供给与需求视角下居家养老服务的功能定位研究——以T市J区为例

■朱露露，许云云

（1.台州市委党校，浙江 台州 318000；2.安徽师范大学法学院，安徽 芜湖 231000）

一、J区居家养老需求现状

随着生活水平的提升，老龄化社会中老年人对居家养老的需求逐渐提升，呈现出多元化特征。J区处于东部沿海城市T市，其满足居家养老需求的迫切性更强。

（一）J区老年人的基本结构状况

截至2019年12月底，J区60周岁以上老年人口11.3万人，占户籍人口总数的20.4%；其中80岁以上高龄老人1.8万人，占老年人口的15.7%，老年人数以每年4.2%的速度增长（见附表1）。

附表1 J区2013—2019年老年人口数量变化情况

J区老龄化水平已经超过了国际老龄化标准 (10%)10.4个百分点，超过全国老龄化水平(18.1%)2.3个百分点,老龄化程度比较严重。根据Logistic模型预测分析，2025年J区60岁以上老年人口数将超过12.6万人，占比将超过21.2%（见表1）。

表1 2021—2025年J区老龄人口预测结果

（二）老年人对居家养老服务的需求状况

本研究针对老年人对居家养老服务的需求，共面向8个街道实地发放问卷3000份，有效问卷2919份，有效率97.3%。运用SPSS软件对问卷结果进行数据分析，深入了解老年人居家养老服务需求。

1.照护需求与自理能力密切相关。调查显示，96.99%的老年人表示自己可以独立生活，无需他人照料；3.01%的老年人表示需要他人照料。这与具有自理能力的老年人占97.30%，未患病的老年人占81.50%正相关。

2.居家养老模式认同度有所提升。J区老年人选择家庭养老的占44.70%，选择居家养老的占40.60%，选择自我养老的占9.10%，选择机构养老的占4.80%，候鸟式度假养老的占0.60%，未考虑清楚的占0.10%。老年人对社会养老模式开始有了新的了解和认识，接受度有所提升，特别是居家养老服务被更多老人认可。

3.居家养老服务需求较大，送餐和健康咨询指导为首选。在居家养老服务内容的需求上，老年人对配送餐、健康咨询和指导及健康监测等服务需求迫切性更高。31.25%的老年人选择了配送餐服务，21.58%的老年人选择了健康咨询和指导，21.54%的老年人选择了健康监测，10.18%的老年人选择了洗涤服务，7.85%的老年人选择了助浴服务，5.26%的老年人选择了用药提醒，1.08%的老年人选择了康复辅助训练，0.61%的老年人选择了照护技能培训（见图1）。

图1 J区老年人居家养老服务内容需求情况

4.居家养老服务购买意愿较大，但支付能力较低。47.21%的老年人不愿意购买居家养老服务，超过一半以上的老年人愿意购买居家养老服务，占比为52.79%，老年群体对居家养老服务具有较大的潜在购买意愿。但愿意购买居家养老服务的老年人中，23.30%的老年人愿意花费100—500元购买居家养老服务，16.82%的老年人愿意每月花费500—1000元购买居家养老服务，7.47%的老年人愿意每月花费50元以下购买居家养老服务，4.25%的老年人愿意每月花费1000元以上购买居家养老服务，0.62%的老年人表示目前还未考虑此问题，J区老年人在购买居家养老服务上整体支付能力较低。

二、J区居家养老服务供给现状

居家养老服务中心是J区居家养老服务主阵地，其为辖区的老年人提供日间照料、中短期全托服务，实现“生活服务、康复护理、托养服务、家庭支持、心理疏导、康复辅具租赁”等六大专业服务功能。J区积极创新社会力量参与居家养老服务事业，采用政府购买模式，引入金色年华、星泰2家服务公司开展运营管理，以街道、村为主体，做好居家养老服务（照料）中心托管。

（一）服务平台全覆盖，打造就近居家养老圈

截止到2020年底，J区共建成居家养老服务照料中心178家，其中镇（街道）示范型居家养老服务中心8家，村（社区）居家养老服务照料中心170家，满足居家老年人日间照料、为老助餐、家政服务、医疗康复、精神慰藉、文体娱乐、老年维权、志愿服务等多元化养老需求。

（二）服务内容多元化，探索智慧居家养老

养老服务将向高品质和多样化升级，推动养老事业和养老产业高质量发展。服务业态更加多元化，养老综合体、老年宜居社区将愈发涌现；服务内容呈现多样化，更加注重不同领域间的协调发展；服务方式更加智能化，智慧养老场景更加丰富，养老科技应用更加广泛，智慧监管更加有效。J区民政局协同社会力量，设计研发推广“长情码”智慧养老服务平台，实现“享老”的民生诉求。

（三）供给主体权责明晰，实现“家庭-政府-市场”协同治理

居家养老服务是一个需要多方主体协同的民生工程，J区打造“家庭主责、政府主导、市场主体”居家养老模式。首先，家庭在居家养老中发挥首要、不可替代的作用。近年来，J区累计培训养老护理人员2100人次，培训家庭照护人员1400人次，实现全区养老护理员职业技能培训全覆盖。其次，政府逐渐对自身供给作用进行梳理和调整，不断加大国企在养老设施、养老产业等方面的投入，J区福利彩票公益金55%以上用于支持养老服务发展。再次，多元养老需求的满足需要市场介入，J区积极引进江苏安康通、江苏朗高、浙江金色年华、浙江绿康、上海星泰养老专业运营团队，设立夕阳产业研究院，建立养老服务人才培养基地，突出养老服务人才队伍建设。

三、居家养老服务发展中的供需矛盾

居家养老服务发展至今，在政府相关部门的大力探索与推动下，发展稳步提升，取得显著成绩，但与人人享有基本居家养老服务保障以及满足老年人多样化、多层次居家养老服务需求还存在较大差距。

（一）城乡居家养老发展失衡，农村养老服务建设滞后

面对老年人多样化养老需求，相对而言，城镇居家养老服务远远好于农村，农村养老服务存在设施缺失、资源不足、市场进入难等现象。就J区而言，相对城镇居家养老服务多样化发展，农村除居家养老照料中心之外几乎没有其他养老服务，而且农村居家养老照料中心多以老旧房改建，功能结构单一。如本研究在J区随机抽样调查的18个居家养老服务中心，有11个仅提供“生活服务”一项，占比达到61.1%。

（二）居家养老服务行业人员紧缺与留人难的矛盾

养老服务队伍存在人员紧缺、年龄偏大、专业能力不足的问题，养老护理员、社会工作师、康复师、健康管理师等一线养老专业技术人员严重缺乏，招不到人现象愈发严重。同时，养老服务行业薪酬水平较低，缺乏系统专业培训和管理服务技能，职业发展路径不清晰，留不住人现象难以有效解决。本研究在J区178个居家养老服务中心中随机抽查18个进行调研，除去其中未运营的6个，所有工作人员共为20人，平均每个居家养老服务中心1.7名工作人员，远远低于正常配置标准。

（三）养老需求迫切与居家养老服务中心闲置的矛盾

居家养老服务中心建设的初衷是为地域内的老年人提供便利的养老服务，但是由于服务中心供给有限且与老年人需求不匹配，最终导致居家养老服务中心处于闲置的尴尬境地。如农村老人第一需求是能便利解决吃饭问题，但很多村集体经济无法负担一个食堂的运转，因此多数村居家养老服务中心沦为养老设施摆放场所。同时老年人支付能力弱、消费意愿较低，如J区老年人主要收入来源于退休金，老年人月收入在500元以下以及500—1000元的居多，多数农村老年人生活拮据，低收入+低消费意愿也让众多想进入居家养老领域的社会资本处于观望状态，社会活力较弱。

（四）资金政策保障不充分，服务项目内容单一

随着银发经济的到来，逐渐有社会资本进入居家养老服务领域，但是相关部门监管力度相对而言较弱，缺乏有效的行业质量考核评价标准、管理规范以及投诉处理机制等，管理体制机制亟待完善；而在资金保障上，整个养老服务财政资金投入远低于教育、医疗等事业，更遑论居家养老服务资金保障了。

四、居家养老服务的功能定位探究

基于居家养老服务供需矛盾，从供给与需求视角，笔者从服务类型、服务内容和银发经济发展三个方面的功能定位进行探索研究，以期对促进居家养老服务事业发展提供一些思路和视角。

（一）居家养老服务类型上，构建内外双循环体系

一是实现“镇（街道）-村（社区）-小区”三位一体服务平台，积极发展集中管理运营的社区嵌入型、分布型、小型化的养老服务设施。镇（街道）居家养老服务中心定位为“嵌入型”，为区域老年人提供中短期托养服务，指导区域内的居家养老服务；村（社区）居家养老服务照料中心定位为“分布型”，重点延伸上门入户照料性服务；小区配套的养老服务设施定位为“小型化”，包括社区托养中心、社区养老综合体、助餐助浴等为老服务站点、健康小屋、康复辅助器具及适老化产品租售点（代购点）。三种类型形成对内布局，满足老年人基本养老需求，实现养老离家不离社区。二是康养联合，社会助力。区级康养联合体以大中型养老机构为主体，依托医疗机构，为老年人提供稳定期康复、出院后护理等服务。镇（街道）级康养联合体以居家养老服务中心为主体，联合基层医疗卫生机构，为老年人提供个性化、专业化康养服务。开展养老社会实践活动，组建养老互助队伍，提高农村老年人的生活质量[1]。

（二）居家养老服务内容上，打造多元创新格局

一是满足居家养老的基本物质和精神需求。以镇（街道）居家养老服务中心为依托，通过开办“睦邻小厨”、建设中央食堂，探索“互联网+助餐”等多种方式，绘制“助餐地图”，“以中心带点”为区域周边有需求的老年人提供助餐、配送餐服务，并通过“长情码智”慧养老服务平台保障资金有效监管。联合辖区内的医疗机构，打通家庭病床和家庭养老床位，为老年人提供个性化康养服务[2]。依托镇（街道）居家养老服务中心和村（社区）居家养老服务照料中心，定期开展“送教育进机构”活动。二是智慧化满足居家养老高层次需求。创新发展“未来养老社区”，抓住未来社区建设优势，着力构建“居家服务适老化、社区环境宜居化、养老设施就近化、康养服务一体化、智慧养老普及化”的未来养老社区；依托“长情码”智慧养老服务平台，加速智慧养老“线上+线下”一体化运营。开展安宁疗护服务为主体、居家上门服务为基础、社会力量广泛参与的安宁疗护服务体系，改善长者生命质量，维护长者尊严[3]。

（三）居家养老银发经济发展上，实现优环境搭平台双驱动

一是优化银发经济营商环境。全面落实养老服务领域的税费减免、能源优惠等政策，引导商业银行加大对养老服务企业的信贷支持力度，鼓励和支持商业保险机构兴办或参与建设和运营养老服务机构，简化办事程序，提升服务效率。二是搭建两平台一中心。两平台一中心是指“养老街区”产业平台、养老服务交流平台和养老服务展示体验中心。加快建设“养老街区”产业平台养，培育、聚集、服务养老相关企业的产业街区，建设养老服务交流平台，积极推进长三角养老服务体系一体化，成立养老服务展示体验中心，加大养老产品研发力度，实现养老事业和养老产业的融合发展。