农业水资源利用与生态环境保护协同发展的实践研究

刘 晗

（宁夏回族自治区灌溉排水服务中心，宁夏 银川 750000）

农业水资源不仅可以保障农业灌溉、水产品养殖等，同时也具有储水保墒、补给地下水等功能，对保障区域生态安全、巩固生态屏障、修复水生态环境起到至关重要的作用，也对区域生态环境保护有着巨大的生态贡献（见图1）。农业水资源利用与环境保护是为了查清农田水利工程取用水资源对区域环境状况的影响，采取对策措施，把不利影响降到最低限度，在此基础上充分发挥农田水利工程的作用，使田间灌溉工程与环境相融合、相协调、相发展，实现水利水电工程应用与地区生态环境相互适应、相互促进的目标。

图1 农业灌溉

1 农业水资源发展存在的问题

1.1 水污染严重

在我国水资源发展的过程中，除水资源短缺现象严重外，还存在水资源受到污染、水质恶化等问题，农田灌溉水质标准、地表水环境质量标准、渔业水质标准等各类水质指标的不断下滑，严重影响到农业水资源的正常使用。根据目前的研究发现，我国的地表水水质达到相关规范标准要求的水量还没有占到总水量的30%，随着社会工业化的不断发展，在工业生产中，会产生大量的工业废水，一旦没有对这些废水进行规范的处理，就会严重影响整个水资源的发展。目前我国城镇化趋势也日益增强，城市生活污水量逐年增加，很多生活污水和农田退水未经处理直接排入河湖及库区等水域，水体发生富营养化现象，湖泊湿地水环境不断恶化，水质污染严重。随着人类经济社会的快速发展以及自然气候的不断变化，水资源污染现象已经成为整个社会重点关注的焦点[1]。不仅地表水资源水质遭到严重破坏，在很多地方对地下水资源研究的过程中发现，由于部分地区水资源总量不足，一味考虑经济发展，走粗放式发展道路，大量无序开采地下水，造成地下水位持续下降，地下水受到污染，进一步造成生态环境恶化，主要环境因素组合不协调，自然生态系统功能偏低，环境容量较小，生态平衡脆弱，严重的甚至造成湖泊湿地因水源不足逐步退化、消亡，河流断流等情况，严重影响了水生态平衡，对区域生态环境健康带来了极大风险。

1.2 农业水资源利用率低

在我国北方农业生产过程中，由于农田面积广大，水源结构单一，需要灌溉的面积多，一般情况下，田间灌溉形式较为落后传统，农业水资源的利用效率一直处于较低水平。跟农业发展现代化程度较高、农田灌溉发展较规范的国家相比较，我国农田灌溉过程中存在很多问题：灌溉效率低下，灌溉程度不显著。在实际灌溉中，由于灌溉方式较为传统，灌溉技术老套，节水技术应用不深入，田间节水工程等高效节灌项目工程由于后期维护经费不足、管理主体缺失、管护职责不到位等问题，损坏闲置弃用，部分农村饮水工程和中小型扬水工程水价达不到运行成本，造成管理主体亏本经营，工程带病运行，不能发挥应有的工程节水作用，也会在一定程度上降低水资源的利用效率，最终导致农业产量低、水资源利用率低。

1.3 水资源供需矛盾突出

我国的国土面积广阔，尽管水资源总量丰富，但由于人口众多，导致人均占有量不足，我国水资源人均占有量仅为世界平均水平的四分之一，且水资源分布不均衡，特别是在我国北方部分缺水地区，资源性缺水和区域性分布不均等问题导致缺水矛盾突出，干旱问题也严重影响着农业生产。以宁夏地区为例，宁夏多年平均降水量仅为289毫米，蒸发量却是降水量的近5倍，水源结构又相对单一，供水主要依赖于黄河过境水，水资源短缺问题是制约宁夏经济社会发展的重要原因之一。干旱问题更是十分常见，大规模的干旱现象频繁发生，由于气候环境变化，有很多降水量比较丰富的地区在最近几年降雨量也呈现了下降的趋势。我国的水资源在时间以及空间范围内分布不均衡的现象十分严重，在很大程度上制约着整个农业的发展。

1.4 水资源缺乏有效监管

在我国水资源发展的过程中，存在一个严重的问题就是水资源缺乏有效的管理与监督，缺少明确规范的管理体系会影响整个水资源的可持续发展。水资源是民生社会生态中重要的自然资源，相关部门应该对水资源的管理加以重视，特别是地下水的开采和取用，采取有效的措施和手段对水资源进行管理，制定相关的政策，建立完善管理体制。目前，我国农村泵站、闸门、涵洞、蓄水池等田间灌溉供水设施陈旧老化，新上马的各类项目“重建轻管”，又常常因为年度运维资金落实不到位而无法持续使用；农业用水价格形成机制不健全，基层农民用水价格不透明、费价“两张皮”、账务管理不规范、收费存在“灰色地带”的现象时有发生，价格杠杆对节水的作用没有得到充分的发挥，现有的农业用水水价无论是从价格高低上，还是从收费管理方式上都不能有效反映水资源的稀缺程度和生态环境成本；农业用水管理主体不清、责任不明，不仅造成农业用水方式粗放，而且难以保障田间小型水利工程持续运行，久而久之形成了恶性循环。加快推动水资源有效管理，不仅影响着农业发展，也对生态环境保护起到不容忽视的作用[2]。

2 水资源开发利用和环境保护的相关举措

2.1 遵循协同推进的原则

水资源开发利用和水生态保护要坚持协同推进，确保经济高质量发展和生态环境高水平保护。在过去一个时期内，相关部门开发利用水资源时只关注经济效益，一味追求发展，而忽略了保护，忽视了生态环境。随着时代的进步和发展，施工管理思维发生了重大改变，立足山水林田湖草生命共同体理念，以坚持生态优先、绿色发展、防治污染为基础，推动解决社会关注、百姓关心的突出环境问题，增强人民群众生态环境获得感、幸福感和安全感。在水利工程施工与自然环境的关系、农业种植过程与自然环境的关系、农业基础设施应用与生态环境的关系等多种关系中，要充分实现统筹发展、互利共赢，最大限度地降低对生态的扰动和影响。打好污染防治攻坚战，全面提升生态环境治理能力，积极应对气候变化、克服资源环境承载力有限等突出困难，统筹发展高效节水灌溉等技术工程节水措施；生态用水积极鼓励引用经过处理的中水和雨水等非常规水，水量不足时可调剂部分地表水予以补充，在推动农业信息化发展、提高灌溉效率的同时，也对生态环境起到了很好地保护干预作用，为开展生态环境保护提供了强有力的水资源支撑。

2.2 加强水资源管理机制建设

相关部门要充分认识到建设和完善水资源管理机制体制的必要性和迫切性。目前农业用水占我国用水总量的比重大，但农业水资源的利用效率却并不理想，所以对应的节水潜力也是很大的。建立健全水资源管理体系，制定完善农业灌溉用水总量控制等相关制度，实行定额管理；建立可持续的精准补贴和节水奖励机制，将“节约用水光荣、浪费水资源可耻”这一意识固定成可执行的、规范的奖罚机制，提高用水户主动节水的意识和积极性。目前，我国相关部门联合多部门多地区，通过调研分析论证为政府部门提供决策依据，对建立健全全面的水资源管理体制机制起到了基础支撑作用，确保农业水资源的保护和利用工作达到预期效果，同步完成农业水资源的有效利用和可持续发展的综合目标[3]。

2.3 大力开展相关水利改革

加快推进农业水价、用水权等系列水利改革。一方面，用水权改革可以解决普遍存在的水资源无价、用水无偿、节约无效、交易无市等问题，使用水单位和个人按照水资源的性能和用途利用水资源，用水户可获取水资源所产生的经济利益，以经济杠杆促进水资源的节约和保护。以宁夏为例，宁夏地处西北内陆，四分之三的面积都处于干旱与半干旱地区，经济社会发展主要依靠过境黄河水，水资源供需矛盾十分突出，过去一个时期资源无价、用水无偿、交易无市、节约无效、水资源供给不足、用水结构不优、用水效率不高等问题突出严重。为了落实好“四定”原则，构建资源有价、使用有偿、交易有市、节约有效的新机制，实现水资源节约集约高效利用，宁夏地区通过实施用水权改革，推进水资源优化配置、合理确权、节约利用、市场交易、有效监管等一系列改革，建立市场主导、政府调控的节水用水治水兴水机制，实现水资源利用由粗放低效向节约高效的根本转变。另一方面，水资源具有自然属性和商品属性，它既是生态环境的控制性因素之一，又是战略性经济资源，因此大力推进农业水价综合改革工作，撬动农业用水价格杠杆变得十分重要。实行阶梯水价、超定额累计加价制度，在不增加农民负担的基础上，充分发挥价格机制在水资源配置、水需求调节等方面的作用，增强农民和种植大户企业的节水意识，促进水资源可持续利用和节水减排，推进生态保护和水资源协同发展。

2.4 重视水资源精细化管理

水资源管理波及环境生态、生产、生活、产业及市场等方方面面。这是一项系统工程，需要统一规划，科学调度且优化配置。政府相关部门要统筹协调生活、生产、生态用水，优化配置各类水源，强化水资源的统筹调度。现有水指标不合理时，要对水指标进行重新分配，该增加的增加、该限制的限制，强化地方水商品意识；加大水权交易相关制度建设，既要打消地方政府对于水权交易减少水指标的顾虑，也要规范地方政府私开土地、随意交易行为；把有限的水资源进行再分配，提高水利用效率和效益。相关部门要严格实行以水定需，量水而行，在灌区内严格限制社会资本和农民自发开垦荒地的基础上，严控灌区规模，优化种植结构。北方等缺水地区可适当压减高耗水农作物，保障当地特色产业发展用水。对于随意开采取用地下水的情况，建议部门联动，对已经开采的机井全部进行登记核备、分类施策、逐步管控。对现有水源能满足灌溉需求的多余机井，原则上予以关停；对备用井或者抗旱井限制使用。凡经审批办理了取水许可的机井，一律要求使用者安装计量设施，地方水行政主管部门按照属地原则对其取水量进行监控，超定额按标准收取水资源税；通过多种措施保障地下水水位不再持续下降，使农业发展和生态环境保护良好有序共生共荣。

2.5 积极参与用水管理事务

一方面，积极鼓励乡村组织、农业用水大户积极参与到管水事务中来。相关部门要制定完善明确具体的制度规范，对用水户参与管水的权利责任、组织形式、管理人员数量、水费收缴账务等方面进行详细的规定；同时要强化全过程的跟踪指导和监督管理。农业用水的终端管理模式要根据各地区的不同特点，结合实际情况，因地制宜的实施。通过整合组建乡镇大协会，建立“村支部+协会+农户”模式的农民用水合作组织，以及社会化第三方灌溉服务公司，利用外包专业化管水服务等途径，创新农业用水服务体系，盘活水资源、水工程，探索吸引社会资本参与“投、建、管、服”一体化模式。近年来部分县区农民用水者协会被民政部门注销后没有重新组建的应积极采取多种措施，让基层农民充分发挥在灌水、水费收缴、调解用水矛盾等方面的作用，享有自主、便利用水管水的权利。另一方面，明确小型农田水利工程产权及管护主体。多年来，对小型农田水利工程管护不够重视，“重建轻管”现象严重，管护责任不明，工程建成后移交手续不全，谁来监管不明确；部分地区虽然制定了管护制度，但基本是“写在纸上、挂在墙上”，没有实施落地。日常管护得不到重视，致使水利工程老化失修严重，特别是涉及农村公共安全的部分老旧、分散工程，严重制约了灌区农业发展。根据“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”原则，通过签订委托管理合同、管护责任书、承包合同，颁发所有权证、管理权证、使用权证等，保障管护经费渠道畅通，明确产权及管护责任，解决田间工程产权不清、责任不明、经营管理不善的弊端，保障工程效益正常发挥。最后，在日常农业灌溉供水等过程中，要提高农民群众的环境意识，在保护环境的基础上制定预防措施，维护水生态平衡，避免区域水生态环境恶化。

2.6 提高节约用水观念

提高节约用水理念，高效运用水资源已经成为当今社会每位公民和用水户义不容辞的责任和义务。作为农业大国，农业既是用水大户，也是节水潜力所在，农业用水效率低、水资源浪费现象严重，在未来水资源总量很难增加，为了改变这一状况，就要提高农业用水主体节约使用水资源的观念。通过多种节水途径，应用工程设施节水、农作物种植技术节水、加强农民用水培训等措施全面实现农业节水。这不仅是加快转变经济发展方式的必然要求，也是未来我国农业发展的前景所在。目前，随着科学技术的进步和社会发展，我国农业的发展模式也发生了突破性的转变，农业的发展模式也慢慢发展为信息化高效节水型农业。作为灌溉用水户是实施这一转变的关键主体。推进实用性农业节水技术的运用，在广大农民群众中积极宣传推广管道灌溉等节水技术，结合水肥一体化、水肥药一体化技术的发展，积极推广深松整地保墒与农机、农艺相结合的措施，充分提高自然降水的利用效率。相关部门可以联合通过多渠道、多形式向社会特别是广大农民群众、用水户开展节水宣传、改革政策解读等，引导农民群众及用水户了解政策、支持改革，营造全民节水、节水自觉的良好氛围，树立用水户节约用水的意识，形成全社会广泛节水，参与环境保护的良好舆论氛围；对节水成效显著的农民用水组织、农户、用水大户以及种植企业给予相应的节水奖励，相关部门形成以奖促节、以罚促节的机制，将节约用水进行到底，为促进地区生态环境保护、巩固区域生态屏障、修复水生态平衡作出重要的贡献。

3 结语

总而言之，随着自然气候的不断变化以及国际国内生态环境的日益恶化，生态环境保护逐渐受到社会和公众的广泛关注。本文主要针对农业水资源利用与生态环境保护进行分析和阐述，从坚持协同发展、加强水资源管理力度以及鼓励用水户参与改革管理等方面提出相关对策，希望给予相关部门以参考和借鉴，在促进我国农业发展，实现农田水利工程经济社会效益的同时，实现生态环境保护的协同发展。