题。因此，贯彻执行义务教育高质量发展的政策不能仅仅关注义务教育的某一项政策，而是要关注义务教育政策集的合力作用。仅就有助于保障义务教育高质量发展的减负政策而言，国家长期以来发布了大量的政策，强调要减轻中小学生的课业负担。例如：1955年教育部发布《关于减轻中、小学学生过重负担的指示》，1988年国家教育委员会印发《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》，1993年国家教育委员会发布《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示》，2000年教育部印发《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》，2021年中央办公厅和国务院办公厅发布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》。此外，国家还在《国家中长期教教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等重要政策中提出要减轻中小学生课业负担。诸如此类政策的发布，一方面反映了党和国家对中小学生课业负担问题的关注，另一方面也意味着这一问题的解决效果并不尽如人意，致使课业负担问题成为影响义务教育高质量发展的痼疾。由此提醒我们，在关注新的政策的同时还要反思以往政策的执行效果，即关注为什么同类政策会不断出台，新的政策和已有政策相比在政策内容、政策工具等方面发生了哪些变化，新政策的出台是否意味着已有政策执行不力。通常来讲，政策执行不力主要在于政策执行者因追求自身利益而通过改变行为方式回避政策目标，从而导致降低政策效果的情况。因此，学习政策知识，提高政策执行力和政策目标的达成度，是政策执行者的必要素养。

（3）关注政策工具选择对义务教育政策网络特征的依赖性。义务教育政策网络是义务教育的政策环境，义务教育政策的网络特征影响义务教育政策工具的选择。政策的网络特征主要包括 “相互关联性”和“连贯性”。前者是指政策网络中的行为者在政策形成过程中发生互动的强度，后者是指行为者对政策目标选择的关系状态。政策网络中的个体、群体及组织在政策制定过程中会通过协商、信息沟通、权力分配等互动形式分享政策资源，表现出相互关联的结构性特征。同样，政策网络中的个体、群体及组织也会在政策制定过程中选择各自的目标，不同的目标之间可能会相互包容、相互冲突或相互阻滞，这种连贯性状态反映的是政策网络行为者的文化特征[16]。政策网络特征的相互关联性和连贯性同样可以有四种组合，即弱相互关联性和弱连贯性，强相互关联性和弱连贯性，弱相互关联性和强连贯性，以及强相互关联性和强连贯性。不同的组合形式影响不同的政策工具选择。

研究表明，具有强相互关联性和弱连贯性的政策网络便于采取协议等有利于目标群体合作的鼓励性政策工具，激励个体对执行政策的责任感[17]。义务教育政策在追求高质量发展的过程中，已经从以命令式、指标式的集权性政策工具的使用为主向权威重组、劝导式的激励性政策工具的使用转化，这也是政策制定和评估的发展态势。为此，政策制定者和政策执行者需要理解激励性义务教育政策工具的深刻内涵，提高政策制定对政策网络特征的有效依赖，强化政策执行在政策网络特征依赖下的责任感，更好地发挥政策工具在义务教育高质量发展中的应有作用。

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该文为2018年度国家社会科学基金项目“治理中小学生欺凌的社会保障体系及运行机制研究”（18BGL220）的研究成果