我国财政支农政策特征分析及“十四五”建议

岳喜优

作者单位：江西服装学院商学院

一、问题的提出

自2004年以来，中共中央连续发布针对“三农”问题的中央一号文件，充分说明了“三农”问题的重要性以及党和政府对农业农村发展的重视。农业农村发展一直是财政支出重点支持的领域。2010年中央一号文件首次明确提出，财政支农支出要做到总量持续增加、比例稳步提高，保证财政支出优先支持农业农村发展。“十二五”、“十三五”期间农业农村发展取得重要成就，粮食产量稳步提升，农民收入持续增长，农业现代化加快推进，新农村建设取得新面貌，脱贫攻坚任务如期完成，这一系列成果离不开财政支农政策的推动。在财政优先支持“三农”发展阶段，农业农村发展取得历史性成就，总结该阶段财政支农支出政策的内容与特征，对于“十四五”时期全面推进乡村振兴具有重要的现实意义。

二、优先支农阶段财政支农支出规模分析

支持农业农村现代化发展是当前阶段的必然选择，“三农”问题是解决发展不平衡不充分的重点与难点，需要依靠政府提供财政保障。坚持农业农村优先发展的方针，需要保证财政优先投入“三农”领域，通过对当前阶段财政支农支出的数量规模分析，有助于完善财政农业投入稳定增长机制。

（一）绝对规模分析

在财政优先保障农业农村发展阶段，我国财政支农支出规模不断扩大，2010年财政支农支出数额为8129.58 亿元，2019年增加到22862.8 亿元，2019年支出数额是2010年的2.8 倍。从财政支农支出的增长率来看，2010—2019年出现明显的下降趋势，2010—2014年，增长率下滑明显，在2015年出现大幅度增长后开始回落，2017—2018年呈现上升态势，2018年之后又有回落（图1）。可见，近年来，我国不断加大在农业农村发展方面的财政投入规模，实现了2010年中央一号文件提出的财政“三农”领域投入总量持续增加的要求，持续加大对农业农村发展的资金支持。但从财政支农支出增长率来看，未来在扩大财政支农规模的同时需要保证财政投入增长率的稳定性，为农业农村发展提供持久强劲的财政保障。

图1 2010—2019年国家财政支农支出情况

（二）相对规模分析

图2显示了2010—2019年间我国财政支农支出在财政总支出、GDP 中的占比情况，可以发现，财政支农支出占财政支出、GDP 的比重相对稳定，波动幅度控制在1%以内。在变动趋势上，财政支农支出在财政支出、GDP 的占比具有较高的趋同性，在2010—2019年间波动增长，2010—2012年间有较快的增幅，2012—2013年间变动较小，2014年略有回落，之后大幅增长，并在2015、2016年达到高峰，2017年有较大幅度的下降，之后变动较为平缓。整体上，财政支农支出在财政支出、GDP 的占比是上升的态势，财政支农支出在两者中的占比保持了较高的一致性，这也反映出经济发展决定财政收支的特性。参照2010年中央一号文件对财政“三农”投入提出的比例稳步提高的要求，自2010年来，虽然财政支农支出在财政总支出的比例稳定在9%以上波动上升，但尚未实现比例稳步提高。

图2 财政支农支出占财政支出、GDP 比重情况

图3为2010—2019年间财政支农支出、财政支出、GDP 的增长率情况。整体上，2010—2019年财政支农支出的增长率与财政支出的增长率呈现出同步变化的特征，两者之间表现出较强的相关性；而财政支农支出增长率与GDP 增长率之间并未存在同步变化的情况，说明我国财政支农支出受到财政支出政策的影响较大，而与经济发展水平之间并无明显的相关性。此外，财政支农支出增长率波动幅度明显大于财政支出和GDP 增长率的波动幅度，说明财政支农支出的增速无法保持稳定。在推进乡村振兴、提升农业农村现代化发展水平的过程中，需要稳定的财政投入、夯实农村经济发展基础，财政支农支出的大幅波动会在一定程度上削弱财政支农政策的作用力度，不利于政策目标的快速实现。

图3 财政支农支出、财政支出、财政收入增速情况

（三）区域差异分析

财政支农支出占财政支出的比重反映出政府财政对农业农村发展的支持力度，图4显示的是四大区域的财政科技支出强度的时序变化情况。可以看出，在研究期间内，四大区域的财政支农支出强度西部地区最高、东北地区次之，中部地区较低，东部地区最低 。西部地区的财政支农支出强度在大多时段高于其他地区，出现明显的波动上升的态势；东北地区财政支农强度在2010—2014年间低于西部地区，在2015年有大幅的提升，并超过西部地区，之后缓慢回落；中部地区财政支农支出强度在研究期间处于西部、东北地区之下，波动幅度较小；东部地区财政支农支出强度一直处于四大区域的最低水平，波动并不明显。区域财政支农支出强度差异与我国经济社会发展水平的差异具有较高的关联性，经济社会发展程度高的地区，人口城镇化水平较高，第一产业发展规模相对较小，因而农林水支出在财政支出中的比重就相对较小。

图4 财政支农支出强度区域差异情况

三、优先支农阶段财政支农支出政策的特征分析

自2010年中央一号文件提出保障财政优先支持农业农村发展以来，财政支农政策在不断调整适应中得以完善，主要特征表现在如下几个方面。

（一）不断扩大财政支农支出规模，以量变求质变

随着我国经济总量的提升，财政支出和财政支农支出总量在不断增加，财政支农支出取得重大突破。2004年、2005年的中央一号文件强调建立健全财政支农资金的稳定增长机制，引导资金投向农业农村领域。在财政支出、固定资产投资投入、土地出让金投向“三农”领域方面，2006—2008年的中央一号文件均提出高于上年的要求，而到2010年中央一号文件则明确提出“三个优先”，确保三项资金优先支持农业农村发展，之后历年的中央一号文件均要求加大财政投入力度，优先保障“三农”投入。从“高于”到“优先”，提法的改变明确了农业农村发展的优先地位，体现了中央解决“三农”问题的决心。坚持加大对农业农村发展的扶持，持续扩大财政支农支出规模也取得了良好的结果，脱贫攻坚任务如期完成，实现全面建成小康社会的目标，这是量变促进质变的真实写照。

（二）拓宽财政支农覆盖范围，坚持全面发展的原则

农业农村的发展涉及经济、社会、文化、生态等诸多方面，影响因素的复杂性制约了农业各方面难以实现均衡发展，而乡村振兴必须是全面的振兴，我国的财政支农政策应坚持全面发展的原则，给“三农”工作全面开展以有力的支持。在扶持乡村产业发展、人才队伍建设、提高农村公共服务均等化水平、人居环境整治、农村基层组织建设等方面均加大财政支持力度，全面推进乡村振兴，实现农业农村的全面发展。在农业生产上，2010年中央一号文件提出固定资产投入优先投向农业基础设施建设，之后各年的一号文件强调在农业水利设施建设、农业科技发展、农机具购置、温室大棚、养殖圈舍等农业基础设施各方面给予财政支持。在农业耕地保护、森林、草原、水土保持等生态补偿方面设立动态奖补机制，实现财政对广义农业的全面支持。

（三）结合“三农”发展实际，解决阶段重点问题

财政支农政策应该顺应农业农村发展变化的实际，根据各阶段面临的不同矛盾，调整财政支持方向与力度，将有限的财政资金优先集中投入到关键环节，重点突破重要问题。例如，在水利建设上，水利对于现代农业发展的重要作用不言而喻，加快现代水利设施建设对于防洪安全、粮食安全、供水安全、生态安全等具有重要意义。频繁的水旱灾害对农业生产造成严重影响，农田水利设施建设薄弱的问题亟需解决。2011年的中央一号文件就水利设施建设作了系统的部署，强调要加大公共财政对水利的投入，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金，为水利建设提供坚实的资金保障。面对当前我国种业发展的问题，2021年中央一号文件提出要打好种业翻身仗，开展对种源“卡脖子”技术的攻关，强调财政对于育种基础性研究和重点项目给予长期稳定支持，完善后补政策。可见，我国财政支农政策注重结合实际，解决阶段重点问题，顺应了农业农村发展的适时需要。

（四）遵循发展规律，优化财政支农政策

实现乡村振兴是一个长期、艰巨的过程，不可能在短期内一蹴而就，应该遵循农业农村发展规律，因地制宜、循序渐进。财政支农政策的发展也不是一帆风顺的，财政支农政策的完善更不在一朝一夕，是一条前进性与曲折性相统一的探索之路。如针对部分地区随意减免新增建设用地有偿使用费的问题，2010年中央一号文件强调严格执行减免新增建设用地有偿使用费，对各地土地收入用于农业农村的各项资金征收和使用情况进行专项检查。在农业科技投入方面，我国农业科技投入水平一直偏低，农业科技前沿技术与国际前沿差距拉大，在有重大育种价值的关键技术遭“卡脖子”，先进农机装备和智能设备核心部件受制于人。面对难题，2021年中央一号文件提出完善农业科技领域基础研究稳定支持机制。针对财政支农政策落实不严，农业科技投入不足等问题，及时调整财政支农方向，完善财政支农政策。可见，我国的财政支农政策在发展过程中也会出现偏差，但并不能忽视财政支农对农业农村发展带来的巨大促进作用。这也反映出在财政支农政策发展过程中会不断出现新的矛盾，必须遵循农业农村发展规律，坚持前进性与曲折性相统一的原则。

（五）创新财政支农投入方式，发挥财政引导作用

随着财政收支矛盾问题加大，地方债务危机问题突出，大幅度增加财政支农投入存在较高的难度，因此，需要在财政支农方式上实现创新，整合财政支农资金，推进财政支农方式改革，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。例如，2012年中央一号文件提出在良种补贴、农资补贴、农机具购置补贴等方面完善补贴机制，引导农民和社会资金投入“三农”。2014年的一号文件强调通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等方式带动资金投入农业农村。2017年的一号文件提出改革财政支农投入机制，创新财政资金使用方式，推广PPP 发展模式，实行以奖代补和贴息，鼓励地方设立农业农村发展投资基金。2018年的一号文件提出要优化财政供给结构，通过财政担保费率补助等加大对农业的支持，支持和鼓励地方政府发行一般债券和专项债权。2020 和2021年的一号文件均支持地方发行一般债券和专项债券，鼓励引导金融机构大力开展小额贷款、质押贷款等业务，加大对涉农基础设施建设的信贷支持。创新是发展的源泉，对财政支农投入方式也是如此，在不同阶段进行财政支农方式的改进和创新，才能更好发挥财政投入的作用，促进乡村振兴战略的全面实现。

四、“十四五”时期财政支农支出政策建议

当前我国仍然处于发展中阶段，农业生产尚且无法形成足够的生产能力。在市场经济条件下，农业发展具有弱质性，农业市场竞争力相对弱小，需要财政给予强有力的支持和保障。我国的财政支农政策在适应我国农业农村发展的实际情况下，不断增加财政支农规模，调整财政支农政策内容和方向，促进财政政策科学化、合理化，为农业农村的发展提供了坚实的保障，在脱贫攻坚、全面建设小康社会中发挥了巨大作用。在迈向第二个百年奋斗目标的新征程中，面对农业农村发展的新局面，财政支农政策需要在财政监督管理、缓解财政压力、金融风险防范等方面进行优化。

（一）拓宽财政支农资金来源渠道，缓解财政压力

在经济新常态下，通过实施积极的减税降费政策降低企业生产运营成本，进一步释放市场活力的同时，财政也面临着税源减少、支出增加的问题。在减税降费的同时，地方财政运行压力增大，需要发挥财政的引导作用，将更多的资源配置到农业农村发展的重点领域和弱势环节上。农业农村现代化建设是一项长期且艰巨的任务，不能一直依靠财政支持，财政应该发挥引领作用，撬动社会资本参与农业农村发展。目前我国的农业担保体系已经初步建成并步入良性发展轨道，要注重发挥全国农业信贷担保体系的政策性作用，通过保费补贴、业务奖补等形式鼓励地方政策性担保业务开展。要适时适地推广PPP 模式，支持地方设立农业农村发展基金，鼓励推动金融机构开发适农金融产品，撬动金融资本为农服务，健全农业再保险制度，推动财政、银行、保险、担保协同支农体系建设，为农业农村发展提供可持续资金动力。

（二）合理引导农村金融发展，防范农村金融风险

在强化农业农村优先发展投入保障方面，财政支农注重引导金融为农服务，鼓励金融创新，促进农村金融普惠发展水平，在加大对农村金融支持政策力度的同时也要坚持防范金融风险。一是农业生产的周期长、风险高的特征决定农村金融具有高风险性，致使农村金融业务的不良率会高于其他业务，这是农村金融的传统风险。二是随着农业金融政策的不断完善，政府财政通过贴息补贴、保费补贴、税收减免、风险分担等政策工具鼓励、支持金融机构进入农村，部分银行存在对农户、农村小微企业过度授信的问题，在农村征信建设落后的情况下，会加重这类群体的债务负担，引发风险。三是不法分子借着P2P 理财、互助金融之名在农村进行非法集资和金融诈骗的案件频发，防范农村金融风险迫在眉睫。因此，需要健全农村金融风险阻断机制，对农村金融机构实行“宽进严管”，加快农村金融立法，优化农村金融发展生态，为全面推进乡村振兴护航。

（三）重点解决紧迫性问题，提高财政支农效率

财政支农支出占财政支出比重不可能一直上升，提高财政支农支出的效率才是财政支农政策的根本出路，这就需要提高财政支农的精准性、指向性和实效性。发展农业的核心目标是要保障粮食安全，重点在于坚持“藏粮于地、藏粮于技”战略。一方面，需要守住耕地红线，严格落实耕地保护制度；另一方面，需要依靠科技提高产量和效益，打好种业翻身仗，强化农业科技和物质装备支撑。全球应对粮食危机网络（GNAFC）发布的《2021年全球粮食危机报告》指出，全球突发性粮食不安全问题一直在加剧，新冠肺炎疫情给经济带来的冲击成为突发粮食不安全的第二大成因，加上中美贸易摩擦的影响，国际粮食供应链并不稳定。我国一些作物和种子高度依赖进口，存在“断供”风险，摆脱种子依赖，需要打好“种业翻身仗”、搞好“民族种业”。解决农业科技支农不足的困境，需要认识到破解农业科技“卡脖子”问题的紧迫性，持续加大财政资金投入力度，重点投向农业产业的关键和薄弱环节。

（四）科学管理财政支农资金，防止农村发展投资过度

2013年的中央一号文件提出建设“美丽乡村”，此后全国各地开始美丽乡村建设行动，中央和地方政府通过财政拨款等手段支持美丽乡村建设。就现实情况来看，美丽乡村建设仍存在一些问题，一是部分地区没有考虑到区位条件和旅游资源禀赋，盲目建设乡村旅游，甚至参考旅游景区的标准进行设计规划，导致高投入，低效益。二是部分地区美丽乡村建设一味追求高档次、高标准，不考虑农村实际，花重金聘请团队进行规划，结果很多项目很难落地，反而催生出建设美丽乡村的“产业”。美丽乡村的前期建设和后续维护都需要大量的资金投入，对地区财政造成很大的负担，如果不能做到切实有效，会导致财政支农资金的浪费或分散，使本来有限的农业资金更加低效。因此，现阶段的美丽乡村建设应该是以支持农村基础设施建设、治理农村环境污染、美化村庄、改善农民生产生活条件为主，防止投资过度，不切实际，造成财政资源的严重浪费。