高校预算执行与决算审计：重点难点及审计建议

●张悦梅

2008 年，教育部出台了《关于加强高等学校预算执行与决算审计工作的意见》，对预算执行与决算审计的对象、内容和目的作出了规定。之后，预算执行与决算审计成为了高校内部审计的年度常规工作。近几年的审计交流培训会上，已经听不到关于预算执行与决算审计工作的探讨了。从审计人员间的交流看，高校预算执行与决算审计工作差强人意。但随着《中华人民共和国预算法》的两次修正，《关于全面实施预算绩效管理的意见》《中华人民共和国预算法实施条例》和新《政府会计制度》的实施，高校预算执行与决算审计工作迎来了新挑战。

一、预算执行与决算审计的职能

高校预算执行与决算审计是国家财政预算审计的延伸，是对教育经费使用的规范性、安全性和有效性进行独立、客观的评价，旨在促进高校依法组织收入，优化资源配置，真实反映支出，提高资金使用效益，提升财务管理水平，推进学校治理体系和治理能力现代化，实现教学科研健康、持续发展。

从预算执行与决算审计的概念、内容和目的来看，高校预算执行与决算审计体现了审计的基本职责，即具有经济监督、经济评价和经济鉴证三方面的职能。经济监督是审计的基本职能，经济活动的合法合规性既是内部审计工作多年来关注的基本点也是重点。随着国家财政综合改革、预算管理的加强和政务信息公开的要求，预算执行与决算审计已从合规性审查发展变化成综合性管理审计，包括预算管理活动的合法合规性，内部控制的适当性和有效性，预算管理活动的经济性、效率性和效果性。审计的经济评价和鉴证职能在高校预算执行与决算审计工作中凸显出来。

二、高校预算管理活动概述

高校财务预算是部门预算的组成部分，根据部门预算管理的层级，分属中央政府部门预算和地方政府部门预算。预算管理包括制度建设、预算编制、预算执行、预算调整、决算和考核等一系列管理活动。2015 年实施的新《预算法》明确各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。党的十九大报告明确提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求。随后2018 年9 月中共中央、国务院下发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，预算绩效管理从部门推动上升到国家层面。绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价与结果应用融入贯穿预算编制、执行、考核全过程。审计人员只有了解、熟悉、掌握预算管理活动的发展变化，才能更好地开展预算执行与决算审计。

三、预算执行与决算审计的重点与难点

1.预算管理内部控制的有效性。高校普遍具有预算管理内部控制理念，建立了预算管理制度，从预算编制、预算审批、预算执行、预算调整、决算等方面规范预算业务活动，形成了符合自身特点的预算管理体系。从近几年领导干部经济责任审计结果看，高校预算管理内部控制在执行方面还需重点关注。包括预算编制习惯于“基数+增长”、审核把关不严，预算追加和调整的决策审批程序执行不到位，预算刚性约束不足、存在无预算超预算用款现象，预算执行评估结果与下年度预算安排挂钩机制不健全，贯彻落实中央财政全面预算绩效管理要求相对迟缓等方面。

2.贯彻落实国家重大政策措施情况。在高校，贯彻落实国家重大政策措施跟踪审计包括，高校贫困生资助是否贯彻落实了“精准扶贫”政策，国家助学金的评审和发放工作能否确保资金用于家庭经济真正困难的学生；“三公”经费预算和执行是否违反中央八项规定精神；办公运行经费预算是否体现了“过紧日子”思想，是否存在年底突击花钱现象；专项资金是否专款专用，资金使用方向和管理活动是否符合国家规定等。这些内容可纳入高校预算执行与决算审计的关注重点，也可以单列专项进行审计。

3.部门预算总量的严肃性。高校是教育部门的基层单位，高校的财务预算是国家财政预算的最小单元，是教育部门预算的组成部分，具有严肃性。每年教育部门在批复高校预算中都有严格管理要求。但在实际工作中，少数高校因为年度工作计划晚于部门预算“二上”编报时间，“二上”预算对资金需求预计不足，无法准确预算动用往年事业基金弥补年度收支差额这一数据。在校内预算时，容易突破部门预算批复数，影响预算总量的严肃性。

4.预算收入完成情况。高校预算收入分成两大类，财政拨款收入和自筹资金收入。收入完成情况审计的重点应放在自筹资金收入部分。多数高校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制，自筹资金预算收入通过收入分配划分为校级财力和二级单位财力两部分。二级单位财力是否完成不影响高校预算资金使用，但校级财力未完成将形成年度预算缺口，若没有设置预算稳定调节基金，年度预算缺口可能演变成年度预算赤字。

5.支出的真实性审查。高校支出预算大多采用“定额+专项”的方式，没有按经济内容细化。加之经济活动信息不对称，不论是财务人员还是审计人员，均难以判断支出的真实性。审计发现，高校经费支出的真实性审查主要体现在办公费、印刷费、材料费、交通费、会议费等方面。由于技术手段落后，真实性审查需要大量抽凭，比较分析数据，耗费很多精力后结论可能还是“支出的真实性存疑”，作出“用虚假发票套取资金”的定性需慎之又慎。

6.预算绩效管理。多年来，高校经费管理存在“重安排、轻考核”“重支出、轻绩效”的现象。为加快预算执行进度，提高资金使用效益，还采用结余资金收回的管理措施。但结余资金收回的管理要求是要有绩效考核的配套措施的，否则资金用完了，效益没有达到，可能比资金闲置更糟糕，甚至有助推突击花钱之嫌疑。2018 年，全面预算绩效管理文件出台，高效绩效审计随之提上议事日程。绩效审计是通过审查经济活动及其资料，依据一定的标准对所查明的事实进行分析和判断，肯定成绩，指出问题，总结经验，寻求改善管理、提高效率、效益的途径。

在《国务院关于2020 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，反映“全面预算绩效管理方面，17 个部门和245 家所属单位的587 个项目绩效目标不完整、未细化或脱离实际；7 个部门和57 家所属单位的153 个项目未按规定开展绩效评价或自评结果不真实、不准确。”在高效审计实务中，审计人员尝试关注了资金使用的绩效情况，限于预算项目绩效目标是否设置、绩效自评工作是否开展等方面。真正的预算绩效审计尚难有效进行，绩效目标设定的完整性、合理性、科学性难以判断。且高校预算绩效管理尚起步，存在认识不足、组织实施统筹不够、绩效评价专业力量不足等短板，审计人员在绩效管理方面的知识、能力、经验更是跟不上预算绩效审计要求，绩效审计如何开展是高校内部审计亟需研究的课题。

四、预算执行与决算审计对策研究

高校预算执行与决算审计是一项数据量大、涉及面广、综合性强、时效性高的工作，在高校现有审计力量不足的情况下，如何突出审计重点，实现审计全覆盖，值得高校审计部门和审计人员认真研究。基于以上审计重点和难点，本文结合审计经验提出如下对策。

1.充分认识预算执行与决算审计的重要性。高校预算是政府一般公共预算的重要组成部分，是高校经济活动的货币化反映。高校预算执行与决算审计是促进高校经济决策科学化、内部管理规范化、风险防控常态化的一项重要制度设计。通过发挥固有的经济监督、经济评价、经济鉴证职能，不仅查错防弊，规范经济活动行为，更有利于防控重大经济风险，推进高校完善治理体系提升治理能力。

2.认真组织实施审计工作。（1）重视项目审计方案，明确审计重点。项目审计方案的编制过程，就是审前调查、沟通的过程。高校预算活动具有复杂性和特殊性，从财政支出功能分类看，主要涉及教育、科研和住房保障等经费管理。从财政支出经济分类看，高校预算涉及人员经费、日常运转经费和建设发展经费三大块资金管理。高校预算的执行，将涉及“三重一大”决策管理、人才培养、学科建设、师资队伍建设、科研创新、财务收支管理、工程项目管理、合同管理、采购管理、资产管理等方面内容。审计部门、审计人员在众多内容中把握预算执行审计重点时，既要掌握财政部门对预算执行管理的要求和教育主管部门重点支持的内容，又要了解学校发展规划、年度工作要点和预算编制情况，有计划地在三至五年内实现审计全覆盖。审计方案制定前，加强与校级领导和财务部门的沟通，了解校领导想关注的内容，财务部门财务管理工作的难点，通过自上而下和横向沟通的方式，确定审计重点，以便有的放矢地开展审计工作。（2）优化审计组织方式，加强审计质量控制。由于高校内部审计力量不足，高校预算执行与决算审计开展现状存在内审部门自审、委托社会中介机构审计和尚未开展三种情况。不管是自审还是委托审计，各有优劣。目前，高校借助社会审计力量开展预算执行与决算审计是较好的路径，高校内部审计人员重在审计质量控制，创新审计方式方法，加强信息化建设，强化大数据审计思维。《中央审计委员会办公室 审计署关于进一步规范经济责任审计工作有关事项的通知》（中审办发〔2021〕5号）文中精神给高校预算执行与决算审计采取委托方式提供了指导和借鉴意义。在审计力量不足、专业技能受限的情况下，可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作，但不得将整个项目委托其他组织独立实施。外聘人员不能担任审计组组长、主审，不能独立开展外部调查。基于该指导意见，高校内部审计部门可建立层层负责机制，审计人员（包含外聘人员）查明事实并初步定性问题。项目主审复核审计证据、审计依据和问题定性的准确性，撰写审计报告初稿。审计组长复核审计报告。（3）认真撰写审计报告，客观呈现审计结果。通过现场审计，审计人员获取了适当、充分的审计证据，准确定性了审计发现的问题。审计报告既是审计发现和审计意见的集中表达，更是内部审计人员专业能力与责任心的体现。一份有价值的预算执行与决算审计报告，应该具有内容简洁、意见明确、重点突出、逻辑清晰、适合阅读等特点。内部审计准则《第2106 号内部审计具体准则——审计报告》明确了审计报告的编制要求和构成要素，对报告正文的主要内容作了规定。其中，审计发现、审计结论、审计建议是审计报告的灵魂。