老城区初级中学管理权归属的思考

杭永宝 鲁兴树

摘要：近年来，老城区初级中学的主管权要不要下放到区（县级区）里，常常成为政府和教育界讨论的重要议题。无疑，老城区的市属初中的下放，对于明晰市、区政府教育职责，提高高中教育办学水平，促进县域内初中教育均衡发展具有一定的积极意义。但也存在一些问题和风险，如弱化教育保障力，引发社会矛盾，拉低均衡发展水平等。因此，对于初中教育管理体制改革应慎之又慎，应在准确理解“以县为主”、把握国家政策精神的前提下，权衡利弊，因地制宜。

关键词：老城区  初级中学  管理权归属

引用格式：杭永宝，鲁兴树.老城区初级中学管理权归属的思考[J].教学与管理，2022（01）：15-18.

初中教育是人生成长和成才的关键时期，是基础教育的重要阶段和关键环节。随着九年义务教育的普及和高中教育普职分流制度的建立，初中教育逐步与高中教育分设。初中与高中分设后，由于历史原因，一些位于老城区的初级中学，它们的主办权和管理权仍在地级市政府，这些初中我们姑且称之“市属初中”。近年来，这些市属初中的主办权和主管权要不要下放到区（县级区）里，常常成为政府和教育界讨论的重要议题。

关于老城区初级中学主管权归属问题，目前有三种解决办法。有的将原有市属初中下放到辖区，如山东青岛市、河南郑州市、安徽铜陵市等，这一种做法似乎成为主流;有的维持现状，即便在小学管理权下放的情况下，初中一直没有下放，如江苏省苏州市、常州市等地;有的将原先下放到辖区的初级中学又收回纳入市级统一管理，如江苏省南通市。2021年1月，江苏省南通市将崇川区16所、南通经济技术开发区2所、苏锡通科技产业园区2所初中纳入主城区一体化办学。这一举措在教育界引起很大反响。本文试结合实际分析老城区市属初级中学下放的有利和不利因素，并提出一些建议。

一、市属初级中学管理权下放的有利因素

市属初级中学下放，对于落实国家义务教育“以县为主”政策，明晰各级政府教育管理职责，调动县（区）级政府发展教育的积极性和主动性，促进九年义务教育一体化发展，具有一定的积极意义。

1.明晰市、区政府教育职责

20世纪80年代初，国家开始对行政体制和财政管理体制进行分权化改革，随后，“分级办学，分级管理”的办学体制应运而生。这一办学体制演变的一个重要结果是，由80年代的“县办高中、乡镇办初中、村办小学”发展到当今的“义务教育以县为主”。

由于历史原因，老城区的初级中学大多属于地市级政府管理，这一现状在一定程度上淡化了（县）区级政府对发展本地初中教育的积极性，也不利于九年义务教育一体化管理和发展。正如有人在华西都市报撰文中指出：“随着教育的发展，这一管理体制（市管初中的存在）已不符合基础教育实行‘地方政府负责、分级办学、以县为主’的要求，不利于调动五城区二政府的办学积极性。”[1]

同时，由于市属初级中学的存在，地市级教育行政部门既要负责对全市初中进行统筹规划和管理，又是市属初中的直接主办和管理者。这样一来，市教育局对于其直属初中来说，既是“裁判员”又是“运动员”，不仅不利于其行使宏观管理职能，也不利于营造公平的初中教育发展环境。

2.提升高中教育办学水平

初高中剥离和分设，其动机一方面是为了统筹实施九年制义务教育，促进义务教育一体化发展;另一方面则是为了在高中学校之间营造公平竞争的发展环境，提升高中教育办学水平。就江苏省而言，初高中分设，很大推动力量来自做强高中教育的需要。如江苏省教育厅把初中与高中剥离作为高中校创建“四星级高中”的硬性条件。

当然，这期间也有国家的号召和支持。如《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（2001年）、全国教育事业“十五”规划（2001年）、“十一五”规划（2007年）等重要文件中，都提出“鼓励有条件的地区实行完全中学的高、初中分离”。

初高中办学的分离，促进了初中和高中学校办学、管理主体的分离，在一定程度上促成了“区办初中，市办高中”的局面;而将初级中学下放，无疑有助于地市级政府集中财力和精力办好高中教育，有助于扩大高中办学规模，推动高中阶段教育普及化，提升高中教育办学水平。

3.促进县域（区）内教育均衡发展

由于历史原因，同一城区的初级中学有的是市属，有的是区属。一般而言，由于市级财政力量、教育管理和科研指导力量相对较强，无论是教育质量还是教师待遇，市属学校要好于区属学校，这样容易造成初中教育发展不均衡。市属初中下放后，同一区域的初中学校被纳入区级政府统一管理，有助于教育人才流动和资源共享，促进区（县级区）内教育均衡发展。河南商报曾这样写道：“由于各初中‘娘家’级别不同，资金投入上存在差异。市属初中经费较多，综合条件较好，生源水平普遍较高，和區属初中的差距越拉越大，导致前者生源人满为患。……市属初中下放区里将会缩小学校之间的差距，缓解家长的择校热情。”[2]

二、市属初级中学管理权下放的不利因素

由于历史原因，目前许多城市的老城区存在若干市属初级中学，如江苏省苏州市有20所，徐州市有19所，常州市有18所。任何事物的存在都有其一定的合理性。这些学校下放到区里，在没有足够准备的前提下会存在诸多问题和风险。这些问题和风险主要包括以下几个方面。

1.区级政府承接能力不够

分税制实施以后，老城区由于企业较少，财力普遍偏紧，如果市属初中下放到区，教育经费难以保障。以常州市为例，常州市位于苏南地区，整体经济水平在江苏省位居前列;但常州市天宁、钟楼两区现有生均一般公共预算教育支出不仅低于常州市平均水平，也低于全省平均水平。据2018年统计，两区生均一般公共预算教育支出在全省112个县（市、区）排位靠后。据估算，到2022年，天宁、钟楼两区新建学校建设资金、幼儿教师绩效工资和社保缴费、同步提高区属初中教师专项绩效、联动提高区内小学教师收入，这些资金总额缺口分别为21.59亿元、18.86亿元。在这种情况下，如果再将位于天宁区的9所和位于钟楼区的8所市属初中下放到相应的区，以两区现有的财政状况，其教育基本运行经费都无法得到保障。

此外，由于历史原因，老城区区级政府主要管理小学和幼儿园，其行政管理和教研部门是针对管理小学和幼儿园进行设置的，教育管理和教研指导力量相对薄弱。如天宁区从事初中教育管理人员仅有1人、教育科研指导人员仅有3人。由于力量薄弱，现有区属初中学校的管理和科研均由市教育局相关部门延伸指导。因此，就目前而言，在教育行政、科研、课改、师资等方面，两区均没有整体接纳市属初中教育下放的能力。

2.遭遇各方阻力

学校主办和管理权变更涉及相关者的切身利益，容易引发社会矛盾。从以往案例看，市属学校管理权下放主要遭遇以下几方面阻力。

一是来自家长的阻力。很多家长会担心，自己孩子所在的学区变更后，教学质量会下滑，进而提出反对意见。据媒体报道，河南某地在2017年公布市属学校下放方案后，引起相关家长和教师强烈不满，最后该方案不得不取消。直到现在，网上还能看到该市公安局发布的公告：“目前草拟的义务教育管理体制改革征求意见方案撤销，市直义务教育阶段学校不会下放区属管理。请各位家长及教师放心。”

二是来自教师和学校管理者的阻力。学校管理权下放后，教师会担心经济待遇会降低;学校管理者除了担心经济待遇降低外，还会考虑政治待遇受到影响。因为市属初中是科级单位，区属初中是副科级单位。事实上，一些地方因市属学校下放而导致教师集体上访的事件不乏其例。如江苏某地曾因两所市属中学下放，引发教师维权风波。

三是来自人才流失的阻力。市属初中学校划转区管，会由于身份归属、经济待遇等存在诸多落差，造成优秀教师和优秀管理人才流失。以常州为例，2019年仅义务教育阶段，常州市天宁区、钟楼区区属初中分别流失骨干力量34人和79人。如果市属初中下放到区里，可能会造成更多优秀教师流失。

3.降低均衡发展水平

教育均衡发展是一个涉及空间范围的概念，是指一定区域范围内的教育均衡发展。初中教育划归市辖区管理，有助于在市辖区范围内促进初中教育均衡发展，但这种均衡是小范围的均衡，在财力和管理力量不足的情况下，只能是低水平的均衡。由于各区之间客观上存在发展差异，市属学校下放不利于在更大范围、更高水平上实现教育均衡发展。就拿常州市来说，目前，市属初中和两个主城区的区属初中在教师待遇和学生学业成绩、体质健康水平等多个方面存在显著差异。如果市属初中下放在各种因素作用下，存在拉低整体教育发展水平的风险。

此外，老城区人口密集，区与区之间在地理位置上犬牙交错，各区小学与初中又不是完全按比例配置，市属初中下放必然会引发学区重新划分、学校布局结构重新调整等诸多问题，尤其是不利于解决外来务工人员隨迁子女入学问题。外来务工人员有的居无定所，有的住址与工作单位又不在一个行政区，如果市属初中下放，他们到底应该在哪所初中入学，会是一个难以解决的问题。

4.影响教育高质量发展

总体上，市属学校教育质量要高于区属学校。就拿常州来说，无论是学生学业和体质健康水平、优秀教师数量，市属明显高于区属初中。如“五级梯队”（教坛新秀、教学能手、骨干教师、学科带头人和特级教师后备人才）教师占比，市直属初中为38.14%，而天宁、钟楼区管初中学校占比不到20%。

市直属初中学校下放后，不仅存在被下放初中学校教育质量下滑的风险，也不利于全市初中教育健康发展和素质教育的有效实施。因为市属初中学校完全下放到辖区后，会导致各辖区之间为提高升学率而进行片面竞争，从而加剧应试教育，增加学生过重学业负担，不利于落实立德树人根本任务，不利于促进学生全面发展。

同时，老城区初中下放不利于发挥教育资源的集约效应。举例来说，常州市天宁区和钟楼区现有区属初中分别为6所和7所，且规模都不大，目前，这些学校在科研等业务指导方面，很大程度上由市教育局将其纳入局属初中学校统一进行，或通过建立教育集团等形式，由局属初中学校进行帮扶、辐射和带动。如果将原局属18所初中学校下放，那么天宁和钟楼两区初中分别为16、15所。为提高质量，两区都要配齐管理和科研队伍，而每区初中数量又不成规模，这样一来势必会提高管理成本，造成人力资源浪费。

三、思考与建议

教育关系到国计民生，教育无小事，对于教育改革，尤其是对于教育管理体制改革，应慎之又慎。

1.准确理解“以县为主”

目前，市属初中下放的重要政策依据是国务院2001年5月颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》和全国人大2006年6月修订的《义务教育法》。前者明确“农村义务教育，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。这里的“义务教育”指的是农村义务教育，没有针对城市义务教育。

后者规定“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”。这一规定中的“义务教育”虽然没有明确是农村义务教育，但这里的“以县为主”并不意味义务教育完全由县级政府举办和管理。如果从一个城市的总体范围看，老城区市直属初中仅占极小部分。以常州市为例，市属初中为18所，而全市初中学校共有130所，市属初中占比仅为14%。从数量看，这18所市属初中不下放到区里，并不违背义务教育管理“以县为主”的政策。

2.把握国家政策精神

我们认为，理解国家的任何一个政策都应结合政策产生的背景，这样才能做到理解到位，执行不走样。

从国家义务教育管理体制有关政策制定的初衷看，之所以提出“以县为主”，是因为当时在推进普及九年义务教育过程中，在“分级办学、分级管理”的背景下，乡镇财力明显不足。“由于乡镇财政收入有限，大部分乡镇难以保证义务教育经费的持续投入，致使20世纪90年代大面积拖欠教师工资现象出现，严重阻碍了义务教育的健康发展。更严重的是违背了教育公平性原则，使义务教育发展水平地区性差异不断加大。为了缓解义务教育财政困境（尤其是农村），2001年5月，国务院出台《关于基础教育改革与发展的决定》。”[3]因此，“以县为主”的出发点主要是为了解决乡镇财力不足。其实，这一政策在有些乡镇经济发达地区反而不利于义务教育的发展。20世纪90年代，苏南地区开展的“创建教育现代化乡镇”以及之后开展的实验学校和优质学校创建活动，在一定程度上是为了调动乡镇政府办学的积极性，获得更多的教育经费支持。

据此，我们还可以看出，“以县为主”主要是针对乡镇、村办学而言的，在某种意义上是主体责任“上收”的过程，而不是主体责任“下放”的过程。再从法律文本看，1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》确立了“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以乡镇为主”的义务教育投资体制;2006年新修订的《义务教育法》要求“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”。从“以乡镇为主”到“以县为主”，是一个“上收”的过程。

3.考量施策区域状况

市属初中管理权的下放关系到众多群体利益，关系到教育整体发展，因此，是否下放应该综合考量。江苏某地级市教育局曾于2014年在答复市人大代表提案时，通过本地官方媒体公开表示“市直初中学校将下放至区进行管理”，后来出于种种因素考虑，这一决定至今未能实施。

我们认为，如果市属初中所在县级行政区是一个完整建制的区，人口规模比较大，经济力量比较强，财政、干部、科研等方面准备比较充分，可考虑将市属初中下放。如果市属初中所在县级行政区各方面力量较为薄弱，准备不够充分，就不宜下放。总之，市属初中如果要下放的话，地方政府必须保证能做到“放得稳，接得住，管得好”。

目前，就整个江苏省而言，初中教育相对较弱，这在业内已形成共识。有人戏称“小学是‘铁脚’，高中是‘铜头’，初中是‘豆腐腰’。”“小学新，高中深，初中什么也没有”[4]。为此，江苏省教育厅曾立项开展重大课题“初中教育内涵发展与全面提升的整體推进研究”，并制订《江苏省初中教育内涵发展与全面提升计划》。在这种情况下，下放初中教育，恐不利于初中教育的振兴和发展，也不利于基础教育整体发展。

4.促进初中教育发展

初中既不属于小学，又与高中剥离，往往不被重视。鉴于初中教育的尴尬地位和处境，应加强初中教育办学管理体制研究，回归初中教育在基础教育乃至在整个国民教育体系中的应有地位，重塑初中教育价值，尤其要改变初中教育异化为选拔教育、应试教育的现状。

各级政府应切实重视初中教育，加大对初中教育的投入，改善初中师资及办学条件。要改革高中招生办法，转变“唯分是举”的录取方式，将综合素质全面评价与考试评价相结合，发挥评价的育人导向作用。应提高优质高中招生指标分配到初中学校的招生录取比例，大力促进初中教育均衡发展。

各级教育管理部门应积极探索在新的时代背景下初高中一体化办学体制机制。初高中一体化有助于减轻学生课业负担，有助于培养学生创新能力，有助于增强人才培养的连贯性。

建议修订现行有关教育法律法规。鉴于各地情况不同，义务教育管理制度的制定应给地方政府留有政策空间。发达地区既要落实县级政府的主体责任，又要注重调动乡镇和街道办学的积极性，同时还要强化市级政府在初中教育均衡发展、高质量发展过程中的统筹、协调和领导责任，为发展素质教育营造良好环境。

参考文献

[1] 简文敏，谢梦，江英. 搜狐网.成都25市属中学划归区属[EB/OL].（2006-06-28）[2021-08-30].http：//news.sohu.com/20060628/n243978966.shtml.

[2] 吴静.16所市属初中移交区里[N].河南商报，2009-09-26（004）.

[3] 张翼.义务教育管理与财政体制的变迁及调适——兼论流动儿童义务教育问题的解决[J].广州大学学报：社会科学版，2012，11（12）：34-38.

[4] 彭俊海.初中教育“突围”，校长何为[N].中国教育报，2010-06-29（005）.