增强老年收入保障的充足性

■文／努诺·库尼亚

人口老龄化问题广受热议，其实，早在20 世纪90 年代世界银行出版的《防止老龄危机》一书就已指出，这是一场危机；但也有专家认为，增龄不增贫全依赖于解决问题的方式，且人们能够应对这一现状。笔者根据国际劳工组织（ILO）制定的一些全球性原则，就养老金政策如何应对人口老龄化的问题进行剖析。

养老金政策的挑战和目标

全民覆盖、财务可持续性和待遇充足性是养老金制度的三大关键要素，如何实现三个要素之间的平衡是养老金政策面临的巨大挑战。

在推进全民覆盖方面，中国树立了全球典范，各国承认中国在扩大待遇和缴费覆盖面上的做法卓有成效。待遇充足性相关问题逐步得到改善，但依然有一些工作要做，且可能作为许多国家的工作重点。在财务可持续性问题上，几乎所有的养老金制度都会面临持续不断的挑战，由于该要素直接关系到全民覆盖和待遇充足性，因此，需要调整应对方法，确保制度受益人看到这种相关性并愿意缴费支持。反之，如果制度的保护力度较差，则难以使受益人信服并缴费，最终导致财务可持续性出现问题。

除了在三个要素之间达到平衡的挑战，我们还设立了不同的政策目标。

减贫。帮扶接近贫困线的人口，他们在工作生涯中或许没有机会缴费或未能充分缴费。因此，如要这一部分群体获得合适的养老金，则需要考虑非缴费型养老金或与其匹配的养老金计发办法，从而推动再分配。

再分配。考虑非缴费型或基于公式计算的养老金要素，通过养老金制度实现从雇主到员工的再分配、从年轻人到老年人的代际分配。

收入平滑。在判断个人领取的养老金是否合适时，通常将其与退休前的收入进行比较。如果统一领取定额养老金，则可能无法体现领取待遇前作出的缴费贡献。

风险共担。风险共担将多方共同集中在一个制度中，通过保险机制分摊个人风险，并帮助计算、预测发生未知风险的概率，充分利用大数法则，确保每个人都可以获得社会保障。

建立多层次养老金制度

养老金政策设计者需考虑诸多变量，许多情况下变量会相互影响，因此需要相应作出权衡，这也是多层次养老金制度产生的原因。最底层制度用以解决贫困问题，确保全民获得不低于某一特定水平的待遇保障。之后的几层可以设计不同的保险计划，或者在顶层添加与个人账户相关的内容。

为此，ILO 制定了多层次养老金框架，零层对应的全民养老金覆盖各水平收入人群，旨在提供维持体面生活并获得基本商品及服务的基本保障水平；第一层为强制性社会保险计划，旨在为熟练体力劳动者提供最低收入保障；第二、三层分别为补充性养老金计划和个人储蓄，旨在维持更高水平收入。

在该项目的工程施工中，投入的主要机械包括：装载机6台，挖掘机2台，压路机1台，洒水车1辆，木工切割机1台，打夯机2台。投入的劳动力情况为：混凝土工8人，木工10人，钢筋工10人，电工2人，焊工2人，瓦工10人。

以加拿大、瑞典、葡萄牙三国为例，三个国家采取的方式完全不同，但都遵循四个层次的逻辑体系（见下表）。

加拿大的零层养老金计划完全依靠政府一般收入中的税收资助，向全民提供定额给付。在瑞典，只有无法从强制性名义账户制计划中获得一定水平收入替代的群体，才会从政府一般收入中领取待遇。而葡萄牙以此对应的是第一层中的强制性待遇确定型计划，无法领取该计划养老金的群体可领取由税收资助的社会养老金。在职业养老金方面，三个国家也存在强制性和自愿性的区别。

加拿大、瑞典、葡萄牙多层次养老金制度

因此，一个国家的养老金制度取决于国家的发展历史、本国劳动力市场等因素，即便是上述三个国家，多年后看起来也可能大相径庭。

不同层次的养老金制度在一定程度上反映了各方承担的风险与责任。例如，由于待遇确定型计划需要定义计算公式，因此应对其中人口风险和经济风险的责任主要由国家承担。如果考虑个人账户，则风险更多由个人承担。最后，对于职业养老金计划，企业承担主要责任。依个人观点，设计合理的计划应考虑如何分配国家、个人和企业承担的责任。

ILO社会保障原则

为保证风险共担或制度设计的充分性，ILO 制定了以国际劳工标准为依据的社会保障方法，即《社会保障（最低标准）公约》（第102 号,1952），截至2022 年5 月，已有61 个国家批准了该公约。

普惠性。《世界人权宣言》第22 条指出：“每个人，作为社会一员，有权享受社会保障。”但即使在实行联合国可持续发展目标的今天，确保每个人获得法律和实践上的保护，“不让一人掉队”的目标仍不能完全实现。

待遇充足性和可预测性。如前文所述，保障待遇水平一方面需要发挥收入平滑的功能，对于与收入挂钩的缴费型养老金，保障最低待遇水平与个人退休前工资的一定比例相对应的替代率。另一方面，发挥减贫作用，例如提供统一费率的养老金和（或）基于资产调查的养老金，保证老年生活至少获得一项基本收入保障。

国家主要责任。在养老金问题上，国家负有的责任对政策制定者极为重要，即使是转向个人养老金制度的国家（如智利）也不例外。因此，国家作为社会保护的总保障者，必须制定制度的法律及行政管理框架，确保财务、财政和经济的可持续性。

无歧视、性别平等和快速响应特殊需要。首先需要保障各类就业形式的从业人员获得社会保障的权利。例如葡萄牙的替代率水平整体非常高，但部分就业形态的替代率不及平均水平。男性和女性劳动者的替代率也是如此，女性替代率通常远低于整体替代率水平。

财务、财政和经济可持续性。关注当前和未来经济承担社会保障成本的能力，定期开展精算研究并推行有难度的参数改革，对确保养老金制度的可持续性具有重要意义。

透明健全的财务管理和行政管理。社会保障良好治理需要建立制度信任，确保制度的可预测性，保证合规遵从。

社会伙伴的参与及与其他利益相关者的协商。全球约三分之一的工人通过集体协议确定工资、工时和其他工作条件。保障工人、雇主和受保护人在社会保障治理中的参与，针对社会保障政策及其在国家和企业层面的实施开展社会对话（第二层养老金的集体谈判），确保政策充分并平稳实施。

人口老龄化向社会保障服务提出了新的挑战。一方面，需要考虑如何预防老年贫困，防止长期护理对后代造成过度负担；另一方面，需思考如何制定合理的养老金政策，确保在全民覆盖、财务可持续性和待遇充足性之间实现平衡。养老金政策设计者们需全方位地把握制定过程中出现的变量及其相互影响，在相关国际社会保障标准的指导下建立适合国情的多层次养老金制度，合理分配政府、个人和雇主承担的责任，从容应对未来可能出现的风险与挑战。■