黄河流域水资源节约集约利用立法研究

李舒 张瑞嘉 蒋秀华 张永永 孙世雷 李强坤

摘 要：黄河流域大部分地区位于干旱半干旱区，为实现黄河流域生态保护和高质量发展的国家战略要求，必须在经济社会发展中将水资源作为最大的刚性约束，从而确保有限的水资源发挥最大的社会效益。为缓解流域用水紧张的局面，亟须开展水资源节约集约利用立法研究。因此，从国家层面、流域层面和省（区）层面全面系统总结了与水资源节约集约利用相关的制度，并将水资源节约集约利用划分为用水总量控制制度、定额管理制度、经济激励制度、监督考核制度四类，分析了这四类制度在实施过程中存在的问题，并提出界定流域管理机构和当地政府的权利与义务、严格取水许可管理、建立强制性用水定额体系、完善水资源节约集约利用的市场激励机制、完善水资源节约集约利用的监督考评体系等立法建议。

关键词：水资源最大刚性约束;节约;集约;立法研究;黄河

中图分类号：TV213.4;TV882.1

文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2022.02.014

引用格式：李舒，张瑞嘉，蒋秀华，等.黄河流域水资源节约集约利用立法研究[J].人民黄河，2022，44（2）：65-70.

Abstract： The most parts of the Yellow River basin are located in the dry and semi-dry area. In order to meet the national strategy requirements of ecological protection and high quality development in the Yellow River basin， the water resources must be regarded as the maximum rigid constraint in economic and social development so that the social efficiency of limited water resources can be maximized. For relieving a tense water supply in the basin， legislation on economic and intensive use system of water resources should be made. Thus， the paper systematically summarized the relative water resources economic and intensive use systems at the levels of nation， basin and provinces （regions）. These systems were further grouped by the four systems of total water use control， quota management， economic incentives and supervision and check-up. The problems raised during the implementation process of the four systems were analyzed. It put forward five legislative suggestions， including defining the rights and obligations between watershed management institutions and local government， strict water intake permit management， establishing a mandatory water quota system， improving the market incentive mechanism and improving the supervision and evaluation system for the economical and intensive use of water resources.

Key words： maximum rigid constraint of water resources;economic use;intensive use;legislative research;Yellow River

1 引 言

干旱半干旱地區水资源短缺问题一直制约着区域经济社会发展，是人类长期面临的重大挑战[1-2]。为了缓解各区域各部门之间的用水矛盾，亟须从立法方面规定以水资源最大刚性约束为管理理念的水资源节约集约利用制度，发挥制度的导向性和约束性[3-4]作用。节约用水的实质内涵是维持水资源的总量稳定，提高水资源的利用效率，进而保障水资源最高程度的公平使用[5-6]。集约用水的内涵包括集中利用有限的水资源以实现经济效益最大化和水资源作为整体进行开发利用[7-9]。水资源最大刚性约束主要是在维持水资源总量稳定和提高水资源利用效率及效益两方面发挥作用[10]。黄河流域作为极度缺水地区，需要从立法层面加强水资源节约集约利用制度建设，为实现黄河流域生态保护和高质量发展提供制度层面的有力保障[11]。

黄河流域涉及水资源节约集约利用方面现行的法律法规合计32部，其中法律16部、法规16部。法律方面涉及水资源开发利用保护的条文合计54条，法规方面合计81条，具体见表1。

从表1可以看出，国家和省区层面均未出台针对黄河流域的相关法律法规，且涉及黄河流域的相关条文也仅是在《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《黄河水量调度条例》等三部法律法规的框架下形成的，一些内容并不适用于刚性约束下的黄河流域水资源节约集约管理，例如《水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》中有关取水许可管理四级审批、生态用水保障、《黄河水量调度条例》中的调度原则等内容已不能适应将水资源作为最大刚性约束的要求。现行的黄河水资源节约集约利用制度内容分散于不同的法律法规和部门规章中，其立法思路不明晰、立法对象不一致、立法内容不完善。因此，本文在总结黄河流域水资源节约集约利用制度落实经验的基础上，结合水资源最大刚性约束要求和现行立法情况，提出了黄河保护立法中有关水资源节约集约利用方面的条文建议，为黄河保护立法提供技术依据。

2 黄河流域水资源节约集约利用立法基本经验

2.1 立法建设情况

水资源节约集约利用就是要抑制不合理用水需求，推进用水方式向标准化、规模化和现代化转变，提高水资源的利用效率，增大利用效益[12]。黄河流域水资源节约集约利用制度体系内涵丰富，目前涉及的相关制度按照范围可分为国家层面、流域层面和省（区）层面。国家层面的制度为面向全国范围内统一实施的各类制度，目前这类制度在数量上最多、类别上最全，如《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等。流域层面的制度仅在黄河流域范围内实施，数量比较少，目前仅有《黄河水量调度条例》《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》《黄河取水许可管理实施细则》等。地方层面的制度多为流域各省（区）因地制宜制定的与本地区经济、资源相适应的配套制度，或为解决本地实际问题创新制定的制度，如《山西省汾河中上游流域水资源管理和水环境保护条例》《陕西省渭河流域管理条例》等。

2.2 立法基本经验

通过梳理现行法律法规，将水资源节约集约利用制度归类为用水总量控制制度、用水定额管理制度、经济激励制度、监督考核制度等四类。

2.2.1 用水总量控制制度

用水总量控制制度就是以用水总量控制指标为依据，以取水许可制度为手段，以水资源管理责任与考核制度为目标进行区域用水总量控制，实现区域经济社会可持续发展和水资源可持续利用[13]。当前，黄河流域用水总量控制制度涉及的内容归纳起来主要有4个方面：一是明确各地区用水总量控制指标。在《黄河流域综合规划》和最严格水资源管理制度中，均明确了省、市、县三级用水总量控制指标。二是实施黄河水量统一调度。1999年黄河水利委员会（以下简称黄委）在国务院授权下开始对黄河水量实行统一调度管理，在2006年形成并通过了我国第一个流域层面上的水量调度法规——《黄河水量调度条例》。黄河水量统一调度按照“八七”分水方案开展，并对黄河流域各省（区）用水实行总量和断面流量的双重控制[14]。三是實施水资源规划和建设项目节水评价。通过开展水资源规划和建设项目节水评价工作，确定规划和建设项目用水规模和结构，确保用水总量控制在红线指标范围内。四是严格取水许可审批。国务院、黄委出台相关管理条例细则，进一步规范黄河取水申请、审批和监督管理体系[15-16]。

2.2.2 用水定额管理制度

落实水资源最大刚性约束、推动水资源节约集约管理各项工作的首要条件和基础是建立科学有效的用水定额体系[17]。2013年水利部印发的《水利部关于严格用水定额管理的通知》中规定了各行业用水定额的编制、发布和修订，以及对行业用水定额的监督管理等具体内容。2019年，水利部研究制定了节水标准定额体系，完成各项节水标准定额的制定修订工作，并以国家标准、行业标准、团体标准及行政性文件等形式发布。

2.2.3 经济激励制度

经济激励制度包括水价制度、水权与水市场制度等相关的经济制度，这些经济激励制度在水资源配置中发挥主导作用，通过经济手段不断提高水资源的利用效率和经济效益[18]。《水法》从法律层面明确了水资源有偿使用以及水资源费的缴纳[19]。2006年《取水许可和水资源费征收管理条例》进一步明确了水资源费的征收和管理，强调超计划和超定额取水的，对超计划或者超定额的部分按累进原则收取水资源费[20]。2013年国家发展改革委、住房和城乡建设部印发《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》，明确要求全面实行居民阶梯水价制度，有效引导居民节约用水[21]。2016年河北省率先开始水资源费改税试点，2017年试点扩大至9省（区、市），其中覆盖黄河流域的山西、内蒙古、河南、山东、四川、宁夏、陕西7省（区），从试点效果来看，实施水资源费改税，有利于提高用水效率、效益，证明目前我国已具备在全国范围内征收水资源税的条件。

我国当前的水权制度体系由水资源所有权制度、水资源使用权制度、水权流转制度组成[22]。2004年黄委制定了《黄河水权转让管理实施办法》和《黄河水权转换节水工程核验办法（试行）》，明确提出水权转让原则、可转让水量、转让期限、费用核算等具体指标，规范水权转让具体审批程序，建立健全技术审查、行政审批、节水工程核验等制度。2005年水利部发布了水权制度建设的纲领性文件《水权制度建设框架》。2014年水利部印发《水利部关于开展水权试点工作的通知》提出展开以水资源使用权确权登记、水权交易流转和水权制度建设为主要内容的水权试点建设，其中黄河流域的内蒙古、河南、甘肃三省（区）作为试点开展水权交易流转[23]。内蒙古重点开展巴彦淖尔与鄂尔多斯等盟市之间的水权交易;河南重点开展省内处于不同流域的地市间水量交易;甘肃则以疏勒河为试点，开展灌区内农户间、农民用水协会间、农业与工业间等不同形式的水权交易。此外，宁夏也积极探索，将水权交易纳入自治区公共资源交易体系，盘活了水资源存量。

2.2.4 监督考核制度

监督考核制度是指以最严格水资源管理制度考核为核心的监督管理，主要以日常监管结合“四不两直”（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场）的方式开展。目前，监督考核内容越来越精细化，指向性愈发明确，将成为今后较长一个时期强化水资源节约集约利用的基本制度之一。

3 黄河水资源节约集约利用制度存在的问题

近年来，为促进黄河流域水资源的节约集约利用，国家有关部门和地方政府在源头管控、定额标准、市场激励、考核评价等方面做了大量工作，形成了以水资源节约集约利用为核心的水资源管理基础框架体系。但与党的十八大、十九大、黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略中对水资源节约集约利用的有关要求相比，仍存在较大差距，主要表现在以下方面。

3.1 水资源刚性约束的作用还不够有力

在处理国民经济和社会发展规划及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局与当地水资源承载能力的关系时，对水资源供需矛盾十分突出的黄河流域来说，缺少“以水定人、以水定地、以水定城、以水定产”的原则性要求以及节水评价的源头性把关。因此，黄河流域仍有部分省（区）出现超年度分配指标用水的现象，虽然黄河水量调度条例颁布后，宁夏、内蒙古、山东超计划用水情况有所缓解，但是该现象并没有完全杜绝。黄河流域内干、支流和地表水、地下水的统一管理制度不完善，造成部分地区存在支流断流和地下水严重超采等现象。目前，各省（区）已将用水指标细化到地市级行政区，但还没有提出对城市生活用水、工业用水、农业用水的控制性指标。一些地方无序过度建设“大水面”、人工水景观，加剧了用水紧张和用水浪费。从以上分析可以看出，制度的执行力不足，需要上位法对这些行为和现象进行限制，增强水资源作为刚性约束的法律效力。

3.2 定额标准体系不适应新形势对节水的更高要求

一是不适应新时代黄河治理国家战略新需求。黄河流域目前的节水标准定额实施基础薄弱，标准的科学性和有效性有待加强，如农业是黄河流域的用水大户，符合黄河上、中、下游农业种植特点的用水定额还不够科学。当前节水标准和用水定额制定、修订存在短板，主要体现在重点行业、重点产品的省级用水定额和重要节水标准未全面覆盖。二是强制性不足。现行有效的节水国家标准共计120余项，其中推荐性标准占90%以上，与节能减排方面已颁布实施的180余项强制性国家标准相比，硬性约束力不强，强制性标准欠缺，难以发挥水资源最大刚性约束的硬杠杆作用。三是制度体系不完善。用水定额的执行必须有完善的配套制度，目前计量监测、节奖超罚、公众参与等还较缺乏，如农业用水计量监测设备严重不足，导致无法判断是否超定额用水，直接影响用水定额的执行效果。从以上分析可以看出，定额标准体系中强制性标准缺乏，执行效果不佳，需要上位法从原则上对该制度做进一步规定，增强用水定额制度的操作性。

3.3 未有效发挥市场在水资源节约集约中的决定性作用

当前水价定价机制、水权和水市场等市场机制还未能在水资源节约集约中发挥决定性作用。一是没有建立合理的水价分级机制，水资源的取得和保有成本较低。现行居民阶梯水价制度较为宽松，大部分城镇依据阶梯水价制定原则分级，前两级阶梯水价覆盖95%的用水户。以黄河供水区16个大中型城市的水价为例，渭南、延安等城市第一阶梯年水量超出了按城镇居民用水定额核算的户均年用水量，超定额累进加价较为宽松。兰州、银川、太原等部分城市第一阶梯水价偏低，不足3元/m3，居民水费支出在可支配收入中占比过低，使得水价无法对居民节水行为产生显著影响。特种行业用水水价不同城市间差距较大，相较于呼和浩特市30.9元/m3和太原市48元/m3的特种行业水价，临汾、开封、德州、东营等市仅10元/m3左右，无法有效促进行业节水。黄河流域部分城市居民生活及非居民生活水价见表2。二是水资源费（税）征收标准普遍偏低。大部分省（区）的水资源费（税）平均征收比例不超过综合水价的5%，体现不出水资源的价值[24]。三是水资源产权法律制度不健全，现行法律只规定由水行政主管部门统一管理全國水资源，只落实到水资源管理权的实施主体，没有对所有权行使主体的规定，相关法律并没有对国家所有权如何实现给出方向，在缺乏一系列制度安排的条件下，权利人无法合法合规行使权利。目前“水资源使用权”的概念只出现在层级和效力比较低的部分文件中，没有正式立法对其解释。四是对节水技术、节水设备研发使用的税收优惠、绿色金融信贷等的支持政策还不完善，多元化的投融资机制还不健全，节水产业的扶持政策还较为单薄，相比节能环保产业，节水产业发展缓慢。从以上分析可以看出，水价定价制度和水权制度在上位法中缺失导致节水产业外部动力不足，节水产业的扶持政策缺乏导致节水产业内生动力不足。

3.4 未建立完善的监督考评体系

一是现行制度不适配黄河流域生态保护和高质量发展的要求，对流域管理机构、地方政府在水资源节约集约利用与管理方面的权利与法律义务规定不够明确。二是现有法规对黄河水资源管理的监管考评内容不甚明确，可执行性不强。三是现有水资源节约集约利用监督体系基本属于水行政主管部门的内部监督，外部监督和公众监督机制还未建立完善，对监督效果有一定影响。

4 黄河水资源节约集约利用的立法建议

针对水资源供需矛盾突出的实际情况，结合黄河流域水资源节约集约利用现状及存在的问题，按照黄河流域生态保护和高质量发展中将水资源作为最大的刚性约束要求，从5个方面提出黄河水资源节约集约利用的立法建议。

4.1 界定流域管理机构和当地政府的权利与义务

加强党对水资源节约集约利用工作的领导，建立党委政府主导、跨区域部门协同合作的机制。法律层面明确指出流域管理机构监督管理职责，强化各省（区）水资源节约集约利用主体责任。

4.2 严格取水许可管理

对黄河流域水资源超载地区暂停新增取水许可，对节水评价未通过的项目从严叫停，把规划水资源论证作为各项规划批复的前置条件。完善取水许可管理，将审批权限调整为流域机构和省级水行政主管部门两级审批。

4.3 建立强制性用水定额体系

健全用水定额体系及水效标准、节水载体评价标准等，在高耗水行业和重要用水产品中推行强制性用水定额。强化用水定额的执行，明确用水定额在相关规划编制、节水评价、取水许可管理、计划用水管理、节水考核等方面的应用，加强对标准定额执行情况的监督检查[25]。

4.4 完善水资源节约集约利用的市场激励机制

建立健全黄河流域技术推广服务体系，加速水资源节约集约技术应用与转化，促进节水产业发展。其他行业层面，改革水资源的有偿使用制度，全面推行水资源税征收。完善城镇供水价格形成机制，实现水价调整的制度化，居民用水价格应不低于成本水平，对城镇非居民用水超定额推行累进加价制度，合理确定分档水量和加价标准。因地制宜统筹推进农业水价综合改革。建立健全再生水利用的有关价格政策。完善合同节水制度，拓展社会投融资机制，制定一系列优惠政策以引导信贷资金、民间资本、外资资本投入。

4.5 完善水资源节约集约利用的监督考评体系

建立黄河流域生态保护和高质量发展责任制和考核评价制度。上级人民政府应当对下级人民政府水资源强制性约束控制指标落实情况进行考核，同时开展水资源节约集约利用专项督查。罚则方面，将用水户违规记录纳入全国统一的信用信息共享平台，预防和纠正水资源浪费行为。

5 结 语

针对水资源最大刚性约束在水资源节约集约利用制度体系中的实际落实情况，从用水总量控制制度、定额管理制度、经济激励制度、监督考核制度等四方面分析了现有制度实施过程中与水资源最大刚性约束不相适应的内容，提出了界定流域管理机构和当地政府的权利与义务、严格取水许可管理、建立强制性用水定额体系、完善水资源节约集約利用的市场激励机制、完善水资源节约集约利用的监督考评体系等五方面的立法建议，为黄河保护立法提供技术依据。

参考文献：

[1] GLEICK P H.Road Map for Sustainable Water Resources in Southwestern North America[J].Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America，2010，107（50）：21300-21305.

[2] 陶光贤.加强用水定额管理促进水资源的可持续利用[J].水利建设与管理，2009，29（11）：82-84.

[3] 王煜，彭少明，王慧杰，等.变化环境下黄河与墨累-达令河流域水资源管理策略比较研究[M].北京：科学出版社，2018：52-88.

[4] 周婷，郑航.科罗拉多河水权分配历程及其启示[J].水科学进展，2015，26（6）：893-901.

[5] 李广贺.水资源利用与保护[M].3版.北京：中国建筑工业出版社，2016：239-241.

[6] 周兵兵，马群，邬建国，等.再论可持续性科学：新形势与新机遇[J].应用生态学报，2019，30（1）：325-336.

[7] 王永锡，丁任重.集约化与我国经济增长[J].管理世界，1996（3）：39-43.

[8] 科尔奈.社会主义体制-共产主义政治经济学[M].张安，译.北京：中央编译出版社，2007：171-172.

[9] 向往，秦鹏.节约集约利用理念在黄河水资源保护立法中的应用探析[J].环境保护，2020，48（增刊1）：47-49.

[10] 生效友.农业水权转让中的农民权益保护机制研究[D].北京：中国农业科学院，2007：1.

[11] 张金良.黄河流域生态保护和高质量发展水战略思考[J].人民黄河，2020，42（4）：1-6.

[12] 丁学东.加大公共财政支持力度 促进水利建设和提高使用效益[J].中国水利，2002（10）：128-130.

[13] 汪党献，郦建强，刘金华.用水总量控制指标制定与制度建设[J].中国水利，2012（7）：12-14.

[14] 乔西现.黄河水资源统一管理调度制度建设与实践[J].人民黄河，2016，38（10）：83-87.

[15] 魏娜，游进军，贾仰文，等.基于二元水循环的用水总量与用水效率控制研究：以渭河流域为例[J].水利水电技术，2015，46（3）：22-26.

[16] 王慧玲.区域取水许可总量控制及保障措施研究[D].扬州：扬州大学，2013：5.

[17] 顾洪.树立底线思维强化水资源“三条红线”控制指标刚性约束[J].中国水利，2016（13）：12-13.

[18] 郎连和.大连市水资源可持续利用的配置与评价方法研究[D].大连：大连理工大学，2013：103.

[19] 左其亭，张保祥，王宗志，等.2011年中央一号文件对水科学研究的启示与讨论[J].南水北调与水利科技，2011，9（5）：68-73.

[20] 王一文，钟玉秀，刘洪先，等.加快完善并推进非居民用水超计划（定额）累进加价制度[J].中国水利，2016（6）：50-53.

[21] 耿银平.阶梯水价改革三种意识要到位[J].水利天地，2014（8）：32.

[22] 韩中华，马东春.水权制度探讨及北京市水权制度建设的思路[J].水利经济，2007（4）：49-51，83.

[23] 张倩.陕西省水权交易模式探析[J].环境保护与循环经济，2016，36（12）：17-19.

[24] 史丹，何辉.水资源费征收存在的问题及政策建议[J].经济研究参考，2014（63）：3-7.

[25] 刘开非.山东省节水型社会建设规划研究[D].济南：山东大学，2009：63.

【责任编辑 张华岩】