“混改+基金”构建交通产业投融资平台探究

封毅

【摘 要】 作为“管资本为主”改革的重要尝试，基金已逐渐成为国有资本运营管理的重要市场化手段。结合交通产业在新时期发展中普遍遇到的资金匮乏、负债率高、融资困难等问题，文章提出了设立混改资产管理公司+投资基金运作模式的解决路径，从理论层面和实践层面详细阐述了交通产业以混改+基金实施投融资平台建设的目标定位、职能定位，以及搭建平台的具体做法，总结了构建该平台所带来的实施成效，并对进一步提升完善投融资平台功能给出了建议，以期为交通产业良性循环发展、实现持续增长提供一些思路，为更多国有企业混改实践提供借鉴。

【关键词】 国企混改; 交通产业; 投资基金混改+基金

【中图分类号】 F830.45  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）01-0153-04

自党的十八届三中全会以来，党中央对国有企业深化改革提出了明确的指导方向，中央及地方国有企业纷纷响应并做出积极探索。当前阶段国有企业公司治理面临着对资本缺乏实质性的管理，尤其是对混改企业的监督管理依然沿用了传统的体制类型，制约了国有企业改革的深入推进，需要通过深化国有企业混合所有制改革，推动完善现代企业制度，提高国有资本配置和运行效率，实现国有资产保值增值。地方国有企业从实践当中持续总结经验，深入研究地方国资体制改革中的关键问题，紧紧围绕“以管资本为主完善国资管理体制”和“以发展混合所有制经济转变国企经营机制”两大改革主题[1]，提出以“混改+基金”模式构建投融资平台，通过设立混合所有制企业，以及设立私募股权基金的形式打开国有资本管理新局面，打通交通产业在资本市场投融资的新渠道。

一、国有企业发展混合所有制经济的必要性

党的十八大报告提出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”;在党的十九大报告中再提“深化国有企业改革发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”这充分表明国家对建立和发展混合所有制经济极为重视，混合所有制改革已经成为国企改革的重要突破口[2]。

2015年《关于深化国有企业改革的指导意见》出台之后，明确了混合所有制经济产业的方向，推动了国有企业产业所有制的变革创新，对新时期下国家经济的发展起着极大的作用。国有企业进行混合所有制改革，其意义在于解决企业现阶段的机制老化问题，对市场进行有效调节，促进其进行有效机制转换，使我国具备竞争实力的大型企业得到发展。同时注重国有资本的价值盘活，不断提高国有资本的配置和运行效率，保持国有经济的稳步提升，高度关注国有资本与非国有资本的取长补短，实现资本间的相互促进、相互融合、共同发展，激发出资源协同效应，加快完善社会主义市场经济体制[3]。

以混改为重点的国资国企改革，不仅能够推动国有资本收益的持续提升，实现市场化运行机制的进一步突破，更是国有企业实现从被动经营向自主经营的转变，改善公司治理体系，大幅度减少政府对资源的直接配置，真正确立国有企业市场主体地位形成的治本之策。

二、交通产业发展当前面临的困难

交通基建产业一直是国民经济中的基础性、服务型、引导性、战略性行业，党的十九大报告明确提出要建设交通强国。从交通运输部统计数据（截至2020年末）来看，全国已建成公路总里程519.81万公里，其中高速公路里程16.10万公里，高速公路投资建设仍将呈现快速增长态势。随着经济与科技的飞速发展，在交通产业发展规模日益扩大的同时，依然存在基础建设资金短缺、产业结构不够合理、智慧交通建设滞后、资产证券化程度低等突出问题，对交通产业的发展造成不利影响。

（一）资产负债率过高且不断恶化

政府还贷高速公路在交通产业资产结构中占比较大，长期以来“贷款修路、收费还贷”的模式带来的政府还贷高速公路板塊负债过高，导致集团公司资产负债率偏高，始终处于资金还款压力大的被动局面。由于高速公路板块整体盈利目前尚不足以还本付息，原有的负债仍需要“借新还旧”来维持，并且需要通过新增负债来保证利息支付，债务压力不断增大，进入“债务上升-贷款还债-债务上升”的恶性循环。

（二）授信规模缩小且融资成本增加

随着政府还贷高速公路由政府划转到国有企业后，债务主体也由地方政府债务转变为纯企业债务。由于融资主体发生变更，债务主体虽是国有企业，对于金融机构等债权人而言，从国家政策法规角度看已无地方政府的隐性担保，风险等级提升，必然会缩小对国有企业的授信规模，并相应提高贷款利率，从而带来交通产业原有债务到期后无法续期的风险。

（三）盈利模式单一且资金缺口较大

交通基建产业收入来源主要是高速公路通行费收入，而通行费收入的增加受区域经济、运输成本、车流量等多方面的因素影响，需要较长的培育时间，单一的盈利模式成为制约行业发展的核心问题。“十四五”规划提出要提升国家高速公路网络质量，构建高速公司环线系统，建设任务仍然很重，投资建设资金缺口较大，需要通过融资来解决资金问题，如何能让交通产业走上一条可持续发展道路成为了迫切需要解决的问题。

三、“混改+基金”投融资平台构建的研究设计

（一）投融资平台构建的战略定位

资产管理公司确立了“股权投资、资本运作、以融促产、产融结合”的发展理念，积极探索以国有资本投融资作为资本运作的平台，需要将其定位为资本运行的主战区、交通产业与资本融合的主阵营、面对全新业态布局的调节器，交通产业未来发展的“弹药仓库”“智囊团”，成为国有资本有序“进退流转”的主要力量，高效打造与集团公司协同发展的投资中心、财务中心、利润中心、内部银行。

1.投资中心。就是以资产管理公司为平台，发挥基金管理人牌照作用，持续深挖资本市场投资机会，尤其是要发掘具有交通产业协同价值的投资标的，协助交通产业加速以融促产、以产带融，加强行业创新可持续发展能力，实现创新金融引领、迭代技术同步、全球标的整合、优化产业布局，切实推动交通产业的高质量发展。

2.财务中心。一方面，资产管理公司通过多种有效财务工具，在提升集团内各企业临时闲置资金使用效率的同时，规范引导集团资金流向效益好、价值高的领域，优化集团内部资源配置，提升整体经济效益;另一方面，运用多种创新金融手段，为集团构建多元、长期、稳定的资金保障体系，提升融资组合的科学性、合理性，积极拓展创新型融资方式，帮助集团降低负债、压降财务成本、加快资金流转周期、提高资金使用效能。

3.利润中心。具有两层含义：首先是资产管理公司要在风险可控的前提下，多元化自身的利益部署，进一步形成集团公司新的盈利增长点;其次，资产管理公司要通过其自身的投资能力与运营能力，助力集团打造一个全牌照金融平台，提升金融板块对集团全产业链的增值服务能力，保障集团业务的健康发展。该平台旨在将金融产业打造成与交通主业并驾齐驱的新的利润中心，助力集团公司从以生产经营为主向以资本运作和生产经营双轮驱动转变。

4.内部银行。是指以资产管理公司为平台，有效推进集团产业证券化模式，在将上市公司做强做大的同时，有效支持集团其他板块的发展。尤其围绕供应链金融、产业链金融、数字金融业务领域，通过保理、租赁等方式，有效促进产业链上的项目与资金流转，将内部的资产资源重新搭配，提升集团经济的整体运行效率。

（二）“混改+基金”搭建投融资平台的具体做法

根据交通产业的投融资需求及产业布局，结合高速公路资产的特殊性以及拥有上市公司平台的优势，未来集团公司通过资本市场融资已是必然和最佳选择。以混合所有制形式设立资产管理公司，将国有企业引入非公资本，聚合多方资源、整合优势、能力互补，建立互利共赢的实质性股权合作关系。通过成立混合所有制资产管理公司，引入有行业背景的知名投资研究机构，借助市场化资深基金管理公司在专业人才储备、资本市场运作等方面的丰富经验，直接提升资产管理公司的专业化资本运作能力，解决集团资本运作人才储备不足的问题。以混改资产管理公司作为管理人发起设立交通产业基金，依托专业金融牌照，设立专项投资基金，既可作为基金管理人对整体投融资项目进行募集、投资、管理和退出的把控，又可以合理规范使用金融工具，借助资本市场拓展集团公司投融资渠道，寻找可靠的产业投资方向。

从具体基金运作来看，交通产业基金采用母基金与子基金的伞形架构，由集团公司、混改资产管理公司发起设立母基金，发挥产业基金的引导性质，吸引银行、信托、券商等机构优先级资金放大基金规模。交通产业基金获得资金后可投向具有经营性质的高速公路资产，后期时机成熟时，将持有的优质资产装入上市公司，上市公司以定向增发或现金购买的方式溢价收购交通产业基金持有的资产，交通产业基金获得资金后可再次投资于未成熟路段用于偿还已有负债，降低其资产负债率及财务成本。同时，交通产业基金也可以投资于新路段开发、未成熟路段建设以及周边产业盘活，通过产业基金培育后，将成熟资产继续装入上市公司，形成“投资-培育-装入上市公司获得资金-投资”的闭环操作。交通产业“混改+基金”模式运作结构如图1所示。

（三）实施成效

1.提升企业经营效率。建立以混合所有制为主体设立产业投资基金的平台模式，利用投资基金交易结构灵活、投资模式多样化等形式，实现股权多元，推动混合所有制经济的发展。选择组建基金参与国企改革，通过基金投资运作吸收社会资本，既能保证国有资本的控制权，又能在治理结构中实现多样化;既能保证企业的经营效率，又能实现政企分开。

2.放大国有资本功能。资产管理公司利用混合所有制的先天优势，强化行业与资本市场的纽带关系，充分实现多渠道产融结合，以少量国有资本带动非国有资本投入，持续加强资金来源和资源保障，利用类金融平台进行配置资源，有效盘活高速公路资产，改善资本结构，促进国有资本有序流动。通过与交通产业链对接，集团所属企业成员利用资本进行持续扩大生产，切实提升国有资产的扩张力和影响力，实现国有资本放大功能。

3.降低融资财务杠杆。建立“混改+基金”投融资平台是降低集团债务、融资成本的有效途径。资产管理公司通过设立交通产业基金以集团公司少量劣后资本撬动金融机构多数优先级资金，虽然资金来源仍为银行，但通过股权形式融资后不计入负债，大幅度降低整体资产负债率，优化负债结构[4]。此外，拥有强大品牌影响力的高速公路国企出资作为劣后级，有效保证优先级资金的安全和收益，因而可以获得相对较低成本的优先级资金，持续优化企业财务杠杆。

4.促进产业转型升级。混合所有制资产管理公司是集团公司与上市公司充分结合实现双赢的重要载体。作为集团发展多层次资本市场的重要组成部分，通过投资基金与上市公司有效结合，进行上市公司体外资产培育，形成“投资-培育-装入上市公司获得资金-投资”的良性循環，实现集团公司由负债型经营向资本型经营转变。同时发挥平台公司在产业和资本领域的双重优势，通过投向智慧交通、信息物流、新旧动能转化、区块链等与集团公司相关领域的高成长、高科技公司，实现产业战略转型升级。

四、进一步完善投融资平台建设的建议

（一）规范混改企业运作，完善法人治理机制

资产管理公司是国有资本和民营资本、金融机构混合所有制改革的产物，应当充分发挥其制度优势，坚持市场化导向，积极转变经营机制，其中完善法人治理结构是关键[5]。依照现代化的企业制度标准进行框架制定，将更多的自主经营权下放到董事会和经理层，让经营管理层拥有更大的价值发挥空间;将董事会提到核心地位，进一步明确以及完善股东会、董事会、监事会、经理层和党组织的权责。要遵循市场经济规律和企业发展规律，按照章程制度加强资源整合力度，充分发挥各方股东的优势和作用，不断加强各法人治理主体间的联系协调、有序衔接。明确混合所有制企业市场主体地位，要改变以前被动经营的陈旧思路和理念，化被动为主动，占领经济发展新形势下的有利时机，突破体制机制的局限性，提升国有经济的活力和带动力。

（二）探索员工持股试点，提升人才队伍建设

混合所有制改革中，人是企业当中最活跃最积极的因素。投融资平台应积极探索国有资本、民营资本、员工持股的股权新模式，开展员工持股试点改革。一方面通过加大市场化选聘职业经理人机制的推广实施，可以赋予平台更强生命力和活力;另一方面吸收引进行业技术专家，他们是提高企业竞争力的核心智库。平台要围绕这两类“专精化”人才，按照“增量引入、利益绑定、以岗定股、动态调整”的原则，建立科学合理的中长期股权激励约束机制，持续推进核心员工持股计划方案、实施政策[6]。在基金层面要建立项目跟投制度，提高投资成功率和收益率，将人才与企业经营效益绑定，不断增强企业凝聚力，提升企业与人才间的制衡机制，有利于留住和招引核心人才，积极释放人才红利，形成员工与企业密切相关的利益共同体。

（三）推进企业数字化转型，赋能投融资平台建设

数字化建设已成为全球企业提升财务效率，推动财务职能转型，实现集团管控精细化、服务智能化的重要途径。基于企业大数据环境，建立价值创造型的财务共享投融资平台，实施财务管控与金融服务一体化管理，进一步加强数字化顶层设计，充分利用大数据、区块链、互联网等技术手段，围绕公路、收费站、服务区、加油站、景点等传统实物资产，搭建产业链、供应链金融服务平台，培育数字化交通生态产业链，实现交通资产的整体数字化流程再造。积极建设数字化投融资共享平台，支持组织柔性化和扁平化，更加强调财务与业务的深度融合和对业务的支撑，深挖产业链上游技术与下游应用的投资机会，布局全国甚至全球范围内人工智能、云计算、物联网等战略新兴领域的优质基金及其项目资源，实现与集团交通产业的战略协同与融合发展。

（四）防范风险，坚守高质量发展底线和红线

对混合所有制金融平台企业的监管，既要放活，也要管好。出资人、监管者各自要站位准确，遵循市场化规则，兼顾投资收益与监管流程的并重，推行阳光监管、监督实时在线。首先，要落实好投融资决策责任，切实增强风险意识，发挥集体决策优势，详细审核评估相关机构设置的合理性和从业人员的专业胜任能力，充分论证投融资业务开展的必要性、可行性;其次，建立完善的风险控制体系，依据公司章程董事会下设风险控制委员会，进一步健全风险控制的独立性与前置性，加强业务合规指引，规范操作流程，完善风险应急处置预案、方案，将风险管理穿透“募投管退”投资决策全过程，运用信息化手段提升风险管理效率与水平;最后，严格执行相关的廉政规范。金融平台企业各项业务涉及资金量大，要结合混合所有制企业特点以及监察体制改革有关要求，梳理各项制度机制、岗位职责风险点，有针对性地开展监督巡查工作，杜绝暗箱操作和利益输送，坚决防范和遏制腐败。

五、结语

在新发展时期，国有企业的战略结构正在发生重大变革，交通产业构建“混改+基金”模式投融资战略平台，着力在有序运营国有资本、培育战略新兴产业、多元提供金融服务、专业开展资产管理等方面，探索出国有资本运营的新模式新理念，有利于进一步实现向以“管资本”为主的国资监管模式转变，符合国家政策导向。“混改+基金”必须坚持正确的改革方向，因企施策、因业施策，通过混资本、注资源、改机制、强保障，释放市场主体，激发企业潜力活力，真正成为深化国有企业改革，优化国有资本布局，促进国有资本保值增值的重要载体和运作平台。

【参考文献】

[1] 项安波.推进实质性国企改革 使国企成为独立的市场主體[J].经济研究参考，2018（36）：13-14.

[2] 张月玲，郝梓秀，LAMYA.混合所有制改革下的国有企业公司治理研究——基于利益相关者的视角[J].商业会计，2017（18）：60-62.

[3] 李红娟.以国企混改提高国有资本配置运营效率[J].中国经贸导刊，2019（23）：39-41.

[4] 吴利明，周明.国有企业资本结构调整与混合所有制改革研究——以山西省上市公司为例[J].会计之友，2018（5）：153-156.

[5] 黄速建，肖红军，王欣.竞争中性视域下的国有企业改革[J].中国工业经济，2019（6）：22-40.

[6] 李秉祥.国企混合所有制改革关键问题探讨[J].会计之友，2018（6）：2-7.