耕地“双平衡”政策关系探讨

刘崴

（朝阳市自然资源局，辽宁朝阳 122000）

耕地“双平衡”政策是指耕地的占补平衡和耕地进出平衡两项保护耕地政策。在1999版《土地管理法》提出了“耕地占补平衡”及实施农用地的土地用途严格管控制度，重点指向当时非农建设高速、无秩序发展，大量侵占耕地，特别是家庭联产承包责任制的“口粮田”的数量大量减少，严重威胁到国家粮食安全，对农用地转为建设用地进行严格管控。

2020版《土地管理法》和2021版《土地管理法实施条例》出台后，更是加大了耕地的保护力度，同时鉴于当前的国际形势影响，国家又出台防止耕地“非农化”和“非粮化”的保护政策。在这个政策背景下，2021年末，自然资源部联合农业农村部以及国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，明确提出了实行耕地用途管制及具体要求和措施。

作为政策落实的具体实施流程，耕地“进出平衡”制度的出台是继1999版《土地管理法》明确实施土地用途管控以来，对耕地保护的进一步补充完善，也是针对一些地方政府通过模糊农用地与耕地关系、改变利用耕地方式、破坏耕地现状的“灰色”行为，套上制度的“紧箍咒”。

一、耕地“进出平衡”政策的出台背景

鉴于当前的国际形势影响，国家的粮食安全问题上升到国家政治层面，已经引起党中央的高度重视。在2022年3月全国政协十三届五次会议期间，习总书记与参加农业、社会福利和保障的委员代表座谈时指出，粮食安全是“国之大者”，“悠悠万事，吃饭为大”。

耕地作为粮食生产的基础资源，是关系到国家粮食安全的刚需资源，是国民的“饭碗子”“米袋子”“菜篮子”。从这一点上说耕地就是国家的根本，耕地的作用越发不可忽视。国家下大力量给耕地增加保护屏障，为的是守护住耕地18亿亩的红线。

但通过分析第三次全国国土调查数据及2020年度土地变更调查和执法监察“卫片”数据，一些地方政府为拉动经济发展而引进工商资本，无秩序地大规模建设占用耕地，改变用途造成土壤耕作层破坏、无法恢复问题；部分地区存在“退耕还林”、违规扩建人工绿化带、开挖湖泊修建人工景区等占用耕地的行为；同时部分地区占用永久基本农田发展林果业、渔业等特种经济类和养殖类等一系列占用耕地问题依然十分突出，严重冲击耕地保护红线。此种现象已经引起党中央、国务院高度重视，为此作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合出台文件《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（以下简称《通知》）。《通知》中明确提出实施耕地“进出平衡”，“除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以恢复、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地想要转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，就必须通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。耕地“进出平衡”首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的，在市域范围内落实。”

随着乡村振兴、农业农村现代化的深入推进，各地仍然不可避免产生转变农业发展方式、调整产业结构、优化农业农村空间布局等需求，通过耕地“进出平衡”确保耕地保有量不减少、耕地质量不下降显得尤为重要。可以说耕地“进出平衡”是对绿化造林、农业产业结构调整占用耕地的补救措施，是探索耕地保护新途径，也是守住耕地红线的创新之举。

二、耕地“双平衡”相同点分析

1.耕地“占补平衡”与耕地“进出平衡”是针对耕地的保有量而实施的耕地保护措施

进出平衡制度与占补平衡制度的出台背景，都是基于我国土地基本国情和所面临的耕地保护严峻形势与现状。1999版《土地管理法》提出了“耕地占补平衡”以及实施农用地的土地用途严格管控制度，其重点是针对当时建设大量占用耕地，特别是家庭联产承包责任制的“口粮田”的数量大量减少，对农用地转为建设用地进行严格管控。1999版《土地管理法》实施的20多年来，抑制耕地“非农化”成效明显，不仅在很大程度上有效抑制了地方政府“圈地”行为或大体量占用耕地盲目冲动搞建设的，而且在耕地动态总量实现耕地的总量增加，确保耕地保有量不减少方面发挥了重要作用。

而今进一步完善以“耕地进出平衡”为手段的耕地用途管控制度，还是针对耕地的保有量这一核心关键点，基于我国目前耕地保护面临的新形势、新问题和新要求而提出对耕地，特别是永久基本农田转为林地、园地、农业设施用地等农业内部结构调整“非粮化”行为实行严格管控。

2.两者之间均保持对等的动态平衡，耕地保持总体平衡

为确保长期稳定利用耕地不再减少，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁等非人为因素导致的现有耕地减少的情况外，各地有必要对耕地转为林地、园地、农业设施用地等农业内部结构调整用地需要落实“进出平衡”，实行区域内年度“进出平衡”。即：只要耕地发生用途变化，不论是“非农化”，还是“非粮化”均须补充相应数量和质量的耕地，以达到耕地总量动态平衡。

三、耕地“双平衡”不同之处

1.简单的说，耕地“进出平衡”中的“进”对应的是耕地“占补平衡”中的“补”。但从耕地补充途径来看，两者补充的来源不尽一致

在耕地“进出平衡”中, 想要“进”耕地的，就必须通过利用林地、园地、农业设施用地、牧草地等农用地通过技术手段恢复为同等质量、数量，可以长期稳定利用的耕地，这就将“进出平衡”的补充渠道限定在农用地这个圈内，不能考虑利用建设用地和未利用地来补充。

但对于耕地占补平衡来说，只要是满足耕地“占一补一、占优补优、占水田补水田”这一原则即可实现占补平衡。补充耕地的来源可是农用地，还可以是建设用地和未利用地。具体补充的渠道包括：政府层面组织将劣等耕地改造成优质耕地的；可以垦造成耕地的荒山荒坡、其他草地等未利用地进行土地整理改造成耕地的；平原地区原地类为耕地，但实施“退耕还林”、发展特种林果种植的地块逐步恢复耕种条件，以及北方地区原地类为耕地，但为发展畜牧业而改种的牧草地逐步恢复耕种条件的，也就是所谓的“退林还耕”和“推草还耕”；建设项目占用耕地需按期按质按量兑现承诺将其他土地复垦成耕地等方式。

而这其中以平原地区“退林还耕”及北方地区“推草还耕”形式的补充耕地方式与和耕地“进出平衡”的来源可以是一致的。

2.从用途管制角度来说，二者之间针对的耕地转用角度不同

耕地“占补平衡”主要针对的是耕地“非农化”问题，可以理解为耕地“占补平衡”是在将耕地转为建设用地时进行的，要求必须补充相应耕地，做到耕地数量不减少，质量不降低，实现耕地总量的动态平衡。

而耕地“进出平衡”则针对的是耕地“非粮化”问题。

当前，地方政府更多的注重是耕地占补平衡“外因”问题，也就是说政府重视是非农建设占用耕地，就必须补充同质同量的耕地，这本就是耕地保护的常态化管理模式。但对于耕地因“非粮化”流向林地、园地以及农业设施用地导致的耕地减少现象，地方政府只认为是农业产业结构调整，是农用地“内因”问题，不是农用地转用的管控要求。因此为确保长期稳定利用耕地不再减少这个核心点，就必须要实施耕地“进出平衡”的管控，也就是说当需要进行农用地内部结构调，将耕地转为林地、园地、草地、农业设施用地等其他农用地时，必须以同等数量的园地和林地等土地整治为耕地，达到耕地总量不减少，质量不降低的初衷。

耕地用途管制是现阶段我国耕地保护体系新的政策框架，从“占补平衡”发展到“进出平衡”，实际上是从控制农转用“外因”到控制农地互转“内因”的不同角度，但核心实质都是严格管控耕地，形象的说是从“一条腿走路”到“两条腿快跑”发展过程，两者相互关联、相互作用。为耕地严控，保护耕地红线，特别是在保障国家粮食安全的方面构筑了新的“保护体系”做出重大贡献。

下一步用途管制的工作的重心将放在耕地转为林地、园地、草地及农业设施用地的具体化管制措施上，提出落实耕地“进出平衡”的具体实施方案，从而实现严格实施耕地用途管制的政策导向。