新形势下加强公路部门资产管理的思考①

赵 兵

（平阴县公路事业发展中心，山东 济南 250400）

随着新一轮事业单位分类改革逐渐完成，公路部门被确定为承担国省干线公路、农村公路的建设和养护管理实施的主体部门。公路管理体制、财政投入机制、预算绩效管理等管理环境的改变，特别是《国有资产管理条例》和《公路资产管理暂行办法》等一系列新政策的实施，对公路部门资产管理越来越重视、要求越来越高，当前公路部门资产管理在管理思路、日常管理、信息化水平、公共基础设施管理等存在多方面的问题，笔者以所在单位资产管理的工作经历为基础，结合其所了解的公路部门资产管理现状和对资产管理的要求，从管理思路等五个方面提出了有益的建议。

一、公路部门资产情况简要介绍

公路部门资产指公路部门占有、使用的，依法确认为产权归国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即公路部门的国有（公共）财产，主要包括公路管理性事业资产、公路基础设施资产、公路建设性事业资产及其他公路资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等，本文探讨的公路部门资产主要是指以下三个方面的资产。

（一）公路管理性事业资产，主要是指各级公路部门为开展工作所必需的纳入同级财政管理的房屋及建筑物、通用设备、专用设备、办公家具等，主要包括办公楼、公务车辆、办公家具、电子设备等。

（二）公路基础设施资产，包括公路用地、公路（含公路桥涵、公路隧道、公路渡口等）及构筑物、构成公路正常使用不可缺少组成部分的交通工程及沿线设施（含交通安全设施、管理设施、服务设施、绿化环保设施）等资产。

（三）公路建设性事业资产，是指公路部门为开展公路建设和养护管理业务需要，由国省道改建项目配套政策、国省道养护专项资金形成的，在公路系统内行业管理的固定资产，主要包括公路养护、应急救援设备，交通调查设备等。

二、公路部门资产管理中存在的问题

(一)资产管理体制不适应新形势下公路事业发展的新要求

新一轮事业单位分类改革将公路部门剥离了经营性企业、划转了路政执法职能，公路部门被确定为财政拨款的公益一类事业单位。随着公路部门分类改革后职责职能的转变，原来交通运输行业系统内的资产管理思路、管理方式、管理机制已不适应新形势下公路部门资产管理的要求。有的公路部门主要领导并未认识到资产管理工作的重要性，重公路建设、养护，轻公路资产管理的现象在各公路部门不同程度的存在。新的“三定方案”由财务科、综合科、公路设施服务科、建设科等部门分工负责资产管理，并没有建立与新形势相适应的国有资产管理运行机制，仍停留在改革前的行业资产管理阶段。当前的公路部门配套管理制度不够完善，公路部门结合实际工作需要制定了一些管理制度，但与当前改革后的新形势、新的国有资产管理政策有差距，大大影响了国有资产的管理效果，也存在着实物资产管理与资产使用管理同财务管理相脱节的问题，容易造成国有资产流失。

（二）当前公路部门的国有资产日常管理工作不够规范

首先在固定资产配置方面，部分公路部门仅从自身工作方便考虑，对公路部门的资产缺乏更高站位的统筹管理，对预算管理、绩效管理政策认识不足，配置固定资产并没有经过可行性论证和事前绩效评估，有的公路部门借助国省道改建工程建设的配套政策，利用建设资金大量购置同类固定资产，从而导致资产利用率低，造成不同程度的闲置和浪费。其次在国有资产使用方面，部分公路部门缺少资产入库、领用、保管和交还记录，国有资产清查常常流于形势，或长期未开展国有资产清查，固定资产利用程度低，出租、出借国有资产无审批程序，有的单位甚至私自处置国有资产。最后在国有资产处置方面，部分公路部门存在着资产更换、报废无审批程序，随意转让和出售国有资产，出租出借收入不按规定上缴等现象。资产管理的基础工作不扎实，增减资产手续滞后，导致资产账实、账卡不符，产权状况不清等现象大量存在。

（三）国有资产管理工作没有充分借助现代信息技术优势

受公路部门事业单位分类改革、经费保障等多种因素影响，公路国有资产管理手段落后。大部分公路部门资产管理仍停留在依靠人工清查、汇总的资产管理初级阶段，与现代信息技术和资产管理系统结合不够，公路部门国有资产管理在管理方法和手段上的不完整、不科学和不规范，也会导致部门资产管理的科室、部门在资产管理上各行其事，国有资产管理基本上是碎片状的，难以形成一个整体及流畅的模式。没有把智能化管理的资产管理软件系统作为规范国有资产管理的有效方式。国有资产管理系统虽然得到了一定程度的利用，但有的单位国有资产管理系统内资产信息长时间未进行更新核实，与固定资产明细账、实际固定资产管理现状不相符，国有资产系统信息随着资产变化更新不及时，有些国有资产信息填写不完整，甚至有的国有资产录入内容与实际不符，国有资产管理系统的监测、统计、分析等功能未得到充分利用，公路资产管理信息化的理念有待提高。

（四）当前公路公共基础设施资产管理工作推进力度不够

随着近年来交通基础设施投资力度加大，形成了大量的公路公共基础设施资产，随着政府会计制度、向人大常委会报告国有资产管理情况制度的实施，特别是财政部、交通运输部《关于进一步加强公路水路公共基础设施政府会计核算的通知》等一系列资产管理制度不断下发，对公路资产管理、公路公共基础设施入账提供了新的要求，但当前国省道、农村公路建设资金渠道分别由省、市、县等财务按事权与支出责任划分意见分别承担，资金来源渠道多元化，加上缺乏具体的公路公共基础设施入账的具体指导意见，公路公共基础设施作为国有资产计量存在较大难度。

当前的公路养护会计制度脱离了公路部门自身特点和现行公路建设管理体制，在公路建设、养护资金多元化的背景下，公路养护会计制度的不足愈发明显。首先，公路资产并未作为公路部门资产进行入账。财政投资的体制下，公路财政投资建设，所有权相应地归国家所有。但公路资产一直未以资产列示于公路部门的会计报表中，这样投资额巨大、使用期限较长的公路资产成为了公路部门管理的表外资产，不利于公路资产的价值管理和公路资产的改建、养护大中修等重大决策的做出。另外，公路资产大多以负债融资的方式进行建设，公路资产不入账，将导致公路部门账面资产负债的不对应。

（五）公路部门国有资产管理的绩效水平有待于进一步提高

公路部门资产配置不合理，资产使用效益不高。一是受公路行业管理体制影响，地市之间、区县之间公路部门资产配置不均衡，缺乏统一的资产配置标准和资产合理流动机制。资产闲置和资产过剩现象并存，资产整体运行效益不高。二是由于公路部门国有资产分别由各级财政投入，导致个别单位购置资产存在随意性、盲目性，造成部分资产利用率不高，甚至长期闲置浪费。随着国省道路网升级改造，原基层公路管理站房，公路附属设施得不到充分利用，因长期闲置而造成固定资产不能保值升值。三是公路行业内部管理机构缺少对国有资产的梳理和分类管理，没有建立资产使用的共享机制，资产被分割在各部门封闭运行，不能随公路事业的发展变化作相应流动，致使资产闲置与资产短缺并存，资产的总体营运质量低下。四是公路部门国有资产有偿使用收入管理效益不高，随着公路事业单位分类改革，原来的公路设施损坏赔偿费变更为国有资产有偿使用收入，但受改革后机构设置、资金收取政策和管理体制的影响，国有资产有偿使用收入实施程序不规范，有的未能做到应收尽收。这些都是因管理不善而造成固定资产流失的现象，在当前公路加速发展与资金紧张的情况下应引起各级管理部门重视。

国有资产管理使用绩效评价指标难以确定。财政部门对资产管理工作的绩效评价工作滞后，资产管理绩效评价的指标缺失或不切实际，使其标准难以确定。国有资产绩效管理工作推进力度不大，没有通过国有资产绩效评价来进一步优化国有资产配置，提高国有资产使用效益；没有借助绩效评价的资源配置功能，提高公路部门国有资产管理的责任意识，提升国有资产使用效率。

三、公路部门国有资产管理工作建议

（一）围绕事业单位改革，持续优化公路部门的资产管理体制。

确定科学合理的资产管理思路，要把资产管理工作统一到加强公路系统绩效管理和建设节约型公路行业上来，把资产管理作为公路部门中心工作的重要内容，以建立“配置科学，使用有效、处置规范、监督到位”的全过程资产管理机制，全力保障公路部门正常履职和公路事业高质量发展，更加注重着眼长远，更加注重顶层设计，着力构建更加符合新形势下公路部门运行特点和国有资产管理规律，建设与新形势下“交通强国”战略相适应的资产管理体制。

增强公路部门资产管理的责任意识，从根本上增强单位负责人和资产管理人员的责任意识，全面提高资产管理人员的工作能力和工作责任心。首先，应将资产管理纳入到对公路部门全方位年度考核指标体系中，倒逼单位主要负责人提高对资产管理工作的重视程度；其次，要提高行政事业单位工作人员的资产管理意识，配备专职资产管理人员，传导资产管理工作责任压力，形成责任追究机制，全面增强公路部门资产管理的责任意识；最后，要将资产管理工作纳入单位主要负责人经济责任审计指标体系，离职时应将资产盘点与管理作为其任职期间考核评价的重要标准，确保国有资产安全完整。

完善公路部门资产管理制度，紧紧围绕新形势下公路部门管理体制和资产管理现状，以国务院《行政事业性国有资产管理条例》和《公路资产管理暂行办法》实施为新契机，强化新形势下公路部门资产管理体制的顶层设计，重新修订山东省政府《关于交通财务管理体制改革意见》确定的管理性固定资产纳入同级财政管理、建设性固定资产由省交通运输厅代管的管理思路，结合《政府会计准则第5号——公共基础设施》中将公共基础设施全面纳入政府会计核算的管理规定，把公路部门管理的固定资产和公共基础设施资产的管理统一到行政事业单位资产管理体制上来，同时兼顾“宏观”与“微观”，同步建立更有针对性、更具操作性的管理办法和细则，让制度发力来促进公路部门资产管理。

（二）做精日常管理工作，有效提升公路部门的资产管理水平。

严格控制公路部门的资产配置。资产配置应从工作需要、财政预算、专业技术和统筹绩效等角度进行必要性和可行性论证，要执行或参照执行《中央行政事业单位国有资产配置管理办法》和《行政事业单位资产配置标准》确定资产配置标准，坚持经济实用、先调剂后购买的的原则，在预算编制、采购申请与审批、采购、验收、入库、入账等资产配置的各个环节，设置资产配置控制点，严把公路部门资产管理入口关。

建立资产清查盘点制度，由于公路部门资产总在变动，数量和价值不断增减，使用情况也不断变化，建立完备的资产清查盘点制度，每年定期或不定期的对资产进行清查盘点或不定期抽查，全面掌握资产的使用管理情况，及时更新资产明细账、国有资产管理系统的资产信息，并建立行之有效的资产变动登记管理机制。部门之间调拨使用资产要办理调拨转移手续，使用人员在工作调动时应做好所有资产移交手续后，方可办理，确保“人走、账清、物在”。对于盘亏和盘盈资产要及时查找原因，申报各类变动情况，分清责任，做好损益认定与账务处理工作，始终保证账账、账卡、账实相符。

规范国有资产报废处置，公路部门对资产进行处置时，应当遵循公开、公正、公平的原则，严格执行济南市财政局《关于印发济南市市级行政事业国有资产处置管理办法的通知》和山东省交通运输厅《关于印发山东省交通运输厅行政事业国有资产处置管理办法的通知》确定的处置权限和处置标准，严格履行相关审批手续，规范处置方式。资产管理部门应及时跟进处置审批进度，一经批准，抓紧落实，并做好相应的财务核销，保证账物两清。另外资产处置收入应当按照政府非税收入管理规定，严格实行收支两条线管理，严格坐支和挪作他用，对资产处置过程中发生的违规行为，要依法追究相关责任。

（三）借助现代信息技术，促进公路部门资产管理工作转型升级。

现代信息技术能有效改善国有资产管理，提高资产管理的效率和科学性，应加快信息技术的创新与运用，尽快实现公路部门资产管理平台标准化、智能化、实用化、易操作化，建立资产生命周期全程管理机制。尝试用新技术对资产标签进行信息完善，建议引入资产管理二维码和电子标签，二维码和电子标签信息应包括固定资产生命周期记录单内容和资产的基本信息，将二维码和电子标签粘贴在固定资产上，扫描二维码后，固定资产的采购、使用、报废、折旧等增减变动情况一目了然。同时根据公路部门因内部人员岗位变动而导致固定资产比较频繁的现象，可尝试安装成本较低的简易微型GPS定位模块，通过终端显示设备实时掌控资产位置变动情况，提高固定资产管理效率。

公路部门应强化资产管理业务培训、创新运用“山东省行政事业资产管理信息系统”的管理功能，充分发挥“资产管理信息系统+”的作用。应将资产信息及时录入资产管理信息系统，并根据资产的使用、调拨、毁损、报废等具体情况，及时更新资产管理信息，实行动态资产信息管理。充分依托资产管理信息系统，建立公路部门国有资产数据库，发挥动态管理优势，做好统计、监测、分析工作，提高分析、预测和预警能力，让信息开口，让数据说话，为公路部门完成工作任务提供全面、真实、有效的资产数据支撑。有效利用“资产月报复核确认”功能，通过资产月报、资产清查、资产年报等各项资产管理工作的实施，加强资产管理信息化内部控制制度建设，增强单位负责人、财务负责人对资产管理的主体责任意识，提高资产管理工作质量。

创新公路资产管理理念，把“互联网+资产管理”的理念推动起来，促进国有资产管理信息系统、账务处理系统、财政预决算系统、公路部门地方债务申报系统等信息化管理数据互联互通，共享共用，要把公路部门资产管理由被动管理向主动管理转变，由粗放型管理向集约型管理转变，促进公路资产管理的转型升级。充分利用各级公路学会、交通会计学会等交流平台，要注重公路部门资产管理信息化的纵、横向交流，切实推进公路部门资产管理和现代信息技术深度融合，不断提高公路部门资产信息化管理水平，推动公路资产管理的初级阶段向资产管理的中高级阶段转变。

（四）重视公路资产管理，推进公路公共基础设施的核算管理。

严格贯彻执行《公路资产管理暂行办法》文件精神，尽快组织相关单位开展公路公共基础设施的资产清查工作，对公路用地、公路（含公路桥涵、公路隧道、公路渡口等）及构筑物、构成公路正常使用不可缺少组成部分的交通工程及沿线设施（含交通安全设施、管理设施、服务设施、绿化环保设施）等资产尽快摸清底数，克服财政分级投入、投资多元化、建设体制多样化等不利因素，精心组织，统筹协调，摸清公路资产底数，国省干线公路应以设区市的公路部门为基础、农村公路应以县级公路部门为核算基础，运用资产评估理论，从公路资产的形成、运营等各个阶段评估公路资产的价值，建成资产数量、资产价值、购置时间等真实准确的公路资产信息卡。

其次要认真贯彻财政部、交通运输部《关于进一步加强公路水路公共基础设施政府会计核算的通知》要求，制定公路基础设施会计核算业务实施细则，明确公路公共基础设施计提折旧范围、折旧年限、资本化后续支出和费用化后续支出区分标准、公路资产处置等核算标准，将公路公共基础设施作为单位资产进行入账，列示于公路部门的会计报表中，杜绝投资额巨大、使用期限较长的公路资产成为公路部门管理的表外资产现象，同公路部门账面负债相对应，从而符合政府会计制度的核算权责发生制会计核算的实质。

建设公路建设养护信息共享平台，按照《公路资产管理暂行办法》要求，依托财政部门和交通运输部门的资产信息管理系统，结合国省干线公路和农村公路新建工程、改建工程、养护大中修工程等资产价值量和实物量变动因素，统筹账务处理、资产折旧等因素，规范设置共享平台公路资产信息卡片。建立公路资产信息定期报送制度，公路管养单位要及时录入公路资产管理信息，结合实际及时更新信息，保证公路资产信息数据真实、准确、完整。建立同财政部门资产管理信息系统数据共享机制，并将存量公路资产数据作为养护预算安排、新改建项目决策的依据，满足公路资产管理、部门预算管理和国有资产报告的实际需要。

（五）加强预算绩效管理，提高公路部门国有资产的使用效益。

首先要提升国有资产的实际使用效率，第一要加强公路部门间的相互配合，实现国有资源统一调配。比如，济南市各区县的公路隧道养护设备，功能属性相同，科学创建公路部门间的国有资产使用共享机制很有必要，提高各公路部门闲置资产的使用率，避免资产重复购置，实现资产利用效益最大化。其次要加大国有资源有偿使用费用收入执收力度，以省财政、交通运输部门将公路设施损坏赔偿费转为国有资源有偿使用收入为契机，结合公路部门事业单位分类改革，加大宣传和征收力度，规范协调与评估程序，努力做到应收尽收；对于管理性和建设性固定资产，在保证正常履职的前提下，经财政部门履行审批手续后，大力开展出租出借行为，严格执行“收支两条线”的规定。第三要科学界定国有资产的使用年限，对于达到固定资产使用法定年限又能继续使用的国有资产，在不影响工作的情况下应当最大限度的使用，不断提升固定资产的实际使用效率。

深入推进国有资产使用绩效评价，选择科学可行的资产使用绩效指标评价体系，全面考核评价公路部门国有资产履行职责职能情况，评价指标内容应包括反映资产管理使用效率的定量指标和反映公路部门资产管理能力的定性评价指标，结合公路部门工作实际，客观评价资产使用产生的经济效益和社会效益。重点关注资产绩效管理目标与预算绩效管理目标的一致性，将资产绩效管理目标作为资产绩效评价的依据，对资产闲置状况严重、资产使用效率低下、资产管理绩效评价结果不合格的公路部门“问责”、“问效”，并与公路部门绩效考核相挂钩，促进公路部门资产管理和预算管理、单位绩效考核有效衔接，提升公路部门运行管理绩效。

新形势下加强公路部门的国有资产管理是贯彻《行政事业单位国有资产管理条例》的具体行动，也是加强公路部门单位管理的重要内容。我们应该认真学习《行政事业单位国有资产管理条例》、《公路资产管理暂行办法》等一系列公路部门资产管理的新政策新文件，同时结合新形势下公路部门资产管理的现状，更加注重资产管理制度的顶层设计、制度执行的可行性、绩效性，尽快出台相应的实施细则，形成管理规范、运行高效的公路部门资产管理体制，为新形势下公路事业高质量发展提供有力的支撑。