智慧社区建设现实困境及优化路径

□文/任梦瑶

（西安财经大学 陕西·西安）

［提要］ 随着信息技术的广泛应用，智慧社区建设已成为社会治理的一项重要内容。智慧社区是建设智慧城市的基本构成部分，同时也是国家治理能力和治理体系现代化水平的重要体现。本文运用史密斯模型，分析智慧社区建设这一政策在理想化政策、政策执行机构、政策目标群体以及政策环境等四个方面面临的困境，并针对现实问题提出相关对策建议，以期对加快推进智慧社区建设提供参考。

一、问题的提出

2021年1月6日，国务院办公厅发布的《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（国办发［2020］53号），指出要“加快各地政务服务便民热线归并、优化服务热线运行机制、加强服务热线能力建设，提高政务服务水平，建设人民满意的服务型政府，推进国家治理体系和治理能力现代化水平”。在信息发展新常态的时代变革下，正面临着人类社会以互联网技术为基础的第四次工业革命。在进入信息化和智能化时代之后，通过大数据等信息技术的广泛使用，城市、社区也呈现出不同于传统治理模式的新型治理模式。

进入21世纪以来，中国城镇化人口破天荒地超过了农村人口，传统的基层治理模式已经不足以支撑如此庞大的治理体系，所以在大数据时代，我国城市社区组织要积极将信息技术与社区治理相结合，提升社区组织的治理效能，建成人民满意的智慧社区。因此，本文基于社区治理视角下，运用史密斯模型，对大数据时代智慧社区建设的现实困境进行深入分析，并提出针对性地优化路径，以此来推进国家治理能力和治理体系现代化建设，同时为建成共建共治共享的治理格局添砖加瓦。

二、史密斯模型下智慧社区建设政策执行过程分析

（一）史密斯模型概述。史密斯认为，影响政策执行过程的因素主要有以下四个方面：理想化的政策、政策执行机构、政策目标群体和政策环境。政策执行过程是这四种因素之间相互作用、相互协调的过程，从一开始的紧张状态，通过调整、改进各因素之间的关系逐渐达到缓和状态，促进政策顺利执行。（图1）

图1 史密斯过程执行模型图

（二）史密斯模型下智慧社区建设政策执行过程分析。依据史密斯模型理论及已有相关研究成果，笔者认为影响智慧社区建设政策执行过程的主要因素包括：智慧社区建设政策文本质量、政府和相关行政部门政策执行主体、智慧社区建设政策的目标群体和政策环境，这四者之间相互依存、相互作用，构成了智慧社区建设政策的执行体系。

1、智慧社区建设政策的文本质量

（1）智慧社区政策发展历程。20 世纪90 年代，我国通过试点的方式来探索社区治理的路径，标志着我国正式进入了“城市社区建设”探索时期。2006 年《2006～2020 年国家信息化发展战略》（中办发［2006］11 号）的提出，该文件第一次提出“社区信息化”概念，首次将“推进社区信息化建设”上升到国家层面战略，正式拉开城市信息化建设的序幕。直至2014 年，《智慧社区建设指南（运行）》的颁布在全国上下引起一股智慧社区建设热潮。同年8 月，《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》的颁布标志着“智慧社区”的建设自此正式拉开帷幕。在2020 年十九届五中全会和2021 年两会期间，“加强数字社会、数字政府建设，加快数字化建设水平、建设数字国家”均被多次提及，由此可见，我国建设数字国家的重要性和迫切性。

（2）智慧社区概念。关于“智慧社区”的概念，学者基于不同的视角有不同的定义。本文基于不同学者提出的概念，从社区治理视角出发，认为智慧社区是依托互联网技术，将信息技术与基层社区治理相结合的一种新型治理模式，其应用于社区环境安全保护、社区公共服务供给、社区公共设施建设、社区居民生活服务以及社区老人居家养老等各个方面，旨在提升社区居民生活便利程度、提高社区治理能力现代化水平。

经过以上两个层面的研究分析，笔者认为，智慧社区建设政策的文本质量是有效、合理且可行的，该政策的文本质量具有科学性、可行性，是一项理想化的政策。

2、政策执行主体。在政策执行过程中，每一个阶段都有不同的主体参与到政策执行过程中去。在智慧社区建设政策制定阶段，国家住建部、工业部和信息部等相关部门在这一阶段均作为该政策执行主体参与到政策制定阶段。在政策执行阶段，发挥主要作用的是相关人群与机构，包括社区组织、社区居民、社区中商业组织、第三方组织等。

我国政府作为政策管理机构，自然是政策执行主体的重要组成部分，国务院办公厅是最高权力执行机关。地方政府有权根据国家层面政策并结合地方实际情况制定出相应的政策法规。因此，地方行政组织是政策执行主体的主要组成部分。

3、政策目标群体。目标群体是政策作用的对象，政策发生作用的对象是社会成员，他们受政策的约束和规范。同时，政策的范围也决定了政策目标群体的范围。国家层面政策的范围最大，省级政策较次于，县级政策的范围最窄。“智慧社区建设”这一政策，首先就政策范围来说，属于国家层面政策，涵盖了国家各个地区的社区建设；其次就政策目标群体来说，主要涉及的是社区，具体包括社区居民、社区物业、社区组织等。

4、政策执行环境。政策的执行环境是影响政策发生、存在和发展的一切外界因素的总和。实际上而言，政策环境就是政策执行过程中所需资源的总和，并且会对政策的执行效果产生重要且深刻的影响。在“智慧社区建设”这一政策中，政策环境包括政治、经济、文化、科技等。首先，是基于我国这个政治环境下产生的；其次，智慧社区的建设是在信息技术的支撑下建设的；最后，智慧社区的建设为社区商业组织提供了线上线下相结合的“O2O”服务模式，促进了经济的增长。

三、智慧社区建设政策执行困境

虽然近年来我国城市社区治理取得诸多成果，但伴随我国工业化、城镇化及信息化发展新常态的时代变革，大数据时代下城市智慧社区的建设仍然面临诸多难题，只有打破智慧社区建设的壁垒，才能优化智慧社区的建设路径，才能推进国家治理能力和治理体系现代化建设水平。

（一）理想化的政策：社区治理能力提升与个人信息安全之间的冲突。在大数据时代到来之前，个人信息安全主要依靠个人保护意识和保护措施，但是当人们在日常生活中都要频繁使用依托大数据的工具时，个人信息的泄露就防不胜防、在所难免。在社区治理中，社区管理人员依托大数据技术，对社区进行智慧治理，从而提升社区治理能力。但是，智慧社区的建设不仅会导致社区治理能力的提升，还会造成社区居民个人信息安全得不到有力保障。因此，导致了社区治理能力提升与个人信息安全之间的矛盾。

（二）政策执行主体

1、部分执行主体缺位于信息时代。智慧社区不同于传统社区，在智慧社区治理中，社区居民不再被动地参与社区治理，而是作为社区治理主体需要主动参与到社区治理工作中。但是，由于年龄、受教育程度等各方面因素的影响，部分社区居民缺位于信息时代，使其无法真正作为治理主体参与到智慧社区治理过程。西安市红砖南路社区作为陕西省第一个开展智能化社区、国际化社区建设的社区，在智慧治理中虽然创建了“社区服务App”和“红砖在线QQ 群”，方便了社区工作人员给社区居民提供公共服务，但是像独居老人等治理主体因为缺位于信息时代，对智能设备使用不精，无法享受智能化的公共服务供给。

2、具备大数据应用管理能力的社区专业人才匮乏。智慧社区治理能力的提升既需要具备专业的社区工作能力，又需要具备信息应用能力的复合型人才。从实际情况出发，无论是社区专业能力人员，还是大数据应用管理人员都不能满足社区工作的现实需求。一方面我国社区工作人员严重缺乏。由于我国社区治理能力亟须提升，社区治理体系不完善，很多公众缺乏对社区工作人员的正确认知，将这一职业与“居委会大妈”等同，与调解邻里矛盾、处理繁琐小事结合起来，使得社会公众对社区工作产生了严重误解。另一方面具备大数据应用管理能力的专业人才缺乏对社区工作的正确认知。具备大数据应用管理能力的人员不一定具备社区工作能力，具备社区工作能力的人员不一定具备大数据应用管理能力。正是由于复合型人才的短缺，才制约了我国大数据时代下社区治理能力的提升。

3、政策目标群体：治理主体参与程度有待提升。社会组织、居民个人和其他治理主体参与治理的意愿不强，程度有限。建设智慧社区的“舞台”已经搭建好，但是，“主角们”参与“表演”的积极性不高、甚至不愿意参与，这也就导致这场“表演”效果差、甚至无法进行。治理主体的参与程度不高，最终还是无法形成多元治理的新局面，以至于仍停留在政府唱“独角戏”的传统模式。在智慧社区建设过程中，主要强调多元治理主体协同治理，社区居委会、社区居民、社区物业以及商业组织、第三方组织要携手共进，积极参与到智慧社区治理中去，形成多元治理的新局面，打造共建共治共享的治理新格局。

4、政策环境：技术资源供给不均。智慧社区建设的基础是大数据、人工智能、云计算、物联网等信息技术的强烈支持。经过观察研究可以发现，我国信息技术资源的分布呈现出明显差异，东部地区略高于西部地区、沿海城市略高于内陆城市。同时，信息技术资源的分布也导致了智慧社区建设效果不同的分布。由此可见，智慧社区的建设也形成了东部高于西部、沿海高于内陆的局面。要想确保全国地区统一建设好智慧社区，首先要解决的是信息技术资源分配问题。

四、智慧社区建设政策执行路径探索

（一）政策的再优化：健全个人信息安全保护的法律法规，加强对社区居民隐私信息使用的监督。健全我国个人信息安全制度的法律法规，特别关注个人信息在公众使用中的隐私泄露；加强培养居民对保护个人信息安全的意识，树立保护信息安全的观念；加强对社区组织等使用个人信息权力以及使用范围的监督，确保个人信息在组织使用中不会造成不必要的麻烦。同时，制定相应的规则制度，对滥用、泛用居民个人信息的行为进行处罚；推动数据共享和数据开放，增强社区数据搜集组织工作流程的公开透明，方便居民监督。

（二）执行主体的培养

1、缩小数字鸿沟，重点关注缺位于信息时代治理主体的培养。在智慧社区建设中，社区组织要重点关注缺位于信息时代的治理主体，要主动关心社区中缺位于信息时代的人群，定期走访，询问并记录他们的需求，给予他们表达意见的权利。在有限的条件下，要对重点人群进行一定的培训，增强他们对信息化时代生活的适应性，缩小数字鸿沟差距。西安市红砖南路社区，在建设智慧社区的过程中，专门由专业人员对缺位于信息时代的重点人群给予了帮助，开办了“智能手机使用培训班”，提升了重点人群使用智能手机的技术和技巧，缩小了数字鸿沟的差距。

2、培养具备社区工作能力和大数据管理能力的复合型人才。智慧社区建设过程中，专业人员一直是重点短缺的，所以要培养专业人员，使其既具备社会工作能力又具备大数据应用管理能力，提升智慧社区建设水平。一是要加强对社区工作的正确宣传和指引，使公众对社区工作有正确的认识，减少社区工作人才的流失；二是以需求为导向，对社区工作人员进行大数据应用管理能力的培养，在具备社会工作能力的基础上，以提升大数据应用管理能力；三是定时邀请信息管理专业人员对社区工作人员进行培训和指导，以提升社区人员的信息技术技能。

（三）目标群体的提升：提升目标群体的参与程度。提升治理主体的参与程度，首先要加强对目标群体参与社区治理理念和意识的培养；其次要由社区组织对目标群体进行智慧社区建设的宣传，使其真正认识到智慧社区与传统社区的异同，明确智慧社区建设对居民生活带来的便利条件，确保居民对智慧社区的建设有正确的认识，以提升目标群体参与社区治理的积极性。

（四）政策环境的改变：加强统筹推进、均衡资源分配、重视资源共享。信息资源利用开发是建设智慧社区的支撑点。在我国智慧社区建设中，要缩小东西部之间的差距，平衡东西部之间的资源分配，加强东西部的信息基础设施，首先要建立统一规划，打破地区之间的界限，多方协作，最大限度地开发利用信息资源；其次要平衡资源分配，加强对西部地区的信息化建设，以东部带动西部，提升西部地区的信息化水平；最后注重资源共享，打破传统的治理模式，实现条块结合、点面结合的新局面，突破地区之间的信息壁垒，实现地区之间的资源共享。

五、结论

智慧社区建设是一个漫长且艰难的过程，更为重要的是，智慧社区的建设与人民群众生活密切相关，是推动城市现代化、国家现代化建设的首要手段，是国家治理能力和治理体系现代化水平的重要体现之一，也是打造共建共治共享治理新局面的基础。本文运用史密斯模型对智慧社区建设这一政策进行了分析，指出了理想化政策、政策执行主体、目标群体、政策环境四个方面的执行困境，并提出了健全法律法规、缩小数字鸿沟、培养复合型人才、提升居民参与度与资源均衡分配的优化路径，以期加快推进智慧社区建设，完善智慧社区治理体系，提高我国现代化治理水平。