新形势下大城市畜禽产品适度供给保障的思考

颜志辉，郑怀国，王爱玲，秦晓婧，串丽敏，赵静娟

（北京市农林科学院数据科学与农业经济研究所，北京 100097）

随着我国居民饮食消费结构的变化， 畜禽产品的消费量持续增长，肉、蛋、奶等畜禽产品供给保障成为关系民生的重要问题。 当前农业结构调整和乡村振兴战略的推进使大城市畜牧业面临新的发展形势。 大城市在畜牧业调整过程中， 散乱差的落后产能不断淘汰出局很好地改善了生态环境质量，然而一些生产水平较高、具有一定规模的养殖场也受到挤压则更多地表现出对畜禽产品供给保障的不利影响。 在此背景下大城市畜牧业应如何兼顾生态与生产，在改善生态环境的同时维持适度的畜禽产品应急保障能力值得深入地探讨。

当前关于城市畜牧业的研究主要围绕城市畜牧业对生态环境的不良影响， 畜禽养殖监管困难、疫病防控风险等问题[1-3]，认为城市郊区养殖布局应考虑生态平衡，采用“多点式”生产工艺，充分利用天然防疫屏障[4]。 国外关于城市郊区畜牧业相关研究主要包括两类， 一类是发达国家城市庭院养鸡或者其他小型动物的相关研究[5，6]，另一类集中在经济水平较低国家的城市农民通过养殖业改善生活水平， 丰富食物结构的相关研究[7，8]，关于大城市郊区畜牧业发展的相关研究相对较少。 本文以畜牧业生产条件类似的北京、天津和上海三个直辖市为例，从主要畜禽产品生产情况出发， 分析其畜禽产品满足居民消费情况， 养殖规模与土地承载的适宜性及畜牧业相关政策。 在此基础上，总结国外大城市在畜牧发展方面的经验， 为大城市畜牧业可持续发展提供参考。

1 新形势下大城市畜牧生产情况

大城市畜牧业经过近年来的结构调整，主要畜禽产品产量均出现了大幅度下降。 北京通过农业结构调整大幅压缩畜牧业规模， 鼓励畜禽养殖企业异地建场， 打造环京农产品物流圈来保障城市的农产品供应； 上海的畜禽产品供应基本上不依靠当地畜牧业， 而是通过在周边省份租用养殖基地来实现畜禽产品的供给保障。根据统计数据，2018 年，北京、天津和上海主要畜禽产品中肉类分别为13.5 万吨、21.2 万吨和11.3 万吨， 禽蛋产量分别为11.2 万吨、19.4万吨和3.2 万吨，牛奶产量分别为31.1 万吨、48万吨和33.4 万吨，较上年度均有不同程度下降。分析近十年来京津沪主要畜禽产品产量的变化， 可以发现三地在不同畜禽产品产量变化趋势上存在差异。 在肉类生产方面，北京和上海在肉类产量均呈现持续下降趋势，其中北京下降幅度大于上海， 天津则 在 2016年之前肉类产量相对稳定，之后出现了下降趋势。 三地猪肉产量变化趋势总体与肉类保持一致， 北京的猪肉产量变化在2014 年之前较为平稳，之后出现缓慢下降，下降幅度小于肉类的下降幅度。 在禽蛋生产方面， 北京在2013～2014 年经历了产量的增长，2015 年后呈下降趋势，天津禽蛋产量相对稳定，上海一直呈现缓慢降低的趋势。 在牛奶生产方面， 北京牛奶产量在2012 年前保持稳定，之后呈下降趋势；天津则在2016 年之前保持稳定，之后出现了下降趋势；上海牛奶产量相对稳定， 在2017 年和2018 年牛奶产量出现了小幅上涨（详见图1）[9]。

图1 京津沪三地主要畜禽产品产量变化（2009～2018）

2 畜禽产品满足居民消费情况

据统计，2018 年北京、 天津和上海三地的人口分别为2154 万人和1560 万人和2424 万人，依据主要畜禽产品人均消费情况，可以得出京津沪三地的肉类消费分别为55.9 万吨、41.9万吨和76.4 万吨， 其中猪肉分别为35 万吨、26.2 万吨和54.6 万吨。 京津沪的蛋类消费分别为31.4 万吨、27.6 万吨和29 万吨， 牛奶消费分别为56.1 万吨、29.1 万吨和50 万吨。 结合前述主要畜禽产品生产情况，京津沪三地肉类自给率分别为31.3%、80.8%和17.7%，其中猪肉自给率分别为38.6%、81.0%和20.7%；蛋类自给率分别为35.7%、70.2%和11.0%； 牛奶自给率分别为55.5%、165.0%和66.7%。天津主要畜禽产品的自给水平较高，尤其是牛奶更是供过于求，而京沪的畜禽产品自给水平相对较低。

3 养殖规模适度性分析

表1 京津沪三地居民畜禽产品消费情况（2018）

判断一个区域是否应该发展畜牧业的一个科学依据是该区域是否有畜禽产品的保障的需求、 是否有足够量的土地消纳畜牧业产生的粪污，大城市虽有其独特性也符合这一原则。 从满足市民的畜禽产品需求方面看， 大城市人口集中，饮食习惯和消费能力决定了畜禽产品需求旺盛，通常畜禽产品都可以通过外地调运得到有效地保障，然而在遭遇疫情、交通受阻等突发情况下，大城市保留适度的畜禽产品应急保障能力就显得尤其重要。 从土地消纳畜禽粪污的角度看，北京、天津和上海主要农作物及果园播种面积分别为150.2 千公顷、457.9 千公顷和296.9 千公顷，具备一定畜禽粪污消纳基础，这是其畜牧业发展的基础和限制条件。

京津沪畜牧业可承载规模依据农业农村部《畜禽粪污土地承载力测算技术指南》，以猪当量作为衡量畜禽氮磷排放的度量单位，1 头猪为1个猪当量，其他畜禽以存栏量折算按照相应参数换算成猪当量进行计算。 农作物氮、磷需要量依据农作物产量和单位产量养分需求量计算。农作物粪肥氮磷需要量依据农作物氮磷需要量、施肥供给养分占比、粪肥占施肥比例和粪肥的当季利用效率测算，其中施肥供给养分占比取45%，粪肥占施肥比例取50%， 粪肥的氮素当季利用率取25%，粪肥中磷的当季利用率取30%。 单位猪当量氮养分供给量为7.0 千克，磷养分供给量为1.2 千克。测算结果表明京津沪三地当前畜禽养殖规模均已低于土地的承载力， 基于氮素的可承载规模均低于基于磷的可承载规模，（详见表2）。 京津沪三地畜禽养殖规模占基于氮素可承载规模的比例分别为85.8%、50.3%和35.1%。北京可承载规模较低， 主要的原因是近年来实施的 “平原造林”导致的农作物播种面积大幅降低，本研究主要基于农作物产量进行测算， 未涉及人工造林的承载力。

表2 京津沪三地畜牧业承载情况（2018）

4 畜牧业发展的政策环境

大城市在畜牧业发展的政策从最初的鼓励发展到禁限养，再到鼓励生猪复养，缺乏稳定性和延续性。 十三五期间，京津沪均制定了畜禽养殖退养计划。 为了提升猪肉的供给保障能力，大城市畜牧业政策也进行了调整，但出台的相关政策措施仅限于生猪方面，如天津规范畜禽禁限养管理，取消超出法律法规的禁养规定和超划的禁养区，生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续，取消附属设施用地规模15 亩上限规定[10]。 上海结合主要畜产品最低保有量和永久基本农田，根据生态承载能力确定本市实际养殖量，推进畜禽不规范养殖整治工作开展畜禽养殖禁养区排摸调整工作，调减禁养区面积1206 平方公里[11]。 北京相关的区县也调整了禁养区域， 启动了一批规模化猪场建设项目。 京津沪出台的相关鼓励措施目前大多限于生猪方面，然而除了猪肉，市民对奶、蛋等畜禽产品也有很强的需求，这也为后续大城市进一步完善畜牧业发展政策的提供了空间。

5 国外大城市畜牧业发展经验

5.1 通过立法规范畜牧业发展

都市农业法令使都市农业合法化， 城市农业条例是一种改变分区法规的通用机制，允许以前被禁止使用土地的农业发展， 涵盖了农场结构、牲畜饲养或销售。 城市农业条例定义了不同类型的城市农业，确定其区域范围，并将农场规模和活动限制在官方和社区认可的合理范围[12]。西雅图早在1994 年就通过了第一个城市可持续发展计划，2010 年对城市分区法规的修订明确了城市农业的土地使用要求和限制，允许市民饲养牛、羊、马、鸡等，不过限定每英亩1 只的要求，不允许养猪。西雅图的都市农业条例中还有一条重要规定，适用于所有农业类型，即任何情况下都市农场在200 英尺外散发的气味不能超出正常人所忍受的范围，否则将受罚。 芝加哥是美国唯一的从未明确禁止饲养畜禽的城市，其后院养鸡和羊的历史悠久。芝加哥都市区综合规划鼓励将未充分利用的地块、空间、屋顶转为农业用途，在这一原则指导下，芝加哥在新修订的城市分区代码中去除了一些开展都市农业的障碍，如为客户提供多少停车位和栅栏的类型和景观等。波士顿通过2013 年的《城市农业区划修正案》打开了提高农业生产率的大门，还推出了一本对农民友好的指南， 用通俗易懂的图片解释这些规则，比如需要多少平方英尺的土地才能养鸡，用地图形式显示哪些地区允许养鸡，并指出了在开始之前需要准备什么等。通过向需要遵守城市农业法规的人传播城市农业法规有助于确保未来的农民不违反该法规[13]。

5.2 畜禽粪污资源化利用

在畜禽粪污处理方面， 荷兰通过精细化管理全程管控，覆盖了畜禽生产、粪污处理、还田施肥等各个环节，减少畜禽养殖和粪污处理环节污染物的排放，控制粪污还田利用过程中养分的流失。 坚持“以地定畜、种养结合”的理念和粪污养分循环综合利用理念，通过工程技术手段减少畜禽舍、粪污储存温室气体排放，利用沼气发电、沼液微生物生物质提取技术、干粪生物制肥技术等最大程度实现废弃物综合利用，还通过精细管理与全程管控提高饲养效率，从源头上控制养殖污染物产生量[14]。 美国切萨皮克湾流域粪污处理措施方面涉及干湿分离、化学处理、堆肥及蚯蚓堆肥等，提出畜禽粪污从畜禽场到农田进行系统化处理和管理，并充分发挥市场配置的优势，将某些地区富余粪污输送到有需求且短缺的地区[15]。

5.3 食物本地化，减少排放

英国皇家特许测量师学会的《城市周边食品生产战略管理的规划工具》报告指出，由于本地生产的食品运输距离更短、 储存时间更短，因此与异地长途运输的食品相比，本地生产的食品产生的食品垃圾更少，从而减少了排放和废物的产生，郊区农业生产还可提高粮食安全，通过缩短运输路线减少可能受到的破坏的影响，以及缓解未来石油价格冲击可能导致的进口食品价格上涨的影响[16]。

5.4 城市郊区农业多样化经营

城市郊区农场由于生产成本较高， 单纯依靠农业生产存在经营困难的问题，农场通常结合农业经营活动开展一些其他活动包括农家乐（自选、品尝、农场旅游）、农民培训、消费者研讨会（烹饪示范、健康和营养教育）、婚礼、生日以及企业团建等活动盈利[12]。多样化经营形式适用于各类城市郊区小规模农（牧）场。

6 对策建议

从土地资源的节约和高效利用的角度出发，我们仍需充分利用大城市郊区的土地维持适度的畜禽产品应急保障能力。 因而大城市畜牧业可借鉴国外城市农业发展理念，选择性地发展资源消耗相对较低的畜种，在一定程度满足市民畜禽产品的需求。 具体提出以下几个方面建议：

6.1 权衡畜禽产品供给保障与土地承载力确定适宜养殖规模

大城市在制定畜牧业发展政策， 确定指导性畜禽养殖规模时应兼顾保障市民的畜禽产品需求和土地可承载能力，从而保障大城市畜牧业可持续发展。

6.2 以立法形式制定大城市畜牧发展原则

大城市畜牧业发展政策的不稳定对畜禽养殖产生极为不利的影响，大城市应根据城市定位和发展特点，通过立法的形式确定畜牧业发展原则，使畜禽养殖企业明确可否发展、如何发展，做到有法可依。

6.3 鼓励养殖节粮节水畜种

大城市郊区由于土地空间、 水电资源等都比较紧张，在畜禽种类的选择上，应考虑以土地空间要求低，节粮节水的畜种为主，限制耗水量较大的畜禽养殖，从而以更低的投入获得更多的畜禽产品。

6.4 畜牧业布局上避免产、加、销割裂

从畜禽产品供给保障尤其是应急保障的角度出发，大城市畜禽产品供给保障应与周边区域协同布局，利用周边区域土地资源为大城市畜禽产品需求提供保障。 另外，在畜牧产业链布局上应统筹兼顾畜牧业生产、 加工和销售等多个环节，避免产、加、销的割裂。