多元协同合作供给：农村生态型公共产品供给侧结构性改革路径

李 杰，宋艳丽

(1.3.贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025；2.贵州商学院 人事处，贵州 贵阳 550014)

整治农村人居生态环境、补齐农村生态环境短板、实现农村生态型公共产品高质量供给，以满足广大农民(农村居民)对美好生态环境和高品质生活的现实需求，整体增进农村公共环境利益，为全面推进乡村振兴战略提供有力支撑，也是当前乡村治理重点之一。政府由经济增长型政府向生态服务型政府转变，在农村公共环境建设上表现出较高热情[1]，对农村生态型公共产品的供给力度不断加强。供给市场上，企业、第三部门等供给主体的快速融入和积极参与，市场化、社会化供给方式产生，农村生态型公共产品多元主体供给格局形成。

农村生态型公共产品供给主体多元化，主体间会出现沟通不畅、协同不灵、合作不力的情况，使多元供给主体的协作呈现“碎片化”特征，导致资源配置效率低下、供给不足、均衡失调等问题。供给侧结构性改革最终要实现供给与需求的平衡与统一，以应对经济新常态下隐性滞胀风险和经济增速下滑。当前，农村生态型公共产品多元供给主体协作缺乏统一协同性，该模式下供给侧结构性改革迫在眉睫，改革也包含诸多方面内容，立足多元供给格局、引入先进治理工具、建构多元协同合作供给模式、整合碎片化协同状态，是当前农村生态型公共产品供给侧结构性改革核心内容。

一、农村生态型公共产品供给侧结构性改革与多元协同合作供给的内在耦合

农民(农村居民)对农村生态环境、生活品质的向往呈多元化、优质化特征，对环境的基本公共服务数量、质量、种类的需求迅速攀升(如2018—2020年农村公共卫生厕所建设数量呈持续增长态势，从2018年11.8万座增长到2020年的13.5万座(1)数据来自中华人民共和国住房和城乡建设部《中国城乡建设统计年鉴(2020年)》。)。农村人居环境问题的根源在于农村人居公共服务供给不足[2]，人居环境问题凸显、农民环境权益无法得到较好保障，皆为农村生态型公共产品供给结构失衡的表现，农民(农村居民)对人居环境基本公共服务现实需要已达到供不应求的临界点。城乡生态环境治理不均衡、不充分无疑是当前我国生态环境领域亟需解决善的问题[3]，城乡环境治理资源配比失衡使城市和乡村在环境基本公共服务供给投入上的差距愈发明显，在农村公共环境资源短缺与城乡公共环境资源分配失衡(由倾斜性制度安排、权益倾斜性配置、差别待遇与污染转移等因素引发)的情况下，充分满足农民日益增长的对美好生态环境和优质生活品质的需求，高质量、高效率完成农村生态型公共产品供给，科学开展农村生态型公共产品供给侧结构性改革是关键。

农村生态型公共产品具有公共性、整体性、用途多样性、外部性等特征，其本质是环境公共利益。在农村环境治理初期，基于全能政府职能和管制监督型政府乡村环境治理理念，政府参与了农村生态型公共产品供给全过程，且该供给系统长期处于封闭状态。当人民需求发生深刻变化，环境治理责任主体变为全社会，政府单一供给格局发生转变，供给主体呈多元化发展趋势[4]，市场化、社会化的农村生态型公共产品供给模式在现实中得到实践，供给格局由过去的一元供给转变为新型多元供给。供给主体多元化是当前农村生态型公共产品供给模式基本特征之一。

实践中，农村生态型公共产品多元主体供给格局会因供给主体间缺乏有效沟通与协调合作，造成供给力量分散，基于相同目标的行为共同体未能真正建立，多元供给主体协作状态依然呈“碎片化”，供给“三重失灵”现象出现：

一是政府失灵。单一政府供给下，因缺乏有效激励、约束和提高供给效率的内生动力，存在垄断供给的情况，政府既生产垄断(政府独家生产)，又销售垄断(垄断主体为卖方的垄断)和价格垄断(政府独家定价)，容易诱发权力寻租、过度消费等。

二是市场失灵。市场主体具有自身利益导向性、信息不对称性及目的盈利性等特点，公共产品供给过程中会出现选择性供给、质量阴影等问题。

三是志愿失灵。第三部门缺乏独立发展的土壤，非政府社会组织能力相对弱小，在农村生态型公共产品供给过程中存在公益不足、操作不规范等情况。

多元供给主体协作下的农村生态型公共产品供给模式存在以下不足：多元供给主体缺乏统一协同，仅凭各自行为难以最大限度满足农民(农村居民)对环境基本公共服务数量、质量、种类及未来发展的需要；难以形成农村生态型公共产品供给端与需求端紧密结合的完整链条；难以有效解决不同行政区划下农村生态型公共产品供给跨域性和溢出性问题。“随着法治、自治和德治等乡村治理体系的推进，农村环境治理的主体结构从传统的行政单一管控模式走向政府主导、企业介入和村民参与的多元力量合作模式。”[5]农村生态型公共产品供给侧结构性改革强调立足多元供给格局，引入先进治理工具，整合供给主体资源，调整主体间供给协作，实现农村生态型公共产品高质量供给，改善乡村生态环境质量，优化乡村自然资源结构，提升农民(农村居民)生活幸福程度。

国家治理工具经历从“单一政府供给”到“政府、市场二元分散供给”再到“政府、市场、社会等多元协同合作供给”的演变。多元协同合作供给是传统治理理论融合“协同学”思想和新型公共治理范式后的创新，是诱致性制度变迁的时代产物，其本质在于以协同精神为指导、以契约规则为手段、以共同生产为方案、以公共利益最大化为目标，对多重合作关系互构组合，更有效地进行社会治理。“政府规制过程正在被改造成为一个开放的结构与理性对话的空间，政府规制更多通过谈判和博弈回应社会需要、实现社会合作”[6]。多元主体协同合作供给下，政府并非农村生态型公共产品的唯一供给者，供给模式也不仅仅依靠自上而下的政府管理机制运行或采取分散式行动，更多强调在日趋精细而复杂的公共产品供给过程中实现多元主体协同合作、互动交流、功能耦合，合作秩序整体上有序，并形成均衡平稳的供给合力。

“要提高农村生活环境公共服务的供给效率，改善农村生活环境，需要不同主体的共同努力”[7]，不同供给主体在农村生态型公共产品供给过程中发挥的作用不同，具有不可替代性，主体的思想高度统一和协同合作可有效改善协作碎片化的情况，发挥供给共同体的最优能效。提高农村生态型公共产品供给效益和质量，需要政府、企业、第三部门和农村社区的协同合作，构筑农村生态型公共产品多元协同合作供给模式。如生态农业技术推广项目，可采用“行政主导+市场运作+社会监督+自治参与”的供给模式，以政府为中心，协调企业、第三部门、农村社区共同参与，提高供给效率，实现高质量供给。多元协同合作供给是农村生态型公共产品供给侧结构性改革的有效创新工具。

二、农村生态型公共产品多元协同合作供给模式建构

农村生态型公共产品多元协同合作供给是指政府、企业、第三部门和农村社区在基于公共环境利益最大化的供给目标下，共同参与、互动交流、密切合作，提供优质高效的环境基本公共服务，以满足农民(农村居民)对美好生态环境、良好生活品质需求的先进供给模式，供给主体多元、供给目标一致、供给过程合作是其基本特征。该供给模式下，供给主体主要包括政府、企业、第三部门和农村社区，四元主体基于自身特点在农村生态型公共产品供给过程中承担不同职责、发挥不同作用，各主体定位如下：

首先，政府是农村生态型公共产品多元协同合作供给的中心主导者，这是由其行政优势、公共本性和生态责任决定，在协同合作供给过程中发挥规划、激励、监管的作用。

其次，企业是农村生态型公共产品多元协同合作供给的主要参与者，这是由其市场优势、产业优势、生态责任决定，在协同合作供给过程中发挥开发、定制、交易的作用。

再次，第三部门是农村生态型公共产品多元协同合作供给的必要参与者，这是由其属性优势、人力条件、生态责任决定，在协同合作供给过程中发挥志愿作用和组织协调作用。

最后，农村社区是农村生态型公共产品多元协同合作供给的重要参与者，这是由其消费优势、自然禀赋、生态责任决定，在协同合作供给过程中发挥体验、监督、反馈的作用。

综上，农村生态型公共产品多元协同合作供给行动者结点网络可概括为：政府、企业、第三部门和农村社区这四元力量，他们以各自优势在农村生态型公共产品协同合作供给中发挥着独特作用，在多维主体信息流全面联动语境下形成协同供给的多维主体合作机制(供给共同体)，向实现公共环境利益最大化的供给目标共同迈进。

根据各主体的定位，结合多元协同合作供给治理工具的内核精神，对农村生态型公共产品多元协同合作供给基本架构作如下阐释(见图1)：

图1 农村生态型公共产品多元协同合作供给的基本架构

首先，农民(农村居民)对农村生态型公共产品的需求显示了大众对人居环境的基本公共服务选择与偏好，即表达对不同层次、不同类型农村生态型公共产品的需求；其次，为满足农民(农村居民)对人居环境基本公共服务的各种需求，作为供给核心的政府要基于公共环境利益最大化这一目标设立多元主体参与机制与竞争机制，吸引企业、第三部门和农村社区参与农村生态型公共产品协同合作供给，以此形成基于多元主体的行动者结点网络；再次，多元主体在互动合作机制与集体行动规则的激励和约束下，实现互动交流、优势互补、分工合作，就供给任务分配进行民主商议决策，明确主体间的伙伴关系与权责关系，建构多元协同合作供给的关系网络和行动网络，再结合项目具体语境，分析和比较成本收益后得到多元协同合作供给的最佳行动方案；最后，多元主体合力协作，共同作用供给农村生态型公共产品，实现高效供给目标。以农村生活垃圾分类处理项目为例，该项目供给模式基本运作架构和运作机制如下：

首先，基于生态宜居和绿色发展的现实需求，农民(农村居民)经需求表达机制将其关于生活垃圾分类处理的选择和偏好显示并传递给政府。其次，政府根据农民(农村居民)对生活垃圾分类处理的不同需求结合公共环境利益最大化这一目标制定出垃圾分类处理政策，并在政策中设立垃圾分类处理的多元主体参与机制和竞争机制，将企业、第三部门和农村社区等主体引入项目共同生产环节。再次，政府、企业、第三部门和农村社区就项目任务分配进行民主决策，四元力量充分发挥各自在农村生活垃圾分类处理中的功能作用，政府主要负责垃圾分类处理政策的落实和对各供给主体行为的监管，企业主要负责提供符合绿色环保要求的分类垃圾桶，第三部门主要负责垃圾分类处理政策的宣传和募集公益资金，农村社区主要负责落实生活垃圾源头分类。最后，各主体在互动合作机制与集体行动规则的激励与约束下，建构基于多元主体协同合作的生活垃圾分类关系网络与行动网络，分析比较成本效益后得出“政府监管+企业定制+第三部门宣传+农村社区源头治理”的最佳行动方案，各主体基于行动方案合力协作，共同提供农村生活垃圾分类处理服务，实现协同合作供给的共同目标。

三、农村生态型公共产品多元协同合作供给模式下的风险识别

(一)“去中心化”风险

政府在农村人居环境整治工作中承担政策设计、资金支持、任务安排等职责，具有垄断性、中心化、一体化等特点。依据“元治理”理论(2)“元治理”即“治理的治理”，指政府在国家治理中应当被视为“同辈中的长者”，并负有主导、组织、协调多元治理主体合作的责任。，政府应处于农村生态型公共产品供给的中心主导地位。农村生态型公共产品多元协同合作供给内核在于供给主体的多元化和供给过程合作化，这意味着政府、企业、第三部门和农村社区均为农村生态型公共产品供给者，主体间的关系为共生关系。多元主体的参与和协同合作必然会打破由政府单一主体垄断供给的基本格局，形成由多个行为主体组成的农村生态型公共产品供给网络体系，即“多中心治理结构”[8]。多中心治理结构具有强烈“去中心化”特点，存在合作目标难以达成、问责困难等缺陷。若多元供给主体协同合作缺乏政府必要主导，在这种由多个行为主体组成的供给网络体系下必然会形成多中心供给，进而弱化政府农村生态型公共产品供给中心职能和主导作用。

多元协同合作供给的“去中心化”风险主要表现为：政府在农村生态型公共产品(特别是公共属性较强的农村生态型公共产品)供给上会过于依赖其他供给主体，本应由政府承担的供给职能可能推向企业、第三部门和农村社区，即农村生态型公共产品的供给会被过度市场化、社区化、自治化，政府在供给过程的中心主导地位被弱化。

(二)“去公共化”风险

农村生态型公共产品供给的核心目标是优化农村生态环境，保障农村生态正义。任何农村生态型公共产品供给模式下的目标皆为推动公共环境利益正向生成，实现公共环境利益最大化(当公共环境利益最大化时，个体环境利益也能得到满足)，认同环境公共利益价值取向也是农村生态型公共产品供给的生成基础。农村生态型公共产品协同合作供给网主体属性存在差异，多重利益判断和价值取向等情况交织并存，各主体对自身利益的关注和因缺乏协同联动机制造成主体分散行动会造成各方公共环境自我利益观，缺乏对公共产品供给的公共责任和公共价值应有的关注，从而产生公共产品供给的“去公共化”问题。根据理性经济人假说和博弈论，农村生态型公共产品多元供给主体具有私利性和协同惰性，这些属性使其在供给过程中经利益博弈追求私利最大化，或出现利益价值相近主体联合形成利益集团，造成多元协同合作供给公共价值的丧失。

(三)供给效率低下

农村生态型公共产品多元协同合作供给开放系统中，供给主体增多会使得内部合作关系和责权关系的复杂程度提升、信息通畅程度降低、信息不对称程度增加，这极易造成供给秩序混乱、供给成本增加、行动滞后等问题。供给主体间缺乏协调、顺畅、有效的沟通和合作机制，供给主体行为无序、协同合作“碎片化”状态产生，进而造成公共产品供给效率低下。该情况主要在多元协同合作供给的决策阶段和执行阶段出现，供给决策阶段因合作关系复杂、涉及供给主体多，面对重大问题时难免因信息沟通不顺畅使决策周期变长、决策成本增加，最终导致供给效率降低；在供给执行阶段，多元供给主体为实现自身利益或价值需求可能做出偏离最终目标的行为，对供给主体逐利行为进行科学纠偏必然会花费大量成本，也会导致农村生态型公共产品供给效率低下。

(四)供给问责模糊

农村生态型公共产品供给的多元主体协同合作意味着要打破公共产品政府单一供给的局面，强化政府与其他供给主体的协作关系，赋予其他主体公共产品供给权责，实现环境治理责任有序共担。在多元协同合作供给过程中，政府供给责任因供给主体多元化被分散和弱化，其他供给主体分担了政府部分供给任务，其供给责任较之过往会增加。政府是农村生态型公共产品供给第一责任主体，但非唯一责任主体，其他供给主体在供给中也应明确权责关系。多元主体协同合作并不意味着责任共担，也可能出现无人负责的情况，供给主体符合理性经济人假设，也具备责任推卸的本能动机，在面对问责时，出于利益保护可能采取措施主动回避或互相推诿责任。供给主体多元化和供给过程的协同合作也间接为其责任转移与规避提供了可能空间，即产生责任真空。

四、农村生态型公共产品多元协同合作供给的治理路径

(一)强化政府中心主导地位

政府是乡村振兴战略实施的核心主体，在推进乡村生态文明建设进程中发挥主导作用[9]。强化政府在农村生态型公共产品多元协同合作供给中的中心主导地位，是预防“去中心化”风险的根本措施。“环境基本公共服务的公共性与外部性特征决定其是政府应为民众提供的基本公共服务之一。”[10]政府是环境公共利益的天然代表，其供给的中心职能不应因供给主体多元化而被弱化。相反，在多元协同合作供给过程中，政府的中心主导地位更应得到加强，以保障对其他供给主体的安排、控制、监督权的实施，形成“政府+”模式下的多元主体协同合作供给的基本格局。

加强政府多元主体供给中心主导地位的措施有：

一是强化政府在多元协同合作供给中的顶层设计中心职能。农村生态型公共产品多元协同合作供给模式运行初期，多元主体间合作关系、权责关系相对模糊，政策框架尚不完备，还不能满足现实需求。此时，政府应当致力于农村生态型公共产品生产与供给的宏观调控和构建协同合作运行结构政策框架，确保政策制定稳定性和延续性，并将协同合作供给中生产、管理、评估、监督等环节法治化。

二是强化政府在多元协同合作供给中的财政支持中心职能。坚强的财政支持是农村生态型公共产品多元协同合作供给有效运作的强力保障，政府支配国家财政收支，应处于协同合作供给中心地位，做好供给的财政预算、财政投入、财政补偿等，严格监督财政资金的使用，以保障多元主体协同合作供给模式下的农村生态型公共产品供给。

三是强化政府在多元协同合作供给中的质量监管中心职能。2021年12月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021-2025年)》中明确提出“依法开展农村人居环境整治相关产品质量安全监管，创新监管机制，适时开展抽检，严守质量安全底线。”质量监管为农村生态型公共产品多元协同合作供给有效运作提供基本保障，政府作为实现环境公共利益最大化第一责任主体，应处于协同合作供给主导地位，系统构建农村生态型公共产品“价格—质量”评价机制，对其他供给主体的经济利益进行督导，对各主体供给行为做好规划与监督，以严格的质量标准确保农村生态型公共产品多元协同合作供给高质量、高效率完成。

(二)完善激励制度

“去公共化”风险产生的根本原因在于：供给主体过度追求自身利益最大化(忽略公共环境利益最大化这一目标)。从制度设计层面寻求解决利益问题的平衡点是化解“去公共化”风险的重要突破口。实践中，激励制度在平衡利益关系中的作用尤为重要。激励制度作用下，供给主体为换取更多自身利益而愿意做出让步，这为多元主体间的利益调和留足了可调整的韧性空间，使得协同合作主体间的利益博弈平衡成为可能，从而达到预防“去公共化”风险的目的。完善激励制度主要有：

一是完善财政激励制度。政府可从财政补贴、财政支付两个维度来完善激励制度：财政补贴层面，政府可建立农村生态型公共产品多元协同合作供给专项资金池和共建共治共享基金，基于公共产品供给质量、供给主体贡献率和供给成本等因素对供给主体予以适当财政补贴，并加强对专项资金的追踪问责，确保专项资金的使用规范有效；财政支付层面，构建科学合理的农村生态型公共产品定价机制，赋予市场主体定价权，使农村生态型公共产品价格能真实反映供需关系，提高公共产品的供给质量。在任务分配机制合理可行的情况下，适配相应的收益分配机制能充分调动各方积极性。

二是完善绿色信贷激励制度。对积极主动参与农村生态型公共产品协同合作供给且取得良好成效的供给主体给予低息贷款并延长还款期限等优惠政策，提供偏向性金融政策支持，进一步强化其公共服务精神，实现该供给模式下的环境公共利益最大化。

三是完善税收优惠激励制度。制定合理的财政税收政策，对供给中确有成效的行为主体施以税收优惠政策，培养供给主体的社会环境责任心和公益心。

当然，仅有健全的激励制度不足以完全解决“去公共化”问题，建立相应的约束制度(如监督制度、追责问责制度等)可防范供给主体追求自身利益最大化。激励与约束并存、共同作用，有效预防“去公共化”风险。

(三)构建合作机制

预防供给效率低下的关键在于：利用制度构建科学、完备、可在不同层面(政府、市场、社会、自治)动态合作下适用的法律机制。多元供给主体发挥自身优势，克服信息不对称，确保行动协同，让整体功能得以发挥，实现协同合作下供给的效率最优化。多元供给主体合作机制是涉及多个微观运作机制的精细化系统工程，各微观主体机制有其独特的功能定位，缺一不可。合作机制构建如下：

一是，在农村生态型公共产品协同合作供给主体的选择上，构建多元主体参与机制和竞争机制。创新参与方式和竞争方式，疏通参与渠道和竞争渠道，保障参与权利和竞争权利，努力推动除政府外其他主体积极参与农村生态型公共产品协同合作供给和多元主体的良性竞争。

二是，在农村生态型公共产品协同合作供给利益诉求上，构建多元主体利益表达机制。赋予多元主体表达的权力，能够将自身利益信息真实完整表达，政府对各主体反馈的信息进行收集、处理、加工、分析、整合，最终形成利益平衡方案或出台相应政策。

三是，在农村生态型公共产品协同合作供给过程管理上，构建科学民主的决策机制、互动联通的协作机制、有效通畅的信息共享机制、高效准确的效果评估机制、公开透明的监督机制。首先，赋予主体参与决策权，由单向决策转变为双向决策，由“自上而下”的决策转向“自下而上”的决策[11]，实现真正意义上的农村生态型公共产品协同合作供给民主决策；其次，明确各供给主体功能、任务、职责，搭建供给的协同联通关系网络，形成供给合力；再次，利用信息整合技术、大数据处理技术、互联网通信技术分析整合农村生态型公共产品协同合作供给信息，建立信息共享平台，完善多元主体间信息法权的制度结构，打破信息壁垒；然后，加强成本效益核算，建立高效合理的农村生态型公共产品协同合作供给质量评价体系；最后，建立多元主体共同参与的立体监督网络，全方位、多层次、立体化监督各主体在协同合作供给中的行为，督促各供给主体落实职责。在责任追究上，构建多元主体追责、问责机制和权利救济机制，对协同合作供给过程中主体存在的重大违法、违规行为实行追责、问责，保证协同合作供给流程规范，过程透明。

当然，供给主体合法权利受到侵害时，要给予充分的救济保障，供给主体通过投诉、质疑、行政复议等方式维护自身合法权益。

(四)界定权责边界

溯源供给问责模糊产生的原因可归结为多元供给主体之间的权责边界不明，这也是该风险滋生的主要原因。协同合作供给过程中，不同供给主体优势不同、权责不同，要预防供给问责边界模糊问题，就必须充分利用法律、政策、经济等多种规制手段，明确多元主体在协同合作供给中的定位、权力、责任等。从供给主体的性质地位来看，政府在农村生态型公共产品多元协同合作供给过程中履行政策设计者、资金支持者、任务安排者、行为监督协调者等职责，是协同合作供给的官方主体；企业、第三部门和农村社区在供给中履行生产者、监督者、消费者等职责，是协同合作供给的民间主体。从责任上看，政府并非完全凌驾于其他供给主体，更重要的是统一行动思想和引导供给服务行为。因此，权责制度应明确不同供给主体代表角色的权力和责任(主观责任+客观责任)，依法规范协同合作供给范围，强化不同主体的责任担当。同时，完善社会监督机制，防止政府、企业、第三部门和农村社区在农村生态型公共产品协同合作供给过程中出现违规等行为，保障协同合作供给顺利进行。

五、结论与展望

“农村是人与自然关系最密切的区域，是我国生态文明建设的主战场”[12]，农民(农村居民)对生态环境公共产品需求呈多元化、优质化发展的现实下，研究农村生态型公共产品多元协同合作供给对推动农村生态型公共产品供给侧结构性改革、加快乡村生态文明建设进程、构建新时代美丽中国乡村具有现实意义。

农村生态型公共产品多元协同合作供给模式内核在于：政府以主导者身份、企业以主要参与者身份、第三部门以重要参与者身份、农村社区以必要参与者身份广泛参与、密切合作；以环境公共利益最大化为目标，高效率提供优质公共产品满足农民(农村居民)对美好生态环境和良好生活品质的需求。该供给模式下，可能产生“去中心化”“去公共化”风险，出现供给效率低下、供给职责模糊等情况，而强化政府中心主导地位、完善激励制度、构建科学合作机制、清晰界定权责边界等可化解上述风险，避免相应问题发生。农村生态型公共产品多元协同合作供给能满足广大农民(农村居民)对美好生态环境和良好生活品质的需求，实现农村生态型公共产品高质量供给。