湖南省财政收入结构及质量分析

□文/于意洲

（中共湖南省委党校 湖南·长沙）

［提要］ 财政收入作为经济运行质量和效益的集中体现，是衡量政府财力的主要指标，是检验地方整个经济运行质效的重要标志，分析财政收入结构和质量对于提高财政收入管理水平意义重大。本文分析湖南近五年的财政收入规模、财政结构情况和目前存在的问题，利用菜农理论探求提高湖南财政收入近期目标与远期目标两套体系。

财政收入是政府部门在一定时期内（一般为一个财政年度）所取得的货币收入，是衡量政府财力的重要指标，而财政收入质量的好坏直接决定了政府对财力的可支配程度，体现了市场聚财能力、政府理财水平。财政收入质量是指财政收入是否真实、可靠地反映社会经济总量和结构信息，高质量的财政收入应该能够对地方经济的过去、现在进行客观的反映，同时对未来的前景进行可靠的预测。

一、湖南省财政收入质量情况分析

财政收入是政府为满足纳税人公共需要，提供公共产品和公共服务所需要动员的资源、筹集的资金。财政收入质量的“质”侧重反映财政收入质量信息的可靠性和相关性，即预算报告中财政收入数据与经济发展变化的关系是否紧密；“量”则侧重于反映财政收入的数量和数量的结构，体现为衡量地方财政收入水平和能力的考量尺度。通过分析湖南近几年财政收入规模、财政收入结构来探讨进一步提高湖南财政质量水平的方法。

（一）湖南省近五年财政收入规模分析。财政收入占GDP 的比重反映出在经济初次分配过程中，新创造财富有多大比例被抽取成公共开支。从湖南省2015～2019 年财政收入占GDP 比重情况看，财政收入占GDP 比重近五年呈现下跌态势，对比中国近五年财政收入占GDP 比重（22.20%、21.57%、21.03%、20.37%、19.21%），目前湖南财政收入占GDP 比重整体呈现出偏低，反映出财政大蛋糕中地方可用财力占比不大、单位GDP 产出财政收入的贡献能力有限。从财政收入与经济发展的同步性方面考虑，湖南财政收入近五年的增速分别为5.7%、6.9%、5.7%、4.4%，相比于湖南近五年GDP 的增速7.4%、8.9%、6.9%、8.4%，受减税降费政策的影响，湖南出现了财政收入增速低于GDP 增速的不协调问题。这些数据意味着部分税源的流失，同时也意味着湖南省近几年降费减税的力度比较大，在利民惠民的同时对于潜在财源的萃取效率有待提升。（表1）

表1 2015～2019 年湖南省财政收入一览表（单位：亿元）

（二）湖南省财政收入结构情况

1、湖南省近五年财政收入结构情况。税收收入占财政收入的比重是衡量财政收入结构质量的重要指标。从湖南与全国近五年税收收入与非税收入的比重分析中可以看出，湖南近五年税收收入与财政收入的平均比重为63.82%，低于全国平均比重83.13%；而湖南近五年非税收入与财政收入的平均比重达36.18%，是全国平均水平16.87%的2.14 倍。一般来说，税收占比越高，财政收入质量就越高，越有利于保障政府及其职能部门的政策稳定运转和职能的履行。根据目前湖南近五年的数据来看，2016～2019 年湖南非税收入占比由2016 年的42.5%大幅下降至2019 年底的31.4%，三年连降11.1%，反映出湖南省在实打实、硬碰硬落实中央减税降费政策，持续规范非税收入管理。（表2、表3）

表2 2015～2019 年湖南省税收收入与非税收入一览表

表3 2015～2019 年全国税收收入与非税收入一览表

2、湖南省各地市近三年财政收入结构情况。根据湖南省统计年鉴数据，湖南省14 个地州市2016～2018 年税收与非税的规模，除了长沙市在2016 年非税收入占财政收入比重为36.09%，其余13 个地市2016 年非税收入占财政收入的比重均高于40%，其中6 个地市在51%以上，郴州市在2016 年非税占比高达59.44%。从统计年鉴数据分析可以看出，地市财政收入对非税收入的依赖程度较高，财政收入的来源稳定性、规范性不够强，财政功能需继续完善。2017 年、2018 年，湖南14 个地市的非税收入占比均较2016 年有所下降，但是近三年省内所有地市的税收收入占财政收入的比重均低于72%，距离全国税收占比83.1%、非税占比16.8%的均值尚有差距。

二、提高湖南财政收入质量合理途径及建议

（一）湖南财政收入中存在的问题

1、非税收入占比较高。近年来湖南省持续推进减税降费，湖南近三年14 个地州市的非税占比逐年递减，但由于非税收入覆盖面窄，易受到政策变化和纳税人行为变化的影响。要降低非税占比，既要树立地方财政收入运行服务经济运行的大局观念，又要突破经济形态和经济规模的制约，摆脱以往地方财政收入偏好地方固定收入的习惯思维和传统路径依赖。通过完善地方财政体制机制，加快地方税改革，降低地方对非税收入的依赖对于确保财政收入的稳定性来说极为重要。

2、房土税种占比对财政收入的可持续性影响较大。从近两年湖南税收构成看，房土税种在2017 年、2018 年分别占当年公共财政收入的19.67%、21.57%，从这些数据我们可以看出湖南省税收收入当中，跟土地相关的税费收入占比都在1/5 左右，成为财政收入的重要来源之一。2019 年，全省11 个地方税种增速快于全部税收12.2 个百分点，其中土地增值税和耕地占用税分别增长31.1%、33.6%。基于土地的稀缺性和房地产税收体系的不完善，那么房土税种占财政收入的比例与财政收入的可持续性呈负相关。

3、产业结构合理的情况下如何提高企业税收质量。从近两年湖南产业地区生产总值来看，2017 年湖南省一二三产业地区生产总值分别为2，998.4 亿元、14，145 亿元、16，759.07 亿元，产业结构比为8.8∶41.7∶49.5，产业结构呈现三二一的格局；2018 年湖南省一二三产业地区生产总值分别是3，083.59 亿元、14，453.54 亿元、18，888.65 亿元，产业结构比为8.5∶39.7∶51.8，产业结构呈现三二一的格局。受减税降费的影响，增值税、企业所得税和个人所得税等增速放缓，但是在2017 年、2018 年这些税种总和分别占当年财政收入的36%、39.25%，在产业结构良好的情况下如何在确保企业向高质量发展的同时，扩大企业合理税收占公共财政收入的比重是保证湖南财政收入稳定性、可持续性的根本。

（二）提高湖南财政收入质量合理途径分析及建议。如果将湖南财政比作一片菜园，那么站在菜农的角度如何保证菜园产出能够四季正常供应且可持续发展变得非常重要。如何选择培育的蔬菜品种，如何根据地形气候特征选择耕种的方式，如何利用有限的人力、物力、财力、时间等资源进行精准投放、精准管理需要进行科学的分析与设计。自建国以来，政府巧妙利用拉动经济的“三驾马车”，湖南经济发展迅速，但前期对消费、投资和出口的依赖程度比较大，政策的调控在短期内有一定的刺激作用，但这些调控手段在大规模疫情、大规模社会问题、大规模灾难面前有一定的局限性，稳定的、健康的企业和税收在这个时候显得极为重要。就如菜园一样，如果某个菜种效益好、收成好就不停地种、不停地拔，而不是去有计划地耕种、有计划地培育，那么结构单一的菜品迟早会导致我们在某个季节没有菜吃，如何均衡营养、均衡发展需要有规划地培育。湖南的财政也是如此，仅仅依靠资源、粗放的经济发展方式已经在某种程度上集中了我们太多精力，如何将更多精力放到财政的长期稳定发展上，需要我们在探求健康的经济、健康的税收上面下更多功夫。

古今中外，财政收入的健康增长，都是建立在经济稳定增长的基础之上。而经济增长，只有踏踏实实提高各经济增长要素的投入产出率才能持续。为进一步提高湖南省财政收入的质量，建立健全有效的财政收入增长机制，必须紧紧依靠目前湖南的经济发展状况，从人力资源（劳动力的供给、教育、纪律、激励）、自然资源（土地、矿产、燃料、环境质量）、资本（机器、工厂、道路）与技术（科学、管理、企业家才能）的单位产出率上下功夫，换一句话说，也就是要大力创新，利用组织创新、管理创新、技术创新等手段积极培育新的财税增长点，在推动经济高质量发展的同时，进一步加强财政收入的可持续性。这需要设计近期目标与远景目标两套体系。

1、近期目标：关注短期内能够稳定获得的财源

（1）转变观念，创新方式，提高企业收入的科学性、稳定性。目前，湖南工业的重化工、资源型特征比较突出，化工、钢铁、有色冶金等传统重化工业比重较高，低利率、低价格要素价格体系是重工业中劳动力、土地、资本密集增长的主要原因，其结果是高投入、高耗能、高污染的不可持续的经济增长。以前粗放的固定资产投资是经济增长的主要动力，新背景条件下如何加大科技投入使传统重工业向低耗能、低污染、零废品的方向发展，在有限的资源内保持企业的稳定增长，挖掘资源的潜在价值，做到产业升级转型与生态环境转型并重，需要政府进行产业帮扶，积极组织专家对省内资源型企业的现状进行研究，出台有针对性、可持续性的政策，在保证现有经济产出的前提下，引导资源型企业转型，加大产业附加值，提高产品含金量，尽量不产生废品。在这方面可以学习丰田，在二战后日本工业各行业的平均劳动生产率仅为美国工业劳动生产率的1/9 到1/8，与美国相对更发达的汽车行业相比，日本汽车制造业劳动生产率的差距就更大了，在如此严峻的现实面前，不是美国人付出了日本人10 倍的体力，而是日本人在生产中存在严重的浪费和不合理现象，劳动生产率就应该成为现在的10 倍。这种彻底消除浪费的理念最后帮助丰田汽车超常规发展，丰田认为发现问题是难得的提升机会，不仅要发掘问题的真正原因，而且要绝不放过每一次机会来彻底甩掉包袱。这种剥洋葱式的问题解决方式，值得我们借鉴与思考。

（2）挖掘潜在财源，积极完善对非正式经济课税。互联网经济（尤其是网购）导致了经济活动的转移和重新分配：第一，用新的手段实现了经济活动的简单扩张，而非技术性扩张和升级；第二，有效地把经济活动从实体经济转移到虚拟经济，互联网已经把国家经济的大半边江山从正式经济转为非正式经济。这样的一种经济转移对税收体制有影响，即出现收不到税的情况。政府如果需要收税，企业收入就必须能够反映到经济上，只有正式经济部门才有统计，政府对非正式部门的收税制度有待健全完善。在收入分配方面，对正式部门中须就应税收入纳税的低收入群体而言，对非正式经济活动主体课税是一种横向公平的体现。在营改增、减税降费的政策大环境下，政府如何在确保市场的公平竞争下合理地对各类型企业征税需要制度、法律、纳税人各方面的支持。

非正式经济中包含大量未注册登记、涉及现金交易甚至易货交易的经济活动主体，是否以及如何对非正式经济课税是世界各国面临的重要课题。尽管对非正式经济课税的征管成本较高、难以使小规模经济活动主体受益、税收负担的最终归宿具有不确定性，但从政府治理角度看，将非正式部门经济活动主体引入税收网络不仅有助于税收遵从水平的提高，还将促进政府公共服务与管理负责程度的改善。在采用商品税对非正式经济间接课税的同时，税务机关可以采用简化的税基度量指标代替企业账簿记录并由税收征管人员对纳税义务进行估计的推定课税办法，以降低遵从成本和征管成本。采用网络申报缴纳的方式有利于限制税收征管人员与纳税人之间的接触以及因之而起的勾结和腐败风险。此外，将非正式经济的税收征管下放给地方政府不仅有利于税收努力程度的提高，而且有助于使各项税收服务有针对性地满足各种类型企业的需要，强化对纳税人的服务与监控。

从财政收入方面看，对非正式经济课税为政府提供了一项重要的潜在收入来源，因为非正式经济在GDP 中的份额不可忽视，尤其对于发展中国家而言，非正式经济所占比例更高。通过多模型的回归分析发现，非经济活动主体的实际所得税率越高，其税收遵从程度越低，受到过税收处罚的非正式经济活动主体，其税收遵从程度更高。同时，非正式经济的成本与收益均无法直接获得，可采用间接方法分析非正式经济税收管理的成本收益，包含专款基金边际效益成本法和逃税可控估计模型两种方法。专款基金边际效益成本法是根据调查者在审计过程中的时间投资而取得的预期报酬而建立的，将税收遵从看作是纳税人和税务管理人员间的一系列决定，这些结果根据交叉树状图而决定，从而估计单位管理成本的边际回报期望。逃税可控估计模型能够更明显地凸显出逃税的发生率和程度的影响因素，并有效控制审计过程以及监测其可能存在的漏洞，从模型回归结果可以得出结论，过去的审计结果对非遵从具有威慑效应，在控制个体差异和样本选择过程的情况下，曾被审查过的纳税人比从未被审查过的申报收入更高，即非正式经济课税的税收管理程度的提高，有益于税收收入的增加。

2、远景目标：需要深度培育的财源

（1）建立专门项目培育小组，积极争取优质项目，增强财政增收的持续后劲。湖南以往的经济增长大都来源于投资，尽管要进行结构调整，但并不意味着投资不重要了。实际上，投资会继续是湖南经济增长的重要来源，消费型社会的建设和消费水平的提升，需要渐进的过程。劳动所得占GDP 的比例仍然很低，居民存款率仍然比较高，这些都决定了投资必须发挥推动经济的巨大动力。问题在于如何发现和获得新的投资空间。在推行城镇化建设的政策大背景下重新定义城镇化，将会带新的投资空间。前期大量的土地资源开发、房地产发展等粗放的发展方式已经到了瓶颈期，那么应对未来经济发展，我们需要做好顶层设计，做好以质量为导向的城市建设，如完善城市地下水管道、小区停车场、体育设施；医院、养老院和幼儿园的信息化、智能化建设；农村的卫生、取暖、垃圾处理；等等，这些都能消耗掉巨大的产能，带来一定的经济和社会效益。如何在这个已知的大环境下，提升招商引资质量，促进招商引财、招商引税，强化重大项目引进与输出，建议政府引导建立专门的专业项目培育小组，这个小组汇聚全球信息，积极挖掘信息潜在的价值，做到积极发现项目、引进项目、培育项目。比如，华为在全国共有三大数据中心基地，分别在深圳、内蒙古和贵州，如果能在信息出来前期就能及时跟进，那么类似华为这样的优质企业和优质资源的引入将会助力省内企业的智能化、信息化建设。

（2）建立专利研究智囊团，助力产业转型发展，培育新的增长点。经过多年发展，湖南已是制造业大省，初步形成了工程机械、轨道交通、中小航空发动机、电子信息等产业集群，具备建设制造强省的良好基础。但湖南省生产性服务业在研发、设计、金融、物流等方面与沿海发达省份比较仍有差距，汽车制造和计算机通信等拉动规模工业发展的主要引擎短期均面临增长乏力的现象。应对复杂多变的市场环境，需要充分利用每年申请的相关专利，建立省级专利智囊系统，做好企业的政策引导的同时，利用政府系统的专利做好协助企业创新发展的信息支撑，充分利用省内知名高校（如国防科技大学、中南大学等）的专业信息技术支撑，加强政府、高校、企业三方合作，助力企业产学研纵深化发展，创新培育新的利润增长点。

（3）成立财务特殊任务专家团队，专门探索资本增值税、房地产税、遗产税等税种征收可行性。中国的劳动所得在总体GDP 中的比例仍然很低，国家的税收体系基本上仍然是亲资本轻社会的，主要依靠增值税和营业税，以及企业和个人所得税，而没有开征资本增值税、房地产税、遗产税等税种，政府社会投入不足或不愿意投入或许是考量政府的负担，但目前政府可以成立财务特殊任务专家团队，积极探索、分析这些税种的征税可行性，堵点、难点在哪里，建立专门的税种可行性分析报告，尽快推进这些税种的开征。■