城市管理精细化的上海经验

马心怡 陈醉

[摘 要]上海立足本地实际，在推进城市管理精细化的实践进程中，探索搭建了上海城市管理精细化“一核三全四化”的核心思路框架和“三级平台、五级应用”的运行主架构，逐步探索出了特色鮮明的城市管理精细化“上海模式”，向“一屏观天下、一网管全城”目标不断迈进。上海实践的经验启示包括：一是坚持党建引领，凝聚多元共治合力;二是站稳人民立场，服务需求导向;三是实现标准共享，助推组织间数据流通;四是化被动为主动，从经验判断转向数据智能研判。

[关键词]城市治理;精细化管理;上海

目前，上海已经高质量完成城市管理精细化的第一个三年行动计划，在迈向“一屏观天下、一网管全城”实践探索中搭建了上海城市管理精细化的核心思路框架（“一核三全四化”）和运行主架构（“三级平台、五级应用”），成功实现政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”的全覆盖、全过程、全天候，鲜明地形成了城市管理精细化的上海经验。

一、上海：超大城市的基本现状与主要特点

随着城市化进程加快，大量人口在城市空间快速聚集。2014年，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，上调划定城市类型人口规模标准并增加“超大城市”类型，规定城区常住人口超过一千万以上的城市为“超大城市” ①。作为超大城市的上海，全市下辖16个区，107个街道，总面积达6340.5平方千米。截至2020年11月，常住人口达2487.09万人 ②。

因为庞大的人口规模、复杂的人口结构和多样化的社会情境，超大城市在城市治理方面通常都会面临多元化和多层次的公共服务需求和城市管理需求。上海这座超大规模城市的主要特点是人多车多、楼多企多、管多线多 ③。一是在城市人口规模及其流动性方面，上海城市常住人口2487.09万，与2010年相比，十年共增加1851699人，增长8.0%，年平均增长率为0.8%。二是在交通运行方面，上海市区每月出行3天以上的车有765万辆，每月出行7天以上的车达576万辆，其中，每日高峰在途车辆达70万。上海还拥有包括地铁、轻轨、磁悬浮等轨道交通线路共19条，截至2021年1月运营里程共计772千米，工作日客流量逾1100万人次，居全国首位，并已形成网络格局。三是在高层建筑和地下管道方面，上海24米以上高层建筑达6万幢，100米以上的超高建筑逾千栋。城区地下管线达12万余公里，供水、供电、供气和通信等规模庞大的城市生命线相互交织在一起，形成了相互关联、相互依赖、相互影响和相互作用的复杂网络体系。因此，线路故障等问题会通过复杂网络快速蔓延和产生“蝴蝶效应”，进而可能诱发大面积的系统性复杂风险 ④。四是在企业及其风险源方面，上海各类企业达217万余家，其中，作为风险源的危化品企业逾万家，加油站840家。不仅如此，由于独特的地理环境，上海灾害性天气频发，2019年达126次，2020年达174次。上海的超大城市规模对城市运行的精细化管理水平提出了严峻挑战，也对积极预防和应急处置各类城市运行问题与风险提出了迫切需求。

二、城市管理精细化的上海实践

自20世纪50年代始，精细化管理作为一种企业管理理念被引入学术界，目前已成为公共管理领域的新兴概念，并向城市治理领域发展。现有研究主要聚焦三个层面的内容：一是聚焦“精细化管理”的理念层面，将“精细化”的理念体现在管理全过程之中，既强调任务过程的具体化、细节化、规范化 ⑤，也强调政府职能转变、城市治理思维方式转变，表现为治理权力系统、治理机制和治理主体间关系的三重精细化 ⑥。二是聚焦“精细化管理”的操作层面，融入技术和数据两大要素，强调治理过程中的理性操作取向 ⑦。三是聚焦“精细化管理”的实践层面，着重强调打通城市治理的“最后一公里”，关注城市基层治理实践，如街镇和社区。

传统的城市管理体制之复杂性主要体现在跨层级、跨部门间的系统嵌顿、条块纠缠和层级互扰带来的低效，具体表现在层级之间的职责分工不顺、组织间的协调不顺。为此，上海立足需求导向、打通部门壁垒、实现数据和技术互通，探索以“三级平台、五级应用”为核心，搭建城市运行中心管理架构，不仅在市、区、街镇三个层级进行分工创新，还将技术、数据、规范的共享与统一应用至市、区、街镇、网格、园区、单位、楼宇等多层级、多类型治理单元中，有效实现了政务服务的“一网通办”和城市运行的“一网统管”，分别聚焦城市事务的“高效办理”和“高效处置”。在上海的城市管理精细化创新实践中所形成的“两张网”，背后是由技术倒逼引发的政府管理模式创新、治理理念革新和体制机制的变革。

（一）上海城市管理精细化的政策体系

上海在创新城市治理领域一直走在全国前列。2017年底，中共上海市委、上海市人民政府发布了《关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》。2018年2月，上海发布了《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动计划（2018—2020年）》，为上海开展城市管理精细化创新实践提供了具体行动的路线图。各市辖区根据上级文件部署，按照各区委、区政府的具体要求，制定区级层面的行动计划。同年2月，上海在原城市综合管理推进领导小组的基础上，调整设立了上海市城市管理精细化工作推进领导小组，但原城市综合管理所涉部门、单位与城市管理精细化需求尚未完全匹配，因此，在2019年6月，上海市政府办公厅接续发布《上海市人民政府办公厅关于成立上海市城市管理精细化工作推进领导小组的通知》，下设上海市城市管理精细化工作推进领导小组办公室，负责具体事务的协调执行。自此，一些具体领域的城市管理精细化实践，由上海市城市管理精细化工作推进领导小组办公室直接或联合主要职能部门发文。2019年下半年，上海市人民政府召开专题新闻发布会，介绍上海全面推进城市管理精细化工作情况，在水环境治理、垃圾综合治理、交通组织、施工组织管理、地下空间和各类管线管理、完善网格化管理体系、提升法治化水平、加强信息系统建设应用、推进城市综合管理标准体系建设、创新社会治理加强基层建设等14项重点任务中取得显著成效。2020年上旬，中共上海市委、上海市人民政府制定并发布《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划（2020—2022年）》，作为下一阶段上海市城市管理精细化实践的“指南针”。

（二）上海城市管理精细化的机构与流程设置

1. 城市管理精细化工作推进领导小组及其办公室

2019年6月，上海市城市管理精细化工作推进领导小组（下简称“领导小组”）正式成立，由副市长任组长、市政府副秘书长任常务副组长、住房城乡建设管理委员会主任任副组长，小组成员包括上海市各委办局副职、各市辖区副区长及电力、通信、网络等相关企事业单位管理层人员等共计50余人。

领导小组下设办公室（设在市住房城乡建设管理委员会），由副组长（住房城乡建设管理委员会主任）兼任办公室主任。在市辖区、街镇、网格及各基层单位、园区等治理单元中，也分别建立了该层级的城市管理精细化工作推进领导小组并设办公室。各层级领导小组对各类城市管理专门工作小组和有关单位进行了整合，并紧紧依靠整合后的城市管理精细化工作推进领导小组办公室开展各项工作，统筹协调各部门，实现功能整合，在全市范围内基本形成了以住房城乡建设管理委员会为牵头部门，相关行业主管部门之间联动，市、区之间联手的工作机制。

2. 一网通办：市大数据中心与各业务部门的融合集成

2018年4月，上海市大数据中心揭牌成立，为了实现数据的快速整合与有效应用，各区、各部门之间形成合力，来自各层级、各类型的政府部门的数据按要求进行标准化处理，并收于“一网”之中。作为上海首创的政务服务品牌，“一网通办”的实践背后，是打破部门壁垒的全过程服务链条以及业务与数据平台高度的融合集成。

“一网通办”设计三类服务平台，分别是直接面向公民和法人的服务前台，发挥整合与协调功能的数据中台与业务中台，以及起到支撑性功能的数据后台和业务后台。服务前台根据运行载体的不同可以分为线下的综合受理窗口和线上的PC端及移动端应用。服务中台是数据中台和业务中台的高度融合集成，数据中台按需汇集各主题库相关数据并进行整合;业务中台通过给出具体的标准和机制，把流程和机制中的不确定性剔除，从而大幅降低沟通与协调成本，并提升协同效率。服务后台由数据后台和业务后台融合集成，分别负责对跨部门碎片数据和操作细则进行归集，从而为服务中台提供有力的基础支撑。

3. 一网统管：市、区、街镇三级城市运行管理中心

自2016年8月起，上海市各区、街镇陆续建成城市网格化综合管理中心，截至2019年，上海城市网格化管理已形成“1+16+214+5902”的城市综合管理非紧急类监督指挥体系，包括1个市数字化城市管理中心、16个区网格化综合管理中心、214个街镇网格化管理中心、5902个居村工作站，实现了城市管理公共空间全覆盖。2018年以来，以现有的城市网格化管理系统为基础，积极布局城市管理“神经元系统”，升级建设“城市大脑”，综合运用大数据、云計算和人工智能技术，推动实现智能发现、自动指令、快速处置、实时反馈的全流程精细化管理。2020年4月，上海市级城市运行管理中心成立后，各市辖区和各街镇大多在原先城市网格化综合管理中心基础上翻牌成立城市运行管理中心 ⑧，大多整合了原有的综合管理中心、12345市民热线、城市网格化综合管理中心职能，还有个别中心增设了新的职能。

上海城市管理精细化运行的主架构是“三级平台、五级应用”，指的是市、区、街镇三级建设城运中心和信息平台，五级应用即在三级平台的基础上加上网格和社区，而该架构依托的技术平台即三级上海市城市运行系统，其中，市级系统主管全局、区级系统注重协调、街镇系统落实执行，详见图1。在市级层面，由市公安局、市交通委、市应急局、市气象局、市税务局等部门组成市级联动部门，依托IDPS交通管理系统等技术平台，实现城市体征检测、常态风险管理、城运统筹管理和重大事件处置四大职能。在区级层面，由区公安局、区城管局、区市场监管局、区综治办等部门组成区级联动部门，作为中层组织主要负责事项的发现受理、任务下发、跟踪处置、应急指挥、联动协同和监督评价。在街镇层面，由城管中队、市场所、派出所、网格中心等部门组成街镇联动部门，具体处理市容环境、园林绿化、公共设施、河道管理、街面秩序、施工管理、突发事件、流动人口、纠纷协调、犬类管理、社会治安、防灾抗灾、房态管理、违法建筑等具体事项。

三、上海城市管理精细化的经验与启示

（一）坚持党建引领，凝聚多元共治合力

上海在推进城市管理精细化建设进程中，始终坚持党的全面领导，推进层级协同，凝聚多元共治合力。第一，始终坚持党组织在城市管理精细化建设中的全面领导地位，为城市管理精细化建设定基调、指方向、明任务。在党中央和中共上海市委领导下，上海市人民政府先后发布了《关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》与《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动计划（2018-2020年）》，这是上海城市管理精细化建设的动员令、指南针与路线图。第二，充分整合各级党建平台资源，实现各级城市治理单位高度赋能和有效联动。在改革建设过程中，上海充分依托市、区、街镇、居村四级党委联动体系，发挥各级党组织的政治核心领导作用，引领市、区、街镇、网格、基层治理单位的“三级平台、五级应用”主架构搭建。第三，积极发挥基层党建在基层治理单位中的统筹抓总作用，将事件处置重心下沉基层。上海依托基层党组织快速调动城管、市场监管、市容绿化等联合力量，并加强在社区业主委员会中建立党组织，深入基层治理的“神经末梢”。第四，以区域化党建为引领，引导、鼓励体制内外各类活跃的治理主体开展积极合作，凝聚多元共治合力，让更多的经济运行和生活服务类数据成为科学决策的重要依据。例如，腾讯公司与上海市大数据股份有限公司协同建设的低代码轻应用平台，已经投放面向各级城运中心提供综合服务。

（二）站稳人民立场，服务需求导向

上海的城市管理精细化始终奉行“以人民为中心”的理念，以提升人民的安全感、满意度和获得感为目标，在第二轮城市管理精细化三年行动计划中，从市民反映最集中、感受最强烈、期盼最迫切的问题入手，更加注重城市的人民性 ⑨，服务人民需求导向。第一，坚持人民城市人民建。2018年7月1日，上海“一网通办”总门户在“中国上海”网站上线试运行，并于2019年7月推出“一网通办好差评制度”，对实名差评，承办单位须在1个工作日内联系评价人核实情况，情况属实的，一般事项在5个工作日、复杂事项在10个工作日内完成整改，并公开回复办事人。截至2020年7月，评价总量达310多万条，其中“基本满意”“满意”和“非常满意”比率达99.85%，持续改善城市管理精细化水平和质量。第二，坚持人民政府为人民。城市治理的核心是实现公共利益的最大化，上海在实践中探索搭建了城市管理精细化“一核三全四化”的核心思路框架：“一核”即将服务市民需求作为核心，“三全”即落实全覆盖、全过程、全天候，“四化”即法治化、智能化、标准化和社会化。2020年，上海“一网通办”平台日均办事17.3万件，成功接入2000多个政务服务事项，已实现行政审批事项全覆盖，市民和企业用户基本全覆盖，大力推进集成服务、只跑一次、一次办成。

（三）实现标准共享，助推组织间数据流通

数千年城市发展进入算力时代，算力已经成了城市的主要竞争力，而计算的基础是标准化数据。上海在推进城市管理精细化建设进程中，依托统一的、标准化的数据作为连接纽带，实现部门之间的互联互通，打破信息壁垒。在对外服务方面，通过大数据中心高效汇聚政府和社会各方面的相关数据，对多来源数据资源进行标准化处理，从而能够针对特定服务对象的特定事项进行精准快速的数据需求匹配。在对内管理方面，标准化数据为城市的精细化管理提供互动的载体，具体体现在规范共享、数据标准共享、技术规范统一、考核评估统一、内控规范统一和安全规范统一六个方面，标准化数据作为打通部门信息壁垒的重要基础，为城市管理精细化建设提供统一行动依据。例如，在平安建设领域，近年来上海市会同各个有关部门，深入开展安全生产、食品安全、公共卫生、消防等领域的标准体系研究，制定了《重点单位重要部位安全技术防范系统要求》等涉及安全管理领域的地方标准20余项，在各个层级通过形成统一且完善的标准体系，实现层级间的高效联动基础。

（四）化被动为主动，从经验判断转向数据智能研判

传统的城市管理依赖密集人力资源，已无法有效应对超大规模城市管理精细化需求，而基于“一网统管”基础的精细化城市治理依托人机互动，将态势感知、趋势预判、资源调动和行动协同的多关口一并前移。例如，上海“一网统管”三年行动计划中开发了防汛防台系统，其中以上海市長宁区仙霞新村街道防汛防台管理专页最为典型，该专页内嵌于街道城运平台中，包含气象预警信息、日常检查、重点部位监管、物资储备、应急处置、避难管理、数据分析研判等7大功能，覆盖汛前检查准备、汛中应急值守、汛后分析研判等3个阶段。专页开发了界面展示、流程管理、单兵设备使用三大模块，将汛期的突发状况和分散式信息在“一网统管”城运平台上进行有机整合，实施应急联动，确保隐患及时排除，全面提升了防汛防台应急的信息化水平。

注释：

①《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，2014年10月29日，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm.

②《上海市第七次全国人口普查主要数据公报（第一号）》，2021年5月18日，http：//tjj.sh.gov.cn/tjgb/20210517/cc22f48611f24627bc5ee2ae96ca56d4.html.

③徐惠丽：《“一网统管”——下一个十年的城市治理》，复旦MPA名家论坛2021年第4期，2021年3月27日。

④陈醉、原珂：《基于大数据应用的城市生命线复杂风险智能预测预警》，《社会主义研究》2020年第3期。

⑤陆志孟、于立平：《提升社会治理精细化水平的目标导向与路径分析》，《领导科学》2014年第13期。

⑥赵孟营：《社会治理精细化：从微观视野转向宏观视野》，《中国特色社会主义研究》2016年第1期。

⑦蒋源：《从粗放式管理到精细化治理：社会治理转型的机制性转换》，《云南社会科学》2015年第5期。

⑧侯晓菁、李瑞昌：《“一网统管”让城市管理更智能——上海市街镇应急工作调查》，《中国应急管理》2021年第5期。

⑨《上海启动第二轮城市管理精细化三年行动》，2021年5月12日，https：//m.gmw.cn/2021-05/12/1302288801.html.

马心怡系复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，陈醉系广东省中山市人力资源和社会保障局二级主任科员

（责任编辑 王 玉）