新业态从业人员养老保险问题与探析

■文／杨洋

近年来，新就业形态日益多样化，特别是“互联网+平台就业”的出现以及从业人数的不断增长，给世界各国形成的劳动保障法律制度和统计调查工作带来新的挑战。我国是劳动力人口大国，以平台就业为代表的新业态从业人员数量众多且增速显著；我国也是社保覆盖人数最多的国家，在养老保险制度实现法定人员全覆盖之后，灵活就业人员成为当前及未来一段时间内我国进一步扩大参保覆盖范围的重点群体。

作为中欧“提升中国社保经办服务能力，实现全民社会保障”项目的内容之一，笔者所在课题组通过问卷调查和实地调研的方式，了解我国以平台为代表的新业态从业人员养老保险的参保状况和参保意愿，深入分析存在的问题及其原因，并根据我国实际情况，提出促进其参保的政策建议。

参保状况调查分析

本次问卷调查对象主要包括三类：平台雇员、平台灵活就业人员和非平台灵活就业人员。根据问卷调查结果，笔者对我国新业态从业人员的养老保险参保状况、主观感受及制度预期进行了分析，主要特征和结论如下。

第一，5 项社会保险险种中，基本养老保险的参保率最高，其次是基本医疗保险，工伤保险与失业保险的参保率相对较低。第二，缴费水平总体偏低。以灵活就业人员身份参加城镇企业职工基本养老保险者多选择按当地养老保险最低缴费下限缴费，城乡居民基本养老保险参保者中90%以上按中档及以下水平缴费。第三，跨统筹地区就业人员中，多数在户籍地参保，且多参加城乡居民基本养老保险。在就业地参保的跨统筹地区就业人员则多参加城镇企业职工基本养老保险，但参保年限普遍较短，近7 成参保人缴费未满5 年，这与参与调查人员的年龄分布有一定关系（71.9%的参与调查人员是35 岁以下的年轻人）。第四，参与问卷调查人员中认为社会保险缴费负担重的占42%；参保人对缴费负担的感受与收入水平表现出负相关性；以灵活就业人员身份参加职工基本养老保险者认为缴费负担重的比例最高；养老保险是未参保人员未来最愿意参加的险种，但对缴费水平的预期偏低。第五，与非平台类从业人员相比，平台类从业人员的养老保险参保状况相对更优，多方面指标对比均处于相对优势，如养老保险总参保率高，更多参加城镇企业职工基本养老保险，缴费水平更高，更多人认为缴费负担不重，等等。而不同类型平台从业人员的参保状况呈现出梯次分布特征，网络文化服务、知识技能共享、在线教育3 类从业人员的参保状况相对更好，骑手则相对较差，在各方面指标对比中基本均位于最低水平。

扩面和参保质量都有上升空间

从调查情况看，新业态从业人员参加养老保险存在的问题主要有两个方面：一方面，部分人员尚未参保，扩面仍有空间；另一方面，参保质量有待提升。相当比例人员参加的是缴费和保障水平均偏低的城乡居民基本养老保险或是以灵活就业人员身份参加城镇企业职工基本养老保险。这意味着，与企业雇员相比，新业态从业人员需要个人承担更高的缴费负担或者将面临更低的保障水平。而在由个人自愿选择是否参保以及按何种水平缴费的情况下，绝大多数人选择低水平缴费，从而导致其未来退休后的养老保险待遇充足性预期偏低。原因主要有三个方面。

养老保险参保状况与劳动用工关系显著相关。新业态从业人员与企业的劳动用工关系是影响其是否参加养老保险和以何种方式参保的关键因素。对于签订劳动合同、劳动关系明晰者或者明确属于灵活就业者，其参保责任主体、参保方式和路径均是明确的。现实中问题较为突出的主要是两种情况：一是劳动者与企业之间存在劳动关系或事实劳动关系，但企业未与其签订劳动合同或未依法依规为其参保缴费。二是按目前法律法规难以清晰界定劳动关系的劳动者。此种情况下企业不仅不会主动为其参保缴费，反而存在通过各种方式主动规避认定劳动关系的可能，而现行法律政策又难以明确企业的缴费责任。

养老保险政策适应流动性的能力有待进一步增强。新业态从业人员参保仍面临两方面的政策障碍：一是超大型一线城市尚未放开户籍地限制政策，在此地区就业的非本地户籍人员只能在其户籍所在地参保，这将对其参保缴费、权益积累和待遇享受等方面带来不利影响；二是新业态从业人员的就业流动性和不稳定性较强，跨地区转移接续政策在实践中仍会带来诸多不便，影响参保缴费积极性。

劳动者参保意愿和缴费能力偏低，且存在主观认识上的误区和短视。问卷调查结果显示，在未参保原因中，“收入不稳定，容易断缴”“不了解相关政策”和“个人无缴费能力”排名前三；年轻群体对参加养老保险和进行养老储蓄的意愿总体偏低。实地调研发现，一些劳动者对于基本养老保险政策的认识和了解较为有限，甚至存在一定认识误区。

相关政策建议

坚持制度统一、公平和劳动力市场竞争中性原则。公平性和劳动力市场中性是养老保险政策的基本原则，群体间的政策差异会对劳动力市场产生扭曲，且不利于政策统一和社会公平。因此，研究制定针对新业态从业人员的养老保险政策时要避免过于强调特殊性而忽略普遍性和公平性，避免企业用工出现从劳动关系向非劳动关系的逆向选择，行用工之实而逃雇主之责。

分类规范新业态从业人员的劳动用工和参保权益。首先，对于应参未参和未按规定参保，以及通过变相自雇等方式刻意规避签订劳动合同和履行社会保险缴费责任等情况，一方面应进一步完善监管制度和监管体系建设，利用信息化手段加强监察；另一方面应依据法院和仲裁机构有关判例和指导意见加强对新业态用工劳动关系界定的办案指导，在劳动关系界定的依据中更加重视实际调查取证，避免仅依据商业协议或条款而简单判定。其次，鼓励、引导有缴费能力、有意愿者以灵活就业人员身份参加城镇企业职工基本养老保险而非低保障水平的城乡居民基本养老保险。再次，对于劳动关系难以清晰界定者，加快有关劳动法律政策适用性这一前置问题的研究进度，为其明确雇佣关系以及相应的参保政策提供法律保障。在劳动法短期内尚难明确界定的情况下，应立足其就业和收入不确定性强的基本特征，在继续自愿参保的原则基础上，进一步完善养老保险政策的适用性和包容性。

明确平台在劳动者权益保护方面的相应责任。应研究贯彻落实国务院办公厅《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》等文件中所提出的“明确平台在劳动者权益保护等方面的相应责任”，探讨平台企业在平台从业人员养老保险参保缴费中的责任，特别是其中劳动时长、劳动收入都高度依赖于平台企业的从业人员。

进一步提高基本养老保险政策的包容性。第一，继续大力推动全民参保计划，进一步增加政策选择性和包容性，增强经办服务的便捷性，引导灵活就业人员早缴费、多缴费、长缴费。第二，进一步完善城乡居民基本养老保险制度，为灵活就业人员提供兜底养老保障。建议下一步应从长期社会成本和收入再分配的角度统筹考虑，探索适当提高政府配比缴费等方式增加制度吸引力，鼓励个人多缴费、长缴费，并使其与城镇企业职工基本养老保险实现平滑衔接。第三，进一步推动改变参保户籍地限制政策，优化完善养老保险关系转移接续政策和流程，适应劳动力市场流动性不断增强的状况。

加强政策宣传引导，提高参保缴费意识。加强政策宣传，引导劳动者正确理解养老保险政策的内涵、原则和基本立场，引导其树立正确的养老储蓄观和价值观。对于有一定缴费能力者，鼓励其参加城镇企业职工基本养老保险制度并选择保障水平适度的缴费档次，即便是选择参加城乡居民基本养老保险者，也应鼓励其选择中高缴费档次，以提高未来养老保障水平。在政策宣传的方式方法上，充分利用互联网技术拓展政策宣传触角，也可通过政企合作的方式提高宣传的有效性。■