浅析信息技术应用与地方政府数字化转型

陈 潇

（中国海洋大学国际事务与公共管理学院）

一、引言

在全球数字化转型的浪潮中，以互联网为核心的系列信息技术正引领社会整体性变革(张成福，谢侃侃,2020)，也给政府治理带来了新的机遇和挑战。为了适应复杂环境，回应社会需求，数字化转型已成为政府战略高度的必然选择(许峰,2020)。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视充分利用信息技术推进国家治理体系和治理能力现代化，地方政府在不断探索中涌现出创新纷呈的典型，如广东省“数字政府”、浙江省“最多跑一次”、上海市“一网通办”、江苏省“不见面审批”等等，都为实现国家治理现代化目标积聚了智慧与力量。但地方政府在这一进程中也暴露了诸多现实问题(刘密霞,2019)，如治理思维转型难、部门利益协调难、体制机制不健全等(北京大学课题组,2020)，仅仅停留于技术工具层面的转型与组织结构、制度层面的深刻实质性变革背道而驰(文宏,2020)。现有研究发现，信息技术特性方面与地方政府组织既有运行机制存在相对矛盾(简, E.芳汀,2010)，信息技术的应用并不必然促使地方政府转型与革新，也可能被用来加强现存的运行机制(达雷尔·韦斯特,2011)。如何能动调节好信息技术应用和组织结构间的动态平衡关系，实现数字化转型目标，已成为组织行动者无法回避的现实课题。本文基于技术与组织关系的相关理论，回应政府数字化转型的切实逻辑，结合信息技术的固有特征与组织既有机制，静态分析地方政府数字化转型难的主要原因，并提出信息技术应用背景下我国地方政府数字化转型机制的简易分析框架，以期为相关研究提供有益参考。

二、技术与组织的角色关系

所谓政府数字化转型并非简单意义上的信息技术工具层面加减法，而是以实现治理现代化为总目标，以社会需求为导向，以施政思维转变为起点，充分利用信息技术使得政府不合时宜的组织结构、业务流程与行政方式不断加以优化或改变的过程(郑跃平，梁灿鑫，连雨璐，等,2021;孟天广,2021)。要回应信息技术缘何成为地方政府数字化转型的战略支撑，转型过程又缘何出现重重阻碍的现实难题，就要回溯学界关于技术与组织的基础逻辑与作用关系研究。早期关于两者关系的探讨主要分为两派，即技术决定论与技术社会建构论。以技术决定论为主流的观点将技术视为一种独立的外部客观力量，认为它对诸如结构等组织属性存在确定性影响(Orlikowski,W,1992)。其不仅能够直接决定组织属性的差异，包括控制幅度、权力结构、规则和程序制度化等(Barley, S R,1990)，还会影响组织内的个人层面，例如沟通、生产效率、技能水平和工作满意度等(Orlikowski, W,1992)。显然，技术对组织的潜在影响力已被发掘，但简化连接技术与组织的因果机制，忽略了组织内部政治、制度和人为因素以及外部社会情境互动的客观现实。研究重点开始转向关注组织与个人的主观能动性，侧重技术形成与发展的外部影响机制，以技术社会建构论为代表的观点认为技术是受组织外部政治、经济、社会、文化等宏观因素以及基于行动者认知、思想意识、实践等微观因素共同作用的产物(邵娜,2017)，应用于组织中的技术既可以强化对个人的控制(简, E.芳汀,2010)，也可以促进组织向下赋权，提升个人技能和熟练度(Zuboff, S,2010)。即便技术社会建构论看到了社会和个人的重要因素，但与技术决定论缺陷相似，建构论也只是解释了组织与技术复杂作用关系的一面。过于强调组织的建构作用，忽略了技术本身所具有的物质特征，也缺少了对社会结构和权力关系的宏观观察(邢怀滨，孔明安,2004)。两种理论的逻辑起点都是将应用技术的组织视为一个封闭系统，从技术自然属性与社会属性出发，将二者的抽象关系限定在单向度静态作用的框架内，对动态情境下互动逻辑的普适性和解释能力尚显不足。但从研究价值来看，无论是技术“决定”，还是组织“建构”，两种观点只是相对分立而非对立，理论上是可以实现耦合的(王建设,2007)。换言之，学者们已经观察到技术与组织包含作用与反作用的基础逻辑，技术引入前的外源性与为组织形塑后的内化性实际是一个整体过程的阶段性问题。往后，技术结构化理论、技术组织互构论开启了整合路径。奥利科夫斯基对技术结构化理论做了较为系统的阐释，技术具有二重性和解释上的灵活性，前者指技术与组织存在双向影响关系，后者指这种影响是同一过程内被时空分割的两个阶段，分别是技术设计阶段和技术使用阶段。在她提出的技术结构化模型中，技术既是行动者行动的产物，也是促进和制约行动者行动的中介，制度属性如意图、设计标准、专业术语等影响行动者与技术的互动，行动者与技术的互动也会通过改变或加强权力与合法性结构等反作用组织的制度属性(Orlikowski,W J and Gash, D C,1993)。尽管这对技术—组织二元论有所突破，且包含了对技术灵活性的阐释，但实际仍局限于抽象化的关系探讨，技术应用关键的实践特质和对具体社会情境因素的分解并未呈现(张燕，邱泽奇,2009;邱泽奇,2005)。在此基础上，承袭奥利科夫斯基关于技术解释灵活性的观点，以我国学者邱泽奇为代表提出的技术组织互构论认为，技术具有科层结构及其本身的结构弹性和外源定制性，他将技术提供者和使用者都纳入分析框架，技术关键的实践性特质被凸显(邱泽奇,2005)，用于解释具体情境下的过程机制更具说服力。纵观技术与组织关系的理论发展，其经历了从单向封闭路径到双向互动作用的开放性视角，技术具有双重性，而组织也有弹性结构部分，技术与组织并非谁决定谁、谁影响谁的确定性关系，而是受组织外部环境与内部行动者认知、偏好等因素的共同影响。一方面从技术的自然属性而言，基于组织的结构弹性，技术的固有特征成为引发组织变革的重要因素之一；另一方面基于技术的结构弹性即社会属性而言，技术又为组织吸纳、选择、设计形塑与排斥。相互作用的关系正是刚柔并济、间续交融的状态，呈现出技术、组织和组织行动者的不断碰撞、融合，实现三者间的动态平衡以达到组织既定目标的复杂、持续性的动态实践过程。

三、地方政府数字化转型难：技术与组织的“冲突”与“契合”

当下，我国地方政府正深入推动数字化转型实践且取得了阶段性成效，但就现实情况而言，各地方政府在这个数字化转型的历时性过程中也遇到了诸多如思维观念转型难、部门割据“各自为战”、基础设施建设落后、技术发展隐私安全等共同“顽疾”(北京大学课题组,2020)。就理论结合实践来看，虽然信息技术催化地方政府组织革新的潜力已被发掘，但长期存在的共性障碍还需从技术固有特征与组织基础逻辑的静态角度来分析，即信息技术的刚性面与地方政府组织机制的刚性面产生了冲突与契合。值得注意的是，本文关注的是信息技术应用与地方政府数字化转型的抽象化基础逻辑，基于静态视角梳理客观信息技术的哪些自然属性与地方政府组织哪些既有机制、短板产生已知的“冲突”与“契合”，并未整体上考虑阶段性发展过程中二者相互作用的动态实践特征和结果。

（一）信息技术优势特征与地方政府组织既有机制的“冲突”

效率提升、成本降低与人员编制缩减、预算减少的“冲突”。纸质化办公向电子化的转变，程序性和常规性事务可以由信息技术代替人工进行“自动化”处理(Zammuto, R F, Griffith, T L and Majchrzak, A,2007)，不仅缩短了时间也降低了成本，通过整合组织的人力资源和信息技术，能够带来工作效率的显著提高(郑跃平,2014; Tolbert, C J, Mossberger, K and Mcneal,R,2010)，组织规模和成员避免了不必要的“膨胀”而得以精简。虽然花费更少、效率更高的改革目标立意深远，且能够为经济生活带来丰厚的利润，但对地方政府而言则意味着预算的减少、人员编制的缩减、资源的节省以及项目的整合(简, E.芳汀,2010)。信息技术优势触动了地方政府的既得利益与组织结构，两者表现出相对冲突。

信息打破时空限制与权力控制的“冲突”。以互联网为核心的信息技术具有高度的延展性，信息可以在边界模糊、虚拟的空间实现随时随地、非等级、非线性式的加速传输(达雷尔·韦斯特,2011; Agre and Philip,2000)。但对于纵向上等级分明、横向上部门割据的固有模式下的实体政府而言，信息在某种程度上被视作为一种权力的象征(刘少杰,2011)，信息不对称能够使其处于相对优势地位(李建呈,2020)，加强对信息资源的控制支配权，既可以带来外界社会主体对它的依赖并受其制约，也增加了部门间博弈与竞争的“筹码”(黄璜,2011)。地方政府数字化转型中的信息共享与开放意味着既有权力的共享与分散，与其本身的权力控制逻辑间存在明显的冲突与矛盾。

（二）信息技术劣势特征与地方政府组织既有机制的“契合”

数据安全、隐私风险与主体责任难定、保守观念的“契合”。即便信息技术具有方便、快捷的优势，但与此同时也具有数据安全与隐私泄漏的风险，当个人网上填报信息，后台精准对接、确认以追踪个性化需求，实际背后也隐藏着以方便为由，牺牲用户个人隐私的潜在商业化利益风险，这与维护公共利益为旨的政府部门根本要求存在一定冲突。如若发生公民隐私泄露，引发公共安全风险，主体责任归咎于技术维护人员、政府部门负责人还是平台，实际难以作出“一刀切”的决定。公民的隐私安全受到威胁与地方政府组织力图维护长期稳定的发展目标存在冲突，加之对信息技术超出认知的陌生感与失控感，组织行动者较不容易放弃长期以来秉持的求稳不求变的固有观念。

更新快、成本高、专业性强与预算限制、技术短板的契合。信息技术发展初期，政府内部支持者将它视为可以减少成本、提高效率的革命性工具。事实上，信息技术迭代更新的速度相当之快，而信息技术建设是需要持续性投资的，所耗费的资金成本是巨大的(达雷尔·韦斯特,2011)，这与地方政府组织的预算限制的固有机制存在一定契合。另一方面，信息技术涉及算法程序设计与操作方面所需的专业化程度较高，针对地方政府组织人员的信息素养和数字化处理能力等方面也相对提出了更高的要求，这意味着组织要花费更多的成本外聘并对内部人员进行专业培训以弥补技术应用短板。

四、讨论与展望

纵观全球数字化大潮，政府数字化转型已是顺应时代发展的必然要求与应有之势。广泛应用于政治、经济、军事、文化的信息技术为一国实现现代化发展目标提供了重要战略支撑和基础设施保障，也为公民社会生活、学习工作、管理模式、生产方式等方方面面带来诸多不同于传统线下的智能化、便利化巨大变革。而作为承担重要公共角色的各级政府部门，把握时代发展脉络，牢牢抓住当下改革发展契机，以不断推进公共服务提质增效，增强民众的获得感、满足感，也做出了诸多有意义的探索性努力与适应性的渐进变革。从微观层面来看，将技术回顾其应用工具本身，以互联网为依托的信息技术虽然具有不受时间与空间的限制，能够降低行政成本和工作效率提升等方面的显著优势，但这对地方政府既有的组织运行机制，如责任主体的发展理念、人员编制、财政预算、权责确定、安全利益等方面而言，可能是一场持续的、无法逃脱的且具有相当“破坏力”的冲击。即便技术本身的优点诸多，但在既有利益和未知风险面前，地方政府也未必是信息技术应用的主动拥护者，甚而可能是排斥者或被动接受者。但基于回应广泛社会需求的政府职能，以及响应政治号召的思想统一与政绩需要，某种程度上二者又共同构成了地方政府数字化转型的重要驱动力，而这一复杂的、长期的且伴随“阵痛”的转型之路是否顺利通畅，关键在于地方政府组织行动者的认知与实践不断革新，不仅包括从顶层设计的统筹规划全局性思维，还要具备下沉力行实践并贯穿始终的可持续性特征。因此，本文尝试构建了信息技术应用中地方政府数字化转型的逻辑框架图（如图1所示），该图从静态视角出发，局部呈现了地方政府组织既有机制与信息技术作为技术本身的显性特征之间存在一定的冲突与契合，但在主要外部因素即社会需求与政治压力的驱动之下，组织行动者亟需发挥主观能动性，从理念、规划到方案、应用实施等方面着手，循序渐进地调试以不断寻求行动主体、信息技术与组织机制三者间的动态平衡，进而朝向政府数字化转型总体目标迈进。当然，文章也存在诸多缺陷，一是对外部环境等宏观影响因素欠缺全面的考虑；二是单纯从静态框架下阐释信息技术与地方政府组织间的潜在逻辑冲突，对信息技术的动态实践性以及阶段性特征解释力尚且不足；三是基于理论呈现信息技术与地方政府组织存在的显性特征矛盾，缺乏丰富的地方政府实践的经验材料作为实际支撑；四是对地方政府组织行动者的描述较为模糊，如何渐进调试的具体实践和目的仍不清晰。基于此，文章下一步将针对以上主要不足展开更为详尽的讨论，以期聚焦以信息技术应用为背景，以地方政府运作机制为中心，阶段性改革目标为节点，尝试从历时性的视角，呈现受到组织内外部环境影响的主体行动者与信息技术互动的过程，即如何实现数字化转型的变化问题。

图1 信息技术应用与地方政府数字化转型逻辑框架图