从法律视角谈委托代理机制

程雪阳

为了解决自然资源资产所有权人不到位、管理权责不明确导致的资源过度开发、保护乏力、生态退化等问题，《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》）提出了如下改革试点思路：国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，部分职责由自然资源部直接履行，部分职责由自然资源部委托省级、市地级政府代理履行，法律另有规定的依照其规定。

这一改革试点思路主要有以下三个方面的法律意义。首先，在全国范围内，只有国务院可以代表国家行使全民所有自然资源所有权，其他的国家机关没有此种权限。其次，在中央层面，由自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，国务院其他部门或机构没有此项职责。最后，我国幅员辽阔，国有自然资源资产量大类多，自然资源部不可能直接经营管理所有的全民所有自然资源资产。为此，《方案》提出，自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责包括自然资源部直接履行和自然资源部委托有关地方政府代理履行两种方式。

当有关地方政府代理履行部分全民所有自然资源资产所有者职责时，这种“委托—代理”机制的法律性质是什么呢？这个问题需要结合现行法的规定以及全面深化改革的要求加以分析。

首先，自然资源部委托省级、市地级政府代理履行的全民所有自然资源资产所有者职责，并不是公法意义上的行政监管权，而是一种所有权。所有权与监管权是不同的，前者需要权利人与其他市场或社会主体在平等协商、自由交易的基础上行使，后者则可以通过依法下达行政命令，进行行政处罚、行政强制等方式来实施。从现行法津规定看，地方政府对本区域自然资源的行政监管权（比如违法开采或占用的处罚权）已经被土地管理法、矿产资源法等法律明确规定，也不需要进行委托。因此，在经营管理全民所有自然资源资产的过程中，自然资源部与省级、市地级政府所形成的“委托—代理”法律关系，并不是基于行政任务的行政委托，也不是行政法意义上的职权代理。

其次，我国的法学理论和法律制度并没有建立独立的公共财产权理论和制度体系，拟参照《民法典》的相关规定来理解《方案》所建立的“委托—代理”关系。根据《民法典》第163条的规定，民事代理包括委托代理和法定代理两种类型。基于委托代理类型所形成的代理关系，需要代理人与被代理人逐个订立授权委托书，而且需要与代理人共同承担民事责任，甚至需要共同应诉。显然，不宜按照这种代理类型来理解和建构《方案》所提出的“委托—代理”关系。相比而言，法定代理可以适用于全民所有自然资源资产委托代理机制领域，因为在法定代理类型中，代理人与被代理人的权利与义务、代理权法律效力、相关纠纷解决以及责任承担，可以根据各种自然资源资产的特点和禀赋，由法律作出统一的规定。请注意，这里的“法律”并不限于《民法典》，也包括《民法典》之外的其他特别法，而且相关特别法可以突破《民法典》对于代理制度的一般性规定。

最后，对于全民所有自然资源资产所有权的委托代理机制而言，《民法典》并没有为其如何进行委托代理作出明确规定，也没有其他的特别法可以适用。这是要进行探索和试点的原因之一。为此，试点地区应聚焦代理履行全民所有自然资源资产所有者职责这一重大核心问题，重点围绕《方案》提出的委托代理机制总体设计、改革举措和重点任务，重点探索所有者职责是什么、怎么构建、如何行使等问题，为立法机关建立健全该领域的所有权委托代理制度提供实践经验支撑。（作者系苏州大学东吴智库研究员）（中国自然资源报）