养老保险全国统筹与新发展格局

■文／王立剑

20 世纪90 年代以来，我国逐步建立起企业职工基本养老保险体系，但是基本养老保险基金地方统筹的区域分割已经成为社会发展不平衡的突出问题。正确认识养老保险全国统筹对构建新发展格局的意义，将养老保险制度改革与新发展格局发展要求紧密融合，是实现养老保险高质量发展、构建新发展格局的重要举措。

新发展阶段下养老保险迫切需要实现全国统筹

养老保险区域分割问题的产生符合中国特色社会保险制度的发展规律，但随着我国进入实现第二个百年奋斗目标的新阶段，养老保险区域分割已经成为制约社会保障制度高质量发展的重要因素，其与国家经济社会高质量发展的目标要求和新发展理念之间的矛盾日益凸显。

养老保险区域分割是养老保险制度发展不平衡不充分的重要表现。养老保险区域分割主要表现为不同区域基本养老保险的制度参数存在差别，基本养老保险的管理系统不统一，不同区域参保人员的待遇水平差距较大，这种区域分割现象一方面影响了基本养老保险制度的公平性和可持续性，损害了基本养老保险制度的社会互济功能，另一方面影响了养老保险制度促进国家治理体系现代化的功能。在我国社会主要矛盾转换的背景下，基本养老保险制度的区域分割问题成为区域间民生事业发展不均衡的重要表现。

养老保险区域分割无法适应新技术驱动的新业态发展趋势。随着现代信息技术的发展和社会主义市场经济体制不断完善，以互联网平台为媒介的零工经济形态不断涌现，零工经济从业群体规模快速增长。《中国共享经济发展报告（2021）》显示，2020 年我国共享经济市场交易规模约为33773 亿元，共享经济参与者人数约为8.3 亿人，其中服务提供者约为8400 万人，共享经济平台企业员工数约631 万人。用工方式灵活和灵活就业人员的快速跨区域流动是零工经济的核心特点，而基本养老保险制度区域分割一方面不利于平台企业打造全国统一市场，另一方面导致了灵活就业人员跨区域流动对养老保险权益的损害。

养老保险区域差距扩大不利于共同富裕目标的实现。基本养老保险制度的区域分割不符合共享发展理念和共同富裕目标要求，可能加剧区域间经济发展的不平衡。优化社会保障制度设计是走向共同富裕的关键性制度安排。

养老保险全国统筹助推构建新发展格局

以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进是新发展格局的核心内容，新发展格局是生产、分配、交换、消费四个环节相互联系、相互促进的有机整体，构建新发展格局需要更好促进经济发展与民生建设协调发展。以创新驱动、优化生产要素配置、拉动内需实现供求动态平衡，畅通国民经济循环。养老保险制度全国统筹与构建新发展格局的要求和路径相适应。

养老保险全国统筹有利于充分激发内需。第七次全国人口普查数据显示，我国60 岁及以上人口已达2.64 亿人，激发老年群体消费需求是构建新发展格局的重要举措，而这一举措的前提是给予老年人收入稳定和分配公平的预期。养老保险全国统筹在基金收支全国调节的基础上，统一养老金计发和待遇调整机制，能够促进老年群体的分配公平，解决老年群体收入预期和后顾之忧，进而提升老年群体消费意愿。

养老保险全国统筹有利于劳动力跨区域流动。加快建设全国统一大市场，是构建新发展格局的坚强支撑。劳动力跨区域流动既是市场经济的客观要求，也是提高经济循环效率的重要保障。养老保险全国统筹能够降低区域间政策差异和关系转移接续成本，便于劳动力在不同地区间流动，保护流动性较大的劳动者的社保权益。

养老保险全国统筹有利于维护新业态从业者权益。当前各类新业态正处在快速发展的阶段，贯通于生产、分配、流通、消费各环节，为构建新发展格局注入了活力。新业态从业人员如何参加养老保险、参加何种养老保险成为亟需解决的现实问题。养老保险全国统筹给予新业态从业者全国统一的参保政策，便于劳动者在非正规就业与正规就业之间自由流动，保障了其养老保险权益。

养老保险全国统筹有利于人力资本水平提升。高素质劳动力是深化改革、扩大开放、推动科技创新和产业结构升级的关键要素。养老保险全国统筹通过劳动力的便捷流动优化劳动资源配置，有利于高质量人力资源向创新性行业流动，促进劳动力高质量就业，提升劳动力素质。增强中西部地区高科技产业对人才的吸引力，消除养老保险待遇区域差距对人力资源配置的不利影响。

加快推进养老保险制度全国统筹的建议

党的十九大以来，养老保险全国统筹进入“快车道”。2018 年7 月，我国建立实施了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，4 年间跨省调剂资金6000多亿元，成为实现养老保险全国统筹的第一步；2020 年年底，各省份都实现了城镇职工基本养老保险基金省级统筹，为全国统筹奠定了基础；2021 年年底，养老保险全国统筹系统开始运行，全国29 个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团接入该系统开展业务；2022 年1月起，城镇职工基本养老保险制度迎来了全国统筹时代。

但是，按照习近平总书记关于坚持社会保障制度的统一性和规范性要求，构建以全国统筹为特征的养老保险新发展格局还需要在诸多方面发力。

政策统一。当前，我国企业职工基本养老保险制度框架已经做到全国统一，社会统筹账户缴费比例在绝大多数地区确定为16%；但是个人账户缴费率、养老金计发办法、养老金待遇调整机制、个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策等还没有做到全国统一。应尽快出台完善企业职工基本养老保险制度的相关文件，明确提出全国统一的制度框架。

基金统管。谁来管理、如何管理基本养老保险基金，是全国统筹的关键问题。统一的企业职工基本养老保险全国统筹信息系统已经做到数据对接与共享，但是基本养老保险基金的使用权是全国统管还是各省分管，基本养老保险基金的投资运营是全国统一还是各省分立需要进一步明确。国家应建立基本养老保险基金统管机制，明确基本养老保险当年结余基金国家统管、当年收支由各省分管的工作思路。

完善经办。进一步完善全国统一的社会保险公共服务平台，提高跨地区就业人员社保转移接续服务效率和质量；建立社会保险基本公共服务“15 分钟服务圈”，提升养老保险经办服务的可及性；全面推动养老保险业务网上办理，能够从公共渠道获得的信息不需要重复填写，缩短办理时限，提升养老保险经办服务办事体验。

法治保障。修订《社会保险法》，将基本养老保险全国统筹写入“第二章基本养老保险”中；明确规定养老保险全国统筹的央地责任，在社会保险基金管理和经办章节中，明确规定基本养老保险基金收支和基金结余的使用权限。■