江苏省人民政府推动电子商务物流发展政策研究

胡 仁，周凌轲

（1.江苏科技大学 苏州理工学院，江苏 张家港 215600；2.江苏科技大学 张家港校区，江苏 张家港 215600）

1 问题的提出

近年来电子商务及相关物流产业迅猛发展，已成为推动国内外贸易和国民经济的新引擎，其重要性也受到国内学术界及相关政府部门的普遍认可。在此背景下，《国务院办公厅关于推进电子商务与快递物流协同发展的意见》（国办发〔2018〕1号）提出“互联网+流通”行动计划，强调优化电子商务物流发展的政策环境，推动相关领域转型升级，也把发展电子商务物流提高到国家战略层面。同年，国务院又批复在22个城市设立跨境电子商务综合试验区,并在随后两年将试验区数量增加至105个，着力探索支持跨境电子商务及相关物流产业健康发展的管理模式，以形成一个系统化、全面化的政策支撑体系，并要求全国各地区协同发展相互借鉴。2020年新冠肺炎疫情在国内爆发，使传统商务模式受到不同程度阻碍，电子商务在得到进一步推动的同时也为维持经济增长发挥了独特作用。同年4月，由李克强主持的国务院常务会议提出增设跨境电子商务综合试验区、加工贸易网上进行，以这种基于“互联网+”的远程经济服务体系作为应对疫情、推动经济转型的重要举措。

尽管电子商务物流以及探索相应的政策支撑体系在当前国际疫情形势仍不明朗的背景下变得越发重要，但是直接以电子商务物流政策为主题的研究，尤其是关注省政府和地方政府层面的研究，却相当匮乏。近年来，国内关于电子商务物流的研究主要围绕在特定场景下提升某一物流环节的效率或服务质量。例如，物流链优化、仓储效率提升、配送中心选址等。然而对已有政策体系和制度环境的关注不够充足。为了提升商务和物流活动的效率，除了考虑经济性成本还应考虑体制性成本。体制性成本通常由政策缺陷引起，宋则，等学者指出消除商贸物流业中的隐形体制性成本需要引起相关部门和学者的重视，且应作为经济体制改革的主要方向。其他学者具体指出了运输税费、融资成本、行政管理成本及制度障碍作为制约我国物流业发展的因素。2020年，国家发展改革委、交通运输部也提出《关于进一步降低物流成本的实施意见》，建议对物流政策的诸多环节进行改革，增强对物流用地和资金的保障，同时全方面规范和降低物流流通中的税费。一些学者还从供给侧改革的角度建议降低物流企业税负成本、取消不合理的政府干预、深化运输收费改革以及推进政府职能转变（加快简政放权构建服务型政府）。

电子商务物流环节众多、涉及面广泛的特点决定了其对良好市场环境和政策环境的高度依赖。虽然以往研究总结了物流政策体系中的部分问题，但深入到地方具体政策环境中的研究较少，学者广泛讨论的多是共性问题。本文以江苏省电子商务发展的前沿地区为例，主要通过文本挖掘和定性分析（qualitative analysis）的方法对该地电子商务物流政策进行深入分析，以为政策优化提出切实可行的建议。

2 研究方法

政策文件是政策分析的核心，本文从江苏省人民政府网采集了江苏省人民政府（以下简称“省政府”）或省政府办公厅发布的含标题、全文、发文字号的书面文件。搜索关键词为“电子商务”和“物流”（两个关键词须同时出现在文件标题或全文），或“电商物流”。所采集文件均与电子商务和相关物流产业紧密相关或含有紧密相关的章节或段落，只含关键词但与电子商务物流不甚相关的政策不被考虑。所采集文件发文的时间范围为2002（第一份相关文件的发文年份）至2021年9月1日（本调研截止日期）。样本文件共33项，含8项规划文件（24.2%）、4项方案文件（12.1%）、1项举措文件（3.0%）、20项意见文件（60.6%）（见表1、表2）。其中省政府发布的文件15项（45.5%），省政府办公厅发布的文件18项（54.5%）。

表1 相关规划、方案及举措文件

表2 相关政策意见文件

样本文件数量的年际变化如图1所示。最早的相关文件发布于2002年。综合电商平台企业阿里巴巴和跨境电商平台敦煌网分别成立于1999和2004年，可见省政府对新兴经济潮流做出了迅速反应。然而在随后10年相关政策数量一直处于低水平，可能由于电子商务在此期间还处于发展阶段，尚未展现出可观的经济推动力。2013至2019年，相关政策的发布进入稳定期，每年省政府都有关于电子商务物流的政策发布。2013年习近平总书记提出建设“一带一路”的合作倡议，2015年国家发展改革委、外交部、商务部又联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，进一步确立了“一带一路”国家战略的地位。此后“一带一路”建设释放出巨大的经济增长潜力，也极大地推动了跨境电子商务及物流产业的发展。另一原因是电子商务自身的快速发展。2011至2021年，每年网上零售额和网络购物用户数量都以超过10%的速度增长，推动着商务模式的快速变化，也使相关部门不得不出台政策以维持市场秩序、适应经济潮流。2013年及以后发布的政策不仅数量上升，内容也变得越发成熟和体系化，本文也以这一时期的政策文本为研究重点。2020年，相关政策发布数量出现激增，主要由于疫情期间大量人口居家隔离和远程办公，政府部门不得不快速推动电子商务主流化。

图1 2002至2021年9月江苏省电子商务物流政策文件数量分布

本文对文本资料的定性分析（qualitative analysis）主要按照以下四阶段：叙事（narrative）、编码（coding）、解 释（interpretation）和 确 认（confirmation）。叙事阶段包括对文本资料的初始组织，又进一步分为三种方法：时间顺序法（按时间顺序描述关键事件，例如某些特定政策的发布）、案例研究法（描述关键事件的功能、意义等）以及分析框架法（描述重要的社会经济过程并通过学术问题组织政策文本）。编码阶段旨在根据概念或主题对文本资料进行系统分类。这个阶段包括识别文本中的模式或主题，根据主题组织文本中的含义，并创建概念框架。解释阶段将确定影响研究对象或地区的因素，探索因素间的关系，并建立逻辑上的证据链。确认阶段旨在增强研究的有效性和可靠性，通过大量收集参考资料，例如经济报告和以往研究，以尽可能多地获取背景信息，从不同方面检验研究者对文本解释的可靠性。

3 政策文本分析

本文对政策的分析主要选取三个角度：江苏省政府发展电子商务物流及相关产业的总体战略，相关政策的执行与部署，以及对物流网络建设的规划。本文将系统地对每个领域的政策机制进行剖析并提出改进建议。

3.1 发展电子商务物流的总体战略

自2013年“一带一路”倡议提出后，电子商务和相关物流产业越发受到重视，并在官方层面逐步被定义为对经济增长起关键作用的战略性产业。2013年前的政策文件对于如何发展电子商务物流并没有提出清晰规划，而2013年后电子商务和物流业被省政府纳入更为细致的顶层设计，以期电子商务物流能以理想的方式推动江苏省经济发展。

2014年的《省政府办公厅关于加快电子商务发展的意见》直接将电子商务定义为战略性新兴产业，视其为现代服务业的重要组成，且是发展江苏省平台经济的核心驱动力。随后的文件又把发展电子商务及相关物流产业视为一些国家战略的组成部分，例如“互联网+”战略、“互联网+流通”行动计划、“互联网+中国制造2025+自主品牌国际化”商业模式。可见电子商务物流持续受到重视，不仅是得到各部门协同支持的战略性产业，还是带动实体经济转型升级的重要力量。国家层面的战略并没有详细说明如何在地方层面发展电子商务物流，通常以一些相对模糊的词句进行概括，例如“推进电子商务高质量发展”。因而省政府面临的具体问题是如何支持和规范电子商务及相关物流产业。

3.1.1 发挥市场在资源配置中的决定性作用。政策文件中提出多个需要通过发展电子商务物流而实现的目标，包括带动经济发展，以数字经济拉动工农业，扩大出口，优化进口，拉动消费，在推动高质量发展方面争当示范。对于实现这些目标的基本原则，政策文件多次强调坚持市场对资源配置的决定性作用，坚持市场和企业的主体作用以及政府的引导作用。此点贯彻了党的十九大精神。2017年，党的十九大党章修正案将总纲部分的“发挥市场在资源配置中的基础性作用”改为“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。江苏省政府必须面对的问题是如何划分政府和市场的边界，使政府引导和市场自主不相互冲突。本研究发现，政策文件对于政府所要发挥的作用描述较为详尽，但对如何发挥市场作用几乎没有提及。因此本文建议对市场应在电子商务物流领域发挥的作用进行定义，形成可在地方政府部门进行操作的规范或原则，使市场能充分发挥其配置资源、驱动创新的良性作用，而非受到政策规划的过多制约。

3.1.2 营造良好的经商环境。关于如何支持电子商务物流发展，省政府在战略层面首先提到营造良好的经商环境，例如加强国际化、规范化和标准化发展以维持市场的开放性、公平性，并全方位为企业打造服务和发展平台。无锡市跨境电子商务综合试验区提出要打造四大服务平台，包括产业园区平台、电子商务全流程辅导平台、进出口综合服务平台以及营销数据平台。政策支撑体系最典型的载体是电子商务试验或示范城市、区域及基地，作为制度创新和借鉴的前沿阵地，并留有充分的试错空间。省政府在为产业发展创造条件、合理规范的同时，也对企业提出了要求，例如电子商务企业创新发展模式，敢于对接国际出海拓展空间，传统工业企业加快转型升级，大企业大平台发挥引领示范作用。

省政府计划为促进相关产业发展付出巨大努力，甚至为一些发展前沿的企业提供保姆式服务。政府对企业的引导作用是巨大的，这反映出政府与企业的密切联系。回到上文提到的如何发挥市场和企业主体作用的问题，具体来讲就是如何确保政府的努力（例如搭建服务平台）真正能够满足企业的需要并符合市场变化的潮流，以及如何确保企业的努力是为了更好的发展而不是为了迎合政府。本文建议省政府加强对市场行情和企业现状的认知，使政策支撑体系与市场竞争要求相统一，使政策利好能真正提高企业的市场竞争力。

3.2 政策的执行与部署

在确定总体战略方向后，政府部门还需要具体的政策执行和管理路线。不同政策文件中提到的政府管理方式保持着较高的一贯性，首先强调各级政府加强对电子商务及相关产业发展的组织领导，加强顶层设计，并将其纳入相应层级的国民经济和社会发展规划。政府对电子商务物流进行管理的具体形式是在省级层面实施推进数字经济多种业态协同发展的联席会议制度，并在省级和地方层级建立电子商务工作领导小组。这套领导体系的一般性功能包括对各个政府部门进行协调统筹，统一工作部署，提高政策间的联动性，创新思维制定切实可行的发展举措，贯彻落实所议定的目标，并进行督查督办。江苏省十四五规划文件强调要在关键领域实现项目、人才、资源的一体化配置。政策文件并未详细说明市场和企业在这套管理体系中应发挥的作用。这种自上而下的管理特征暗含的问题包括企业如何参与所在经济领域的管理，政府部门能否及时了解市场行情及企业的现实需要，政府规划能否及时预见市场潮流并根据市场变化自我调整。本文建议在企业与政府部门间建立规范化、制度化的沟通机制，使政府部门在进行规划时能充分认识到不同领域企业的诉求，并能及时调整战略部署。

3.2.1 政策支持和规范。为便利电子商务物流的发展，政策文件提出县级以上地方人民政府应在土地规划中统筹考虑各级物流设施的用地需要，优先为业内龙头企业和重大项目提供用地，鼓励将低能效的工业用地转化为物流设施，并要求新建工商业项目、居住小区为物流配送和末端网点提供用地条件。另外各部门应当加强协调，对物流车辆进行统一管理，并保障物流车辆的通行和临时停靠权利。政策文件还强调为物流业的运行建立健全技术标准、指标体系和评价体系。总体上政府部门为电子商务物流的发展创造了条件也进行了规范。一个需要考虑的问题是现有标准体系是否只是适应了当前的设备、技术和管理方式，是否为新技术的出现预留了空间。例如政策文件在对物流末端配送设施的规划中并未提到无人车和无人机配送，因此无法确定规划使用的设施是否能适应新兴的物流业态。本文建议在对设施设备进行规划时应考虑到新技术的出现，避免现有设施限制了新技术的应用从而造成路径依赖。

3.2.2 简化程序、优化服务。政府部门的另一职能是为物流企业提供关、检、税、汇之类的服务。政策文件中对政府服务的规划总体上可以用“放管服”来概括，通过简化程序、优化服务提高电子商务运营效率。例如政策文件中提到简化快递业务经营许可申报程序，实现跨境电子商务便利化、规范化，为跨境电商企业提供便捷的外汇服务，以及构建便利的海关通关模式。为实现政府服务的便利化，除简化流程外，政策文件还要求构建无纸化、电子化、自动化、全流程一体化（例如企业备案和海关通关）的管理和服务，推动财关库银横向联网以提供线上“单一窗口”业务办理，以及下放一些审批权限（例如进口食品风险评估）。除了简政放权外，政策文件还强调确保经济体系的安全性和可靠性。政策文件中提出要加强信息基础设施安全防护、电商主体信用记录、电商业务统计监测、电商主体业务经营水平分析及电商风险防控。可以看出政策文件对政府服务的规划和考量是全方面的。然而，政府服务的质量很大程度上取决于资源的投入及用户的反馈。政策文件中并未详细说明公共资源的配置机制，只是模糊提到应“合理配置公共资源”。文件中也未提到如何获取企业用户对政府服务的反馈。因此本文建议统筹规划政府服务的同时还应对所需投入的资源综合考量、统筹规划，在政府服务体系的建设过程中也应积极听取用户意见。

3.3 物流网络建设

电子商务物流政策的另一核心主题是物流网络建设。政策文件的重点在物流设施，而对数字基础设施的建设较少提及，一般只是要求推进数字设施升级，例如扩大千兆光纤网络和5G网络覆盖。数字设施政策的缺乏是由于以数字设施为核心的政策文件主要来自省工业和信息化厅、省通信管理局等部门，因此并不在本文的研究范围。

3.3.1 物流通道建设。政策文件中有大量篇幅涉及不同尺度上的物流通道建设。在都市圈的尺度上，政策文件提出要推进南京、苏锡常、徐州三大都市圈物流一体化，并构建苏州—无锡—南通全国性交通枢纽集群。这些城市都位于江苏省的经济热点区域，加大对热点区域的投入自然具有经济上的合理性。在跨省域发展的尺度上，政策文件提出要加强对“一带一路”与长江经济带这两大国家战略的投入。在跨国发展的尺度上，政策文件提出构建近接日韩台、远通中东欧的双向发展跨境电子商务物流体系。而大规模物流通道的建设又需要水、陆、空、铁相协调的开放式通关口岸体系。物流通道本身离不开物流企业的运营，江苏省“十四五”规划文件提出重点建设一批海、空、铁物流运营企业。政策文件还鼓励企业通过多种方式引资建设物流网络，发展跨国多式联运，并从传统流通企业向供应链服务企业转型。

涉及物流通道建设的政策文件主要存在两方面问题。首先，虽然政策响应了国家的长江经济带和“一带一路”战略，但这两项战略涉及的地理区域极为广泛，政策文件中并未指出物流通道发展的具体方向，因此有可能限制了政策的可操作性。本文建议相关文件指出长江经济带和“一带一路”沿线的热点区域、潜在市场以及需要重点建设的项目，以提高文件对于政策执行者的指导意义，也能指导向海外开拓的电商和物流企业。政策文件的第二个问题是政策作用对象不明确。物流通道的建设需要政府部门和企业共同参与，而政策文件中并未区分二者所应承担的任务。本文建议首先应明确企业或工业部门在物流通道建设中的责任，另外还应让企业看到物流通道建设带来的具体利好和市场机遇，使企业不会为了完成政策任务而逆市场潮流投入建设。

3.3.2 物流节点建设。物流设施建设的另一重点是物流节点建设。政策文件中提到要加强建设不同层级的物流节点，从基层的社区快递投送点、智能快件箱、末端服务设施，到快件处理中心、货物商品集散中心、公共仓储中心，再到规模更大的电子商务物流园、跨境电商产业园、综合性物流服务中心等。大规模园区的建设尤其受到重视，政策中提到江苏省内的此类园区应依托海港、空港及综合保税区的优势，另外还鼓励发展一系列的增值服务，如智能分仓、快递集散、第三方平台、采购、销售、物流配送、电子商务孵化、研发设计、展示体验、品牌和时尚发布等。为了衡量物流园区的发展程度，一些政策文件提出建立评估体系和认定标准，并建设一批电子商务物流产业示范园。

显然省政府层面为物流节点的发展及相关企业的孵化规划出了大方向，然而问题在于政府对物流节点，尤其是综合性物流园区的规划是否可行，所鼓励发展的一系列增值服务是否面向市场需要，为了适应评估体系建立的物流园区和企业能否适应后疫情时代多变的市场环境。物流节点建设的复杂性决定了政府的参与可在最大程度上规范市场行为、扶持相关企业，但任何物流节点的建设及相关商业活动的发展都应以充分的市场调研为基础。政策文件的另一问题是没有明确政策作用对象，即应由谁来出资建设、运营维护上文提到的物流节点和企业。不管建设项目规模大小，参与方都应对后续发展有充分的规划，例如运营、扩张、升级、维持市场竞争力，并对产权的划分、如何招商引资吸引合作者有明确说明。因此本文建议相关的政策制定可在以上方面改进。

4 结语

发展电子商务及相关物流产业作为国家战略的组成部分需要各级政府大力支持，其高质量发展也离不开政策支撑体系的保驾护航。本文深入分析了江苏省人民政府及省政府办公厅发布的关于电子商务物流的政策文件，充分探究其中暗含的矛盾和问题，以提出建议为相关政策的优化贡献力量。通过上文分析可知很多政策文件存在以下几方面潜在问题：（1）没有充分明确政府与市场的边界，即如何在政府部门进行顶层设计的同时还能发挥市场和企业在电子商务物流发展中的主体作用；（2）对于既涉及政府又涉及企业的规划项目，例如物流通道建设，政策作用对象需要更加明确；（3）对于一些涉及地理区域广泛的政策规划，其可操作性可能受到限制；（4）在一些设施建设方面，需要更充分地考虑为新技术新设备的出现留出空间；（5）政策中提到对政府项目进行统筹规划，但没有充分说明所需的公共资源如何配置。本文建议对以上问题进行针对性的探究和改进。希望本文的研究结论有助于政策支撑体系的改进以及后续研究的进一步探索，以为国家经济双循环发展服务。