我国生态环境保护与治理的法治机制研究

梁兰珍

（甘肃省临夏州生态环境局永靖分局，甘肃 临夏 731600）

在环境保护工作开展过程中，加强法治建设是环境保护工作得以有效展开的前提条件，是生态文明建设的重要保障。为此在法治机制建设过程中，需要结合各地区的现实情况，针对性落实改革，完善从立法、执法再到司法的一系列环节，让生态环境的治理步入合法化和规范化，实现人与自然的和谐发展。本文主要从以下几方面进行展开说明。

1 现阶段生态环境存在的问题

1.1 水土流失现象严重

我国的淡水资源较为匮乏，且呈现南多北少、东多西少的情况，以图1为例，西北部的水土流失情况较为严重，土地逐渐荒漠化占生态环境问题的比重高，伴随着土地荒漠化而来的还有土地水土保持能力下降，地下水水位线逐年下降等问题。近年来由于部分地区开荒垦荒，植被破坏情况较为严重，导致植被覆盖率下降，土壤蓄水能力下降，易受到洪涝灾害的影响。部分企业在发展过程中一味追求经济效益，将未经净化的污水直接排放到河流当中，致使河流遭到污染，鱼虾大面积死亡。

图1 土地荒漠化占生态环境问题比重柱状图

1.2 农村生态环境污染严重

在农村发展过程中，许多农民为了快速增产增收，提高经济效益，在种植过程中加大了农药和化肥的使用量，致使过量的化肥和农药残留在农作物上，对人体造成伤害。在生产过程中为了处理如秸秆一类的农用垃圾，经常会采取焚烧的方式进行处理，这种处理方式加剧了碳排放，降低了空气质量，对人体的健康带来危害。畜牧业和养殖业的发展导致部分地区过度放牧，加剧了土地荒漠化程度，同时残留的饲料与排泄物集中堆积在一个地区，污染了周遭的土壤和水源，给环境带来了严重的危害。

1.3 城市污染向农村转移

伴随着城市化进程的加快，人口高度集中的同时也加剧了对环境的污染，在生活和生产过程中带来了大量的垃圾，有些垃圾难以降解并且缺少循环利用价值，因此被运往农村进行集中堆填，部分地区甚至形成了规模庞大的垃圾山，占用耕地的同时污染水源和河流，给农民的正常生产和生活带来较多不便之处，也危害到他们的健康。

2 依法保护和治理生态环境的措施

2.1 健全生态文明建设机制，解决关键性问题

保护生态环境的根本策略是解决人的发展问题。因此在发展过程中，需要始终坚持科学发展观，以实现全面发展为基础进行自然资源的统筹规划，解决生态保护发展过程中的关键问题，让各项政策落实到实际当中。例如在过度放牧的地区实施禁牧、休牧、轮牧政策，给予足够的时间让生态环境恢复活力，在生态环境恶化、非宜居地区实施草原生态补充机制，鼓励栽种牧草，增加草、畜平衡奖励，定期对草场使用情况进行评估，根据评估结果设置核心放牧区、缓冲区以及禁牧区，并根据不同功能区给予分类补助，同时为了帮助牧民改善生活水平，政府可落实转业措施，让牧民尝试进行搬迁或是舍饲养畜，提高全面发展能力，以更加科学合理的方式利用草场资源，做到既能保护生态环境，又能有效避免草场过度负荷带来的危害，引导牧民走向小康生活[1]。

在环境保护工作开展过程中，需要坚持推进生态环境领域的法治保护的基础和前沿科学研究工作，科研工作的开展能够存生新的科技革命，而关于环境保护的科技革命可以能够有效促进以生态环境为优先的产业发展规划体系建设起来，利用科学手段改善生态环境，提升环境保护能力，做好战略性资源的保护和开发利用工作。为此需要政府加强立法工作，依法建立相对健全的研究成果转化机制，提高保护生态环境和恢复生态环境的科学技术能力，提高能源的重复利用率，真正做到可持续发展，实现生态环境与经济发展的共赢，为环境良性发展打下坚实基础。

2.2 出台相应措施治理土地荒漠化，实现发展与再利用

土地荒漠化的主要原因是由于人类过度开采导致植被破坏严重，而过度耕种大量消耗土地肥力，致使自然环境自带的恢复能力难以发挥作用，最终导致土地沙化。为解决此类问题，政府除了采取相关措施大力打击滥砍滥伐现象外，还要提供补偿政策，鼓励农民轮耕休耕，恢复土壤肥力，同时在集结人力资源对荒漠化地区的成因进行调查和整理，并提出相应的具有实际意义的解决方案，并着手安排相应人员进行植树造林，通过这种方式逐渐恢复水土，增加森林植被，调节当地气候，防止荒漠化再度扩大。同时经济型林木的栽种也能给劳动人员提供一定的经济补贴，实现循环发展和持续化发展如图2所示为若尔盖湿地草原沙漠化治理效果图[2]。

图2 若尔盖湿地草原沙漠化治理

2.3 完善公众环保公诉制度，提高环保司法救济能力

环境公益诉讼制度最早起源于美国，是公众参与环境保护的重要司法救济途径。这一制度的完善能够发挥群众的环境保护力量和监督力量，让所有群众都能以正当的方式对法院就环境污染这一问题提起诉讼，能够有效避免政府为了经济发展而刻意忽略环境保护这一情况的出现。在公益诉讼制度确立过程中，为了更好地落实保护环境的目标，在生态违法案件走入诉讼程序之后，生态行政管理部门需要实时向全社会公布生态环境监测数据，并无偿为正在进行的生态诉讼提供真实可靠的诉讼证据，维护公诉发起人的利益，保证公众环保公诉制度的公平性。

目前环境保护公益诉讼制度在我国尚未建立，公民或是民间组织要对现行的生态环境损害侵权行为提起诉讼仍然缺少相应的法律依据，难以得到人民法院的支持。而公民诉讼制度不涉及私人盈利，以维护国家利益和社会秩序为目的而开设，人民法院应当按照法定职权认可一些民间环保组织的诉讼主体地位，积极采取措施维护全社会的共同利益，真正为社会持续稳定发展而做出贡献[3]。

2.4 积极落实企业生产管理措施，强化环境保护

在完善生态环境保护与治理的法律机制的过程中，政府应充分认识到企业在环境保护过程中所能发挥的力量，实现经济与生态保护的协调发展。为此政府首先要重点解决环保产业发展面临的资金短缺问题，积极组织和利用民营资本，将其投入到中小型城市的改造过程中，发挥其应有的作用。例如参与污水净化、参与垃圾回收处理、参与城市绿化建设等。同时注意在民营资本引入过程中，坚持公平公正的态度，鼓励所有民营资本参与到环境保护工作中，建设相对合理的投资回报机制，激发他们的参与积极性，推动实现环境保护工作市场化发展[4]。

在城市化进程推进过程中，政府应坚持促进新型工业化，积极开展立法工作，从源头上对破坏生态环境的违法犯罪行为进行惩罚处理。例如纺织类企业和印染类企业的污水排放问题对城市河道水质和生态环境造成了较大破坏，针对这一情况政府可出台如《城镇污水处理及重点行业主要水污染物排放限值》《化学工业主要水污染物排放标准》等地方标准，根据地区的具体污染情况实施阶梯型罚款金额，并对企业用电和用水实施惩罚性收费标准，督促他们对现有的工艺进行改良，并将水污染清理工作落实到位。

此外还应在发展过程中大力发展循环经济，对可能造成环境污染的二次污染物进行回收利用，从源头上控制污染的同时，尽可能提高企业的利润空间，引导企业从被动依照法律法规执行环保政策转为主动参与到环境保护过程中，加强企业主动性。同时在企业发展过程中完善目标管理责任制，将资源消耗和能源节约以及环境保护等关键指标纳入社会发展评价过程当中，为循环经济发展提供资金和政策支持，为生态环境保护提供较大空间[5]。

2.5 建立公共信托体系，维护环境健康和生态公平

为了更好地维护生态安全，加强生态环境的保护与治理工作的有效开展，需要政府的公权力及时依法介入，对海洋、湿地、湖泊、河流等资源进行监管，避免这些资源被用于他用。为此要先行建立一整套科学有效的生态系统实施监测制度，保证政府及时了解到当地环境的变化情况，同时开放查询系统，让每个公民都能在网络上查询到相关信息，并对其中出现错差的信息进行监督和举报，保证信息的权威性，坚决立法保护生态监测数据的真实性，对于敢于篡改和瞒报生态监测数据的行为一经发现，严肃处理、绝不姑息。

其次，建立生态税征收与使用体系，面向企业征收生态税，并将税收用于环境治理，对于污染超标的企业加征高额税收。同时取消包括土地出让金和育林基金在内所有的关于生态资源的收费项目，这些收费项目损害了生态公平权，损害了基本民生利益，且其所收费用难以被真正用于环境保护当中。在今后的针对公民个体的以环境保护为名的收费项目的确立上应做到慎之又慎，避免以生态保护为名目的贪腐现象蔓延开来[6]。

最后应建立一整套生态补偿和生态救助机制。这种救援机制主要针对因维护生态健康自身利益受到损害的个人和集体，在因维护生态环境而不得不对他人的正当权益和财产造成伤害时，应及时的予以经济补偿，尽可能弥补受害者的损失，当有个人因企业或政府生态违法导致受害者的正当权益受到损害时，提供法律救助和经济救助，在生态灾害发生时，政府应积极组织专家研讨，给出解决方案，根据给定方案展开救援工作，快速恢复生态系统的健康。

2.6 建立完善的生态资源限额使用制度

在生态环境保护与治理工作开展过程中，应注意到各个地区的土地资源、森林资源、水资源、矿产资源等存在一定的有限性，部分资源属于不可再生资源，因此在使用的过程中应做好规划和安排，积极推进落实生态资源限额使用制度，根据当地的生态容量做好排污规划，同时对资源进行合理分配，将资源使用落实到每一个企业和个人身上保证每一季度的资源使用量在可再生范围内，避免对生态环境施加更大压力[7]。

对于超过污染限制进行粗放生产的，应确定为生态违法，应按照其造成的污染和破坏进行损失赔偿并按要求对造成的污染进行治理并恢复原样，情况严重的有关部门可按照相关法律规定对企业处于数倍损失量以上的罚款金额，同时追究违法生产人员和当地生态行政管理部分负责人的刑事责任。在生态资源限额使用制度落实的过程中，需要将管辖地区网格化，并按照网格划分设定责任人，做到权责一体化，出现问题除了追究主要人员的责任外，还需要追究管理人员的责任，让生态环境保护与具体人员合为一体，避免互相推诿，权责不明的情况出现，将处罚措施真正落实到位。

2.7 实施精细化管理，建设法治社会

中国社会属于法治社会，以法律来惩戒违法犯罪行为。因此在开展生态环境保护与治理工作的过程中需要加强立法，在立法过程中把握一个原则，即是立法的目的是尽可能避免生态破坏等违法情况的出现。因此在立法工作中要做到相关条文精细化、惩罚措施详尽且严谨，尽可能减少执法的随意性，减少执法者的自由裁量权，避免以权谋私的情况出现。生态法律在制定过程中不应由执法机关或行政管理机关定制并修订，而是要由专门的国家立法机关定制修订，在定制的过程中应对实际情况进行充分调查，并参考群众意见，做到法律法规与现实情况相吻合。

此外，在生态标准制定过程中要做到相关各项指标尽可能完备且详细，在经过实际检验之后再确定是否要加入到生态标准当中。对于参与标准制定和审核的人员应仔细挑选，尽可能从外省调拨专业人才，对于参与人员实施记名制和终身责任制，尽可能杜绝利益集团的干预，避免违法合法化的现象出现，尽最大可能维护政府和法律的公信力。

在生态环境保护与治理工作开展的过程中，政府应积极建立相关制度，推动技术革新，充分发挥遥感遥测技术、公共视频检测设备与网络建立具有较高可信度的自动化生态监测网络，免费向公众发布生态检测数据，对于生态环境中存在的安全隐患及时通报和预警，避免人民群众的生命健康和个人财产受到损失，为生态诉讼提供真实可靠的诉讼证据。

3 结语

综上所述，在我国生态环境保护与治理的法治机制研究过程中，需要深刻认识到生态环境遭到破坏所带来的危害性后果，加强法治建设，真正实现经济效益和社会效益的统一，将各项政策真正落实到实践当中，发动企业的力量，推动社会各界的优势力量参与到生态环境保护过程中，实现人与自然的和谐共处。