水资源税改革提高了水资源利用效率吗*——基于DID及SCM方法的研究

◆李 静 ◆曹银鑫

内容提要：基于2008—2019年30个省区市的数据，文章采用双重差分法（DID）及合成控制法（SCM）评估水资源税改革效果。研究发现：整体上水资源税试点政策显著节约了工业用水，但对农业、生活以及综合用水效率改善效果有限。分试点地区考察发现：不同的水资源税制设计以及资源禀赋条件下，税改的效果差异明显；多数试点地区（8个）综合用水效率得以提升，约一半的试点地区（5个）能够不同程度节约农业和工业用水，而生活用水则没有改善迹象。文章为在全国范围内推行水资源税政策提供了实证支撑，同时认为水资源税改革不应“一刀切”，而应根据各地不同的资源禀赋、产业发展及人口等条件进行差异化设计。

一、引言

为了深化绿色体制改革,促进资源节约利用,财政部和国家税务总局在2016年5月9日联合发布《关于全面推进资源税改革的通知》，将地表水和地下水纳入征税范围，对高耗水行业以及计划外采水行业适当提高税额标准。随后，水资源税改革试点工作率先在地下水开采严重的河北省展开。从试点效果来看，水资源税改革增加了水资源税收入，减缓了水资源利用量，取得了初步成效。鉴于此，2017年11月，财政部、国家税务总局、水利部又联合发布了《扩大水资源税改革试点实施办法》，将水资源税改革试点扩大至10个省区市①分别为河北、北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏。。国家层面对水资源税改革的高度重视以及试点范围的逐步扩增，表明水资源税政策在建立健全绿色循环发展的经济体系中的重要性，考察这一政策的实施效果能为进一步发挥政策的有效性以及后续扩大试点范围提供借鉴和参考。

本文基于中国水资源“费改税”转轨时期的实际，结合现行水资源税的实施情况，在宏观层面考察水资源税改革对试点省区市水资源利用效率的影响，为进一步推进水资源税改革提供经验依据。研究发现，水资源税实施以来，试点地区的工业用水效率显著提升，但对农业、生活以及综合用水效率改善效果不明显。分试点地区考察发现，不同试点地区不同部门的节水效果存在明显差异。同时，试点地区的经济发展水平、降雨量、治理污染投资等也是影响水资源利用效率的重要因素。本文可能存在的边际贡献在于：首先，综合运用DID和SCM两种方法多角度评估了试点地区水资源利用效率；其次，运用SCM方法逐一对试点地区的税改效果进行评价，详细探讨试点地区的税改效果，为我国后续水资源税的扩围提供更加详实的政策指导。

二、文献综述

国外对资源税的研究相对较早且比较成熟，历经了由理论探讨到实证分析的研究过程。学者们认为对稀缺资源征税不仅可以有效减少资源的开采，还可以提高资源利用效率。具体来说，Hotelling（1931）提出政府可以通过资源税来调整资源的价格，进而抑制对自然资源的过度开采。Eisenack et al.（2012）站在博弈论的视角发现能源税政策可以减少能源的使用和浪费。随着水资源稀缺问题的凸显，诸多学者开始对水资源的属性进行探索，认为水资源是一种经济商品，政府应尽快实现从供水服务的“提供者”向“监督者”转变（Jones,2000），并提出改善水资源短缺现状的有力措施就是有效定价或征税（Berrittella et al.,2008）。Sabohi et al.（2007）发现通过对用户征税，可以将地下水透支的外部成本内部化，从而促进地下水的可持续利用。而后一些学者从现实出发，评估了征税后水资源的利用效率。Dinar和Subramanian（1998）回顾22个国家的水资源税经验发现，如果价格设置合理，就会给用户传达信息，从而提高用水效率。还有学者认为，水资源税是一种“绿色、双赢”税种，既可以改善环境质量，又可以提高水资源利用效率（Schuerhoff et al.,2013）。Rogers et al.（2002）研究发现，荷兰由于实行水资源税改革，导致高耗水行业改变了生产工序，不仅提高了企业核心竞争力，还减少了用水需求。通过税收对水资源进行经济调节也是目前欧美国家普遍采用的方式（Thomas和Zaporozhets，2016）。

国内关于水资源税的研究大致可以分为两个阶段。第一阶段为水资源税改革前。该时期很多学者在总结国外水资源税的基础上，提出探索我国征收水资源税的必要性以及征收标准等问题。由于我国水资源费实施过程中存在收费标准低、范围窄和使用不合理等问题，导致水资源利用效率与发达国家相比存在较大差距。若想对水资源的使用进行有效调控，征收水资源税是一个重要的手段（吴雪等，2006）。在水资源税政策出台之前，有学者通过建立不同目标下的价格模型对征收标准提出建议（王克强，2003；席卫群，2016）。第二阶段为河北省试点以后。在此期间，学者们分别从企业的节水意识、取水量以及改革的示范效应等方面探索水资源税改革成果。研究发现实行水资源税改革后，河北省地下水的开采得到一定程度上的抑制（赵自阳和俞淞，2020），当地企业的节水意识普遍提高，水资源税的调节作用初步显现（王晓洁等，2017），整体税改具有良好的示范效应(李星等，2020)。

目前，国内关于水资源税的研究主要集中于定性描述或者简略的统计，仅有个别文献使用DID方法评估了河北省水资源税改革对用水效率的影响（杨得前等，2020）或者利用DID探索整体的改革效应（赵艾凤和张予潇，2021）。鲜有学者关注试点地区的经济水平、产业结构和资源禀赋等因素对水资源税改革效果的潜在影响。鉴于此，本文首先采用DID方法对水资源税改革进行综合评估，而后利用SCM方法逐一对试点地区的改革效果进行评估。

三、研究设计与数据来源

(一)研究设计

本文首先采用渐进式DID方法对水资源税改革的政策效果进行综合评估，研究水资源税改革对水资源利用效率、农业用水量、工业用水量以及生活用水量的影响。DID要求控制组和处理组在政策未出台前是可比的，但由于不同地区之间存在异质性，其税改的效果可能会有差异。因此，本文后续采用SCM方法对各试点地区的政策效果逐一进行评估，以克服DID无法具体刻画单个试点地区政策效果的问题。

我国制定的幼儿园指导纲要主要把幼儿园的教育内容分为，幼儿健康方面的教育、幼儿语言方面的教育、幼儿社会方面的教育与幼儿艺术方面的教育，体育是属于健康方面的教育内容[1]。在进行体育方面的教育时，一般分为基本动作的学习、身体素质方面的练习、对体育器械方面的练习和体育游戏方面的练习，成都市目前幼儿的户外游戏与体育活动中也体现出这样的内容。

1.DID方法

由于水资源税改革是渐进式开展的，其改革时点并不统一，因此本文采用渐进式DID。该方法将样本分为对照组（未实行水资源税改革的地区）和实验组（实行水资源税改革的地区），通过双重差分，剔除随时间变化及不可观测因素的影响，从而识别水资源税改革的净效应。本文将两批实行水资源税改革的省份作为处理组，其余作为对照组，从水资源利用效率的视角对水资源改革政策进行量化评估。具体模型设置如下：

其中，下标i和t分别代表省份和年份，本文以各省区用水量为被解释变量，包括万元GDP用水量、农业用水量、工业用水量和生活用水量。同时设置政策虚拟变量Policyi×Timeit作为核心解释变量，刻画水资源税改革政策的实施情况。Policyi用于判断是否为试点城市，如果为试点城市，则取值为1；反之，取值为0。Timeit代表时间虚拟变量，由于试点省份分两批进行，将试点省份实施水资源税改革以及其后的年份设为1，反之为0。此外，本文模型还控制了省份随时间变化的固定效应，以剔除省份层面随时间变化的其他混淆因素。其中，γi+代表省份固定效应，μt为时间固定效应，εit为随机误差项。同时，为了尽量控制样本选择问题，确保估计的一致性，本文控制了降雨量、地方常住人口数、人均GDP、水资源总量、人均水资源量和治理污染投资等影响因素。

2.SCM方法

本文后续引入的SCM方法通过数据驱动确定权重，可以减少主观选择的偏差并避免政策内生性问题。此外，SCM还可以对十个试点省区市提供与之对应的合成控制对象，有效避免平均化的评价，不至于因各省份政策实施时间不同而影响政策评估效果。

本文用SCM来逐一估计10个试点省份的水资源税改革对用水效率的影响。由于每个省份自然禀赋等特征存在差异，很难找到一个和试点省份高度相似的控制组。通过SCM方法，运用“反事实”思想，可以从其余20个未实施水资源税改革的省份中找到一个和试点省份高度相似的“合成省份”。如此，则试点省份与合成省份用水效率之差即为水资源税改革的政策效果。其应用具体流程为：首先获得J+1个省份的用水量数据作为被解释变量，将受试点政策影响的地区作为处理组，其余未实施水资源税改革的省份作为控制组。此后程序会根据提供的数据自动计算出未实施试点政策省份的各自权重，对各变量进行合成，确保“合成省份”可以全面模拟试点省份未实施水资源税改革的“反事实”结果。通过对比试点省份和“合成省份”的演进路线，可以分离出试点政策的净效应。

（二）数据来源

本研究选用2008—2019年中国大陆30个省区市的相关数据作为样本①西藏由于数据缺失较多，在此将其删去。，实证检验水资源税政策对试点省份水资源利用效率的影响。除降雨量数据来自搜数网数据库外，其余指标的数据均来自EPS数据库和中经网数据库，个别缺失数据通过查阅各省统计年鉴和环境状况公报等资料加以补充。

（三）指标构建

本文参考佟金萍等（2014）的做法，将各省份的万元GDP用水量作为被解释变量，原因在于，万元GDP用水量将用水效率与经济规模相联系起来，可以消除地区经济规模的内生影响。为了探索试点政策对工业用水、农业用水以及生活用水的影响，本文亦研究了各自的政策效应，对应被解释变量分别为各省份的工业用水量、农业用水量以及生活用水量。

考虑到省级层面的其他因素可能对用水效率带来潜在影响，本文也引入了一系列反映省份自然特征以及经济特征的控制变量。①水资源总量。②常住人口数。常住人口多的省份，用水量更大，供给和需求的矛盾促使政府会通过提高水价调整供应结构，进而影响个体的用水行为。③人均水资源量。人均水资源量衡量的是地方居民水资源富裕程度，人均水资源量较高的地区对水资源的重视程度可能不及其他地区，从而导致水资源利用效率较低。④降水量。我国南方城市属于丰水地区，北方属于缺水地区，因此北方的节水意识较南方可能更强，从而水资源利用效率也会更高。⑤实际人均GDP。为了消除价格因素对地区生产总值的影响，本文以2008年为基期，计算得到各省份2008—2019年实际人均GDP。人均GDP越高，可能有两种行为，一是越富裕，对水价敏感性就更低，节水意识可能更弱；二是越发达的地区，居民素质越高，节水意识高。⑥治理污染投资。治理污染投资越高反映地方政府对环境的关注程度较高，从而会积极引导社会各方面提高用水效率。以上所有指标均做自然对数处理。

表1报告了主要变量的基本统计特征。由表可见，在样本期间，各省的用水效率平均值为4.6738，与最小值和最大值之间的差距都较大，说明我国用水效率提升空间较大。此外，人均水资源量最低为4.2877，最高为9.6874，约两倍的差距反映了我国水资源分布不均匀的现实情况。表2报告了水资源税改革前后各省份用水效率均值差异特征。可以看出，水资源税改革后，试点省份和非试点省份之间的水资源利用效率都有所提高，表明我国水资源税改革取得了初步成效。

表1 主要变量的描述性统计特征

表2 省份用水效率均值差异特征

四、水资源税改革效果评估：DID评估

（一）基准回归

按照上述构造的基准模型，本部分考察水资源税改革试点政策对水资源利用效率的量化影响，估计结果如表3所示。从回归结果中可以看出，当控制省份层面随时间变化的固定效应后，总体水资源效率和农业用水效率都变得不再显著，这表明省级层面还存在影响水资源利用效率的其他因素，因此本文采用双向固定效应模型的选择是有必要的，这样才能够更准确得到水资源税政策的净效果。

从整体来看，此次水资源税改革对用水量的影响并没有覆盖所有部门，显著降低的是工业用水量，但是对提升综合用水效率、降低农业用水量和生活用水量的作用却不显著。这可能是由于水资源税改革后，地方政府对工业用水的监管力度加大，加上工业用水方便监管，因此水资源税改革的政策效果较好。此外，由于各试点省份的政策执行标准和力度有所差别，导致水资源综合效率提高并不显著。由于此次水资源税改革对农业用水和生活用水都比较包容①根据党中央、国务院的部署，要求对超过规定限额的农业生产取用水，以及主要供农村人口生活用水的集中式饮水工程取用水，从低制定税额标准。参见中华人民共和国中央人民政府网站：http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/10/content_5072059.htm.，因此水资源税改革在这方面的效果并不明显。

关于控制变量，地区常住人口数对农业用水量和工业用水量有显著正向影响，意味着地方常住人口越多，农业用水和工业用水越多。人均GDP越高的地方，其万元GDP耗水量和生活用水量越低，这可能由于地区经济发达，地方官员的GDP压力较小，会投入更多的精力关注环境质量，地区综合用水效率也就更高；地方治理污染投资越高，说明地方政府对水污染治理越重视，因此企业会积极改进用水设备，提高用水效率，达到降低成本的目的。其余控制变量的系数不显著或者显著性水平较低，表明其不是影响用水效率的核心要素。

表3 水资源税改革对用水量的影响

（二）平行趋势检验

DID使用的一个重要前提是满足平行趋势，即未实施试点政策时，试点省份和非试点省份工业用水量具有相同的变化趋势，否则DID会高估或低估政策的效果。为了检验共同趋势，本文采用事件研究法来考察。如果满足共同趋势，则水资源税改革对工业用水量的影响只会发生在改革之后，而在改革之前，试点省份和非试点省份的变动趋势应该不存在显著差异。

为了检验共同趋势，本文在模型（1）基础上，构造模型如下：

其中，Policyi×Timeit是一个虚拟变量交叉项，如果省份i在t年实行了水资源税改革，则取值为1，否则取0。因此，ρ0为改革当期的效果，ρ-3到ρ-1为改革之前1-3期的效果，ρ1到ρ2为改革之后1-2期的政策效果。

表4表明，在政策实施（current）之后，政策系数显著异于0，而在政策实施之前，政策系数均不显著，说明政策实施之前试点省份和非试点省份满足平行趋势检验。同时，回归系数的绝对值逐年增大，表明水资源税改革试点政策具有长期性和稳定性。

表4 平行趋势检验结果

五、进一步探索：试点省份各自的政策效果

DID从整体上评估了水资源税改革的政策效果，但是每个省份具体的政策效应无法得知，SCM可以弥补这一缺陷。本文以南方20个非试点省区为对照组，10个试点省区逐一为实验组，分别进行合成控制的反事实检验。总体上，此次合成控制效果较好，表明控制组依据这些控制变量可以组合出可靠的样本。表5报告了10个试点省份合成控制法评估结果，可以发现大部分省区的特征值和合成值都较为接近。

聚焦万元GDP耗水量的政策效果可以得出：大部分试点省份在政策干预后万元GDP耗水量均呈现了相同的下降趋势和相似的演进分化情况。从图1可以看出，除了四川万元GDP耗水量提高以外，其他试点省份的耗水量都显著下降或者有下降的趋势，表明此次水资源税政策能够促进大部分地区水资源利用效率的提高。四川省万元GDP耗水量增加的原因可能是水资源征税标准过低①数据来源于试点省份的人民政府官网。四川省的特种行业的地表水征收税收标准最高为0.5元每立方米，是河南省的1/4，是河北省的1/20，其他行业的征税标准与另外9个省份的差距也很大。，弱化了水资源税改革的政策效果。此外，山西、陕西和内蒙古的节水效应虽不明显，但是均有改善的迹象，可能是由于政策实施时间较短，政策效果还未显现。

就农业用水拟合结果来看，农业用水效率整体上有所提高，但仍有少数省份用水效率下降。由图2可以看出，河北、河南、山东、山西和陕西农业用水效率显著提高。这可能是由这些省份的农业征税标准较高所致，农业为薄利且高耗水行业，较高的用水价格可倒逼农业生产者积极改进节水技术，从而促进农业用水效率的提高。与前面几个省份相反的是四川省和宁夏回族自治区。四川省由于征税标准较低，导致政策并未发挥出应有的节水效果；而宁夏农业一直以来采用大水漫灌的方式，加上地方经济落后且地块分散，当前的现状一时难以改变，因此其农业用水量下降并不明显。

图2 部分试点省份农业用水量的合成控制法结果

就工业用水拟合结果来看，约一半的试点省区工业用水量显著下降，但有部分省份近期出现反弹趋势。从图3可以看出，河北省、山西省和内蒙古在政策实施后显著降低了工业用水量，但河北工业用水后期有上升的势头，表明此次试点政策执行存在“疲劳”现象，配套措施未能及时跟进，如何保持政策效果的持续性是后改革时期急需关注的问题。

图3 部分试点省份工业用水量的合成控制法结果

就生活用水量而言，此次水资源税改革并没有促进生活用水量的减少，反而增加了用水量。从图4可以看出，除了内蒙古实施试点政策后，生活用水效率显著改善以外，其他省份的节水效果均不显著。说明生活用水带有很强的“刚性约束”，加上水资源税改革是“费税平移”，带给居民水价的负担增加不大，政策所能带给居民的价格效应的提高目前看来并不明显，需要通过其他措施加以调整，如继续优化阶梯水价等。

图4 部分试点省份生活用水量的合成控制法结果

表5为SCM汇总结果，从表中可以发现：总体而言，SCM拟合效果较好。在实施水资源税改革后，大部分试点省区的水资源利用效率改善明显，但存在部门差异。农业用水和工业用水均有不同程度的改善，而生活用水量有增加趋势，表明此次水资源税改革虽取得了一定的成效，但仍存在“短板”问题，有待进一步完善。

表5 10个试点省份SCM评估结果

六、结论与政策启示

本文基于2008—2019年中国大陆30个省区市的样本数据，以万元GDP用水量、农业用水量、工业用水量和生活用水量为评估指标，实证考察了试点省份水资源税改革对水资源参与主体行为的影响。基于DID的研究发现，水资源税改革在平均意义上显著提高了工业用水效率，但对其他部门用水效率的提升却不明显。基于SCM研究结果发现：由于改革进度不一致，部分省份的政策效果还未显现，但多数试点省份的水资源利用效率显著提高或有改善的迹象。此外，改革并没有促进全部门水资源利用效率的提高，存在政策着力点偏差的情况。更重要的是，研究还发现水资源税改革后存在执行弱化现象，一些省区前期改革效果明显，但有明显的反弹趋势。

本文的研究结论为有效推进水资源税改革试点政策提供了如下政策启示：

差别化的水资源税改革可以促进水资源利用效率的提高。政府应进一步扩大试点范围，进而助力健全绿色循环发展的经济体系。水资源税改革作为一项省级层面的治理政策，允许各个试点省份在结合本地资源禀赋、产业结构和经济基础的基础上自行拟定水资源税改革方案，是一种弱约束力的政策手段。本文的研究结果表明，水资源税改革试点政策可以提高水资源利用效率，符合我国高质量发展的目标。鉴于试点政策的弱约束性，导致每个省份的政策效果存在很大差别，因此政策在税率设计过程中，应对不同地区实时考察，以此作为调节税率的依据，通过科学的税制设计实现用水效率的提高。

税制设计过程中，要注意兼顾各方，促进政策的全面落实生效。本文的研究表明，税制设定后，对农业、工业和生活用水效率的提高效果并不一致。这说明政策的设定过程中存在着力点偏差，部分税率并没有真实反映资源的价格。因此，各试点省份应制定更加细分和针对性的税率，以提高试点政策的积极作用。同时，还应在政策实施过程中进行有效的监管和指导，以此促进水资源税改革实现效率与经济发展的双赢。

在试点政策实施过程中，要保持政策的连续性同时注重实施过程中配套措施的跟进。政策实施效果的研究表明，在政策实施的前一两年中，部分领域的用水效率得到明显提高，但随后就出现了反弹趋势。因此，政府在实施政策过程中，要保持稳定的征管力度，同时出台相应的配套措施，力求保持政策的持续性。