共同安全视角下核事故应急的国际法规制分析

林灿铃,潘 婧

(中国政法大学 国际法学院，北京 100088)

核能的和平利用是一个非常复杂且技术性极强的问题①，若操作不规范会给人类健康、安全和环境造成异常风险，若遇到地震等自然灾害会引发无法预料的后果，可见它对人类共同安全具有重大影响。共同安全即是世界各国你中有我、我中有你，一损俱损、一荣俱荣，相互进行安全保障的社会活动和良好状态，共同安全亦是“人类命运共同体”思想的核心所在。而核事故应急则是核安全的一道重要防线，也是维护人类共同安全的重要手段。国际原子能机构(以下简称IAEA)制定了关于核事故应急的一系列重要规则以保障全球核安全。然而，2011年日本福岛核事故的发生凸显了国际核事故应急制度存在的缺陷。因此，有必要完善国际核事故应急法律制度。

一 核事故应急的界定及其国际立法

核事故应急(以下简称核应急)与核安全具有密切关联。有人认为，广义上的核安全包括核保障、核安全和核安保；狭义上，有人将广义的核安全与核安保等同[1-4]。IAEA认为，核安保是“对涉及核材料、其他放射性物质或与其相关设施的偷盗、破坏、非授权进入、非法转移及其他恶意行为的防范、探测和反应”。本文认为，核安全是指运用适当的科学方式预防核事故，或者一旦核事故发生时，启动紧急处置措施尽量减少其造成的损害的人类理性活动及其状态。它具体又分为三个阶段：第一个阶段即事前阶段，包括核安全标准的制定、执行和监查，核设施场地的选址、修建，以及核设施、放射源、放射性材料的运输等环节；第二个阶段即事中阶段，是指一旦发生了核事故，即各方力量(主要是政府组织起来)采取紧急响应和救援措施的环节；最后一个阶段即事后阶段，包括核能恢复重建、环境修复等环节。国外学者通常认为应急管理包括预防、准备、响应、恢复四个阶段[5]。国内有学者认为，应急管理主要是围绕(一旦)“事发时”如何进行预防准备和应急响应及恢复，与纯粹的安全预防尚有相异之处[6]。从这个意义上讲，核应急大体属于核安全的事中阶段，是指为了控制或缓解核事故、减轻核事故后果而采取的不同于正常秩序的紧急社会行动②。核应急是一项极其复杂、专业性极强的社会系统工程，特别是对于具有潜在跨界影响的事件，需要采取国际的、区域性的、双边的措施。因此，核应急需要进行宏观统筹、科学协调和相互配合。

从目前情况看，涉及核应急的国际法规制大体如下，其中《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急情况下援助公约》是调整核应急法律关系的重要国际法律文件，具体见表1。

表1 涉及核应急的国际法规制

二 国际核应急法律制度的主要内容

从法律主体的义务层面看，国际社会涉及核应急法律制度的内容主要体现在事故或隐患通报义务、事故发生时的应急援助义务和国际多方领域合作的安全保障义务。

(一)通报义务

根据《核安全公约》关于应急准备的规定，每一缔约国确保核设施备有应急计划，确保可能受到辐射紧急情况影响的本国居民及邻近该设施的国家主管部门得到制订应急计划和作出应急响应所需的适当信息，并定期进行演习。即便是本国领土内没有核设施的缔约国，在可能受到邻近核设施发生辐射紧急情况影响时，应编制发生此类紧急情况将要进行活动的应急计划，并进行演习③。《及早通报核事故公约》是一个框架性协议，其缔约国承担提供准确信息以促进响应对策形成的责任。根据该公约中的通报义务，缔约国一旦发生或发现核事故后，应即刻将核事故及相关信息通报给有关国家、国际组织和IAEA。IAEA于1989年发布了《应急通知和援助技术操作手册》(即ENATOM，最新版于2002年12月1日生效)，以使各缔约国采取的措施与《及早通报核事故公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》保持一致。为了确保信息快速准确交换，对于核设施内部的事件，ENATOM定义了三种应急类别：报警、场区应急和总体应急。低于报警级别的事件不属于应急状态，被归类为非正常事件，这类事件需要报告，但是不会引发应急响应行动。对于核设施外部的事件，ENATOM定义了四种应急类别：辐射事故、丢失放射源、卫星重新进入地球和放射性水平增高。如果一个事件属于前三个类别形成严重的跨境放射性应急，要求《及早通报核事故公约》的缔约国通知IAEA应急响应中心。IAEA随时准备应请求即时派送合格的人员至发出请求的国家以帮助评价辐射状况和提出建议[7]。2021年11月，IAEA发布了《2021年核安全评论》报告，其中明确指出有效的信息交流和应急通信仍然是缔约国的优先事项，并提出进一步制订在核事故或辐射事件等紧急情况下通知、报告和请求援助的具体要求。

(二)援助义务

《核事故或辐射紧急情况援助公约》明确了缔约国在紧急情况下承担的援助义务④。缔约国可以获得援助的渠道来自其他缔约国、IAEA或国际组织。同时，该公约要求缔约国确认并通知IAEA关于其在核事故和辐射紧急情况下能够向其他缔约国提供援助的专家、设备和物资明细；要求缔约国通知IAEA及其他缔约国本国可以提出和接受援助申请以及接受援助的主管当局和联络点信息。

(三)国际合作义务

根据《核事故或辐射紧急情况援助公约》的规定，各缔约国应互相开展合作并与IAEA进行紧密合作，以便在发生核事故等紧急情况时迅速提供援助，尽量减少其后果，从而保护公众生命、财产和生态环境免受放射性污染的影响。此外，为促进缔约国达成更高层次合作，可进行双边和(或)多边安排，以预防或降低在发生核事故等紧急情况时可能造成的损失。缔约国请求机构在《国际原子能机构规约》范围内尽力按照本公约条款促进、便利和支持本公约规定的各缔约国之间的合作。

三 国际核应急法律制度的缺陷及成因

核事故给人类的生命财产特别是环境造成严重损害。1986年4月26日，位于乌克兰普里皮亚季市的切尔诺贝利核电站发生核反应堆事故，是首例被国际核事件分级表评为最高第7级事件的特大事故[8]。事故主因是操作人员训练不足，使核电站的4号反应堆功率短时间内激增至最大负荷10倍，导致蒸汽爆炸，撕裂反应堆顶部，释放出大量的放射性微粒和气态残骸。此次核事故造成的死亡人数难以精确计算，经济损失达两千亿美元以上，对当地乃至全球生态造成了难以估量的恶劣影响。切尔诺贝利核事故使人类认识到安全发展核能的重要性，这亦是确立国际核应急法律制度的助推剂。在IAEA的主持下，国际社会通过了多个国际核条约，推进了国际核应急法律制度的构建。但是，国际核应急法律制度在实践中暴露出诸多缺陷，亟需从各个层面进行完善。

(一)条约强制力不足，主要源于国家间实力不均衡

《核事故或辐射紧急情况的援助公约》等涉及核应急国际条约的一些重要规定并没有强制力。2011年3月11日，日本东北部发生9级大地震和海啸，地震和海啸造成日本东京电力公司运行的福岛第一核电站供电线路和安全基础设施损坏，造成严重的核泄漏。福岛核事故后，日本拒绝其他国家提出的核应急救援的做法并不违反规定，原因在于公约仅规定当缔约国需要获得援助时，并且必须直接或通过IAEA向其他缔约国、政府间国际组织等提出请求时，被请求的主体才能介入应急⑤。然而环境无国界，核事故造成的核污染等严重影响亦是跨越国界的。条约缺乏强制力的深层次原因在于主权国家之间的实力极不均衡。由于各国主权利益的不同导致立场不同，国际社会为了通过核应急条约，只能将条约相关条款，特别是对实力较强的发达国家主权利益有所影响的条款定性为鼓励性条款。正因如此，当事国基于传统的国家主权思想极可能会拒绝其他国家和国际社会的支援，从而导致更具严重性的跨界核污染，最终将是由全人类共同承担不利后果。

(二)条约可操作性不强，主要源于相关规定不够细致

《及时通报核事故公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》等条约对通知、援助、合作等义务的相关规定不够细致。例如，根据《及早通报核事故公约》，承担通报义务的主体是缔约国⑥，对于非缔约国是否承担通报义务的问题，《及早通报核事故公约》并没有作出明确规定。又如，根据《及早通报核事故公约》，承担通报义务的缔约国，应尽可能迅速地响应受影响的缔约国关于谋求提供进一步情报和进行协商的请求⑦。2021年4月13日，日本宣布以海洋排放方式处置福岛核事故核污水的决定，且并未与相关国家进行协商，随即遭到多国反对，而IAEA未经调查，直接对日本的决定表示支持，并认为日本的做法符合国际惯例。本文认为，根据《国际法院规约》，以海洋排放方式处置核污水并没有经过各国反复实践形成通例，不可能得到各国的法律确信[9]，日本决定以海洋排放方式处置福岛核污水的行为并不是也无法成为国际习惯。实践中，为何当事国、国际组织等对条约的解释或适用存有异议从而引发争端？究其深层次原因，还是在于条约中的相关规定不细致，从而导致各方在履行条约时存在冲突。

(三)法律责任不明晰，主要源于“不遵约机制”缺乏执行力

《及早通报核事故公约》等条约未明确对缔约国“不遵约”追究法律责任进行规制，追根到底还是“不遵约机制”缺乏执行力，从而导致当事国等相关主体的法律责任不明晰。“不遵约机制”是指为了实现国际环境协议的目的，促进缔约方履行其条约义务而对未能履约的情势进行预防、判别和应对所作的非对抗性的机构和制度安排[10]。不遵约机制起始于国际劳工条约，发展于国际人权条约，成熟于国际环境条约，后来进一步应用于国际军控条约和世界贸易组织等多边国际条约[11]。对于不遵约机制的性质问题，学界有不同观点。有学者认为“不遵约机制作为一种促进条约遵守的机制，其具有预防性、灵活性、多边性以及非对抗性等特点，这也使得不遵约机制不同于传统的事后救济的履约保障机制”[12]；有学者认为这种机制“不同于传统的第三方机制，其目的旨在促进遵约而非解决争端”[13]。本文认为，“不遵约机制”主要包括两个方面：促进国际条约的遵守以及处理不遵约情势，强调预防不遵约并促进遵约。实践中，针对日本核污染水排海行为的“不遵约情势”，相关主体能否在国际上起诉日本？如果核污染水排海行为造成了确定的损害后果，自然可以依法对日本提起诉讼，但追究日本法律责任尚存在法律依据欠缺、因果关系证明困难、取证困难、赔偿数额的确定存在困难、可能的诉讼干扰等障碍，反而难以促进当事国遵守国际条约。

(四)国际合作不紧密，主要源于各国强调主权利益

根据《联合国宪章》和国际法基本原则，各国在开发利用国家管辖范围内的各项资源时承担不损害国外环境的义务。日本2011年4月开始排放低浓度放射性核污水的行为遭到周边邻国和国内公众的抗议。日本将事关全球生态环境安全和全人类生命健康的重大事项交给东京电力公司，且没有尽到应有的监督核查义务，此后，日本政府选择经济代价最小的海洋排放方案，单方面作出违背《伦敦公约》中规定的“严格禁止向海洋倾倒的物质”的核污水排海的决定，违反了国际合作义务，是一种极不负责任的、违反国际法的行为。导致国际合作不紧密的主要原因在于，首先，各国更强调主权利益，未能共同凝聚团结合作共识。其次，不同国家、不同法域间存在法律差异，法治交流融合不够充分。最后，核应急条约中对当事方未履行国际合作义务的后果未进行明确规定⑧，难以推动实现各国、国际组织在核事故发生后展开广泛合作的目标。

(五)国际争端解决机制不完善，主要源于争端预防机制不健全

因核事故所引发的国际环境争端时有发生，现有争端解决机制不够完善，主要侧重于争端发生后通过协商、调解、仲裁和诉讼等方式对其予以化解和处理⑨。究其深层次原因，源于各国对争端预防的重要性认识不足，争端预防机制不健全。争端预防是在争端未发生之前针对争端可能产生的原因和因素，采取宏观或微观的有效措施予以消除，并对可能引发争端的主体、事项进行早期防御与矫正，以减少、避免争端发生的活动。孔子曰：“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎！”尽管争端预防侧重于防患于未然，争端解决侧重于化解已经产生的冲突，两者确有区别，但两者的根本目的是一致的。环境影响评价制度是预防争端发生的一项重要制度，要求国家在计划或批准具有严重跨界损害风险的项目之前实施环境影响评价。而目前涉及环境影响评价制度的仅有《在跨界背景下环境影响评价公约》这一区域性公约，缔约国几乎都是欧洲国家。实践中，此制度更多地停留在行为规则的层面，在如何具体实施的问题上，各国仍有相当大的自由裁量权[14-16]。正是由于各国实施环境影响评价制度时的不同做法致使其预防争端的功能难以真正有效发挥。

四 国际核应急法律制度的完善建议

针对上述存在的问题及其原因，本文认为，国际核应急法律制度应该着眼于核安全理念、法律强制力、缔约国责任、法律可操作性、国际合作、争端机制解决、国际核应急救援队伍建设等多方面加以完善，以促进核能安全发展。

(一)强化立法执法的核安全文化理念

核安全文化是指导国际核应急法律制度建设的理念和灵魂。“安全文化”(Safety Culture)概念因为1986年的苏联切尔诺贝利核事故就已经被引入核工业界。IAEA特别提出的“核安全文化”的重要建议，得到了参会人员的高度认可，认为安全文化是存在于单位和个人中的种种素质和态度的总和[17]。日本福岛核电站核泄漏事故后，人们意识到核应急过程中亟需秉持“核安全文化”理念，保障应急人员的生命健康，避免造成二次险情和不良影响。中国已经形成了极具特色的总体国家安全观，其中特别强调了核安全观。要完善国际核应急法律制度，必须统一、深化核安全文化理念，推进核安全文化建设，确保各国制定的核安全法规标准与国际标准同步。

(二)提升条约的强制力

国际核应急条约的强制力不足导致缔约国在核事故发生后可以自行决定是否履约，从而使核事故应急信息通报、救援出现乱象。要提升条约强制力，首先，应推动强制力建设，明确规定核应急条约具有强制性。其次，加强外部监督。加强IAEA对核应急条约缔约国履约情况的监管职能，广泛接受各个渠道的反馈，公开核应急中的程序和信息，提升核应急能力建设。

(三)增强条约的可操作性

虽然IAEA根据国际核应急条约已经建成了一套核应急法律体系，但相关条约的规定原则性过强、不够细致。鉴于核应急是一项极其复杂的系统性工程，增强相关法律文件的可操作性是当务之急。例如，依据尊重国家主权及不损害国外环境这一重要的国际环境法原则，《及早通报核事故公约》的非缔约国也应在发生或者发现核事故后，将核事故相关信息通报给相关国家以及国际组织。明确承担通报义务的缔约国必须迅速向受影响的缔约国提供进一步情报，并进行协商。强化《核事故或辐射紧急情况援助公约》中IAEA的职责，协助缔约国传递情报、援助请求，更好地发挥其在缔约国之间的中介作用，应缔约国请求在加强国家和地区应急准备和响应安排方面提供更多的支持和援助。除了充实、修订国际核应急法律文件外，还应强化IAEA对各缔约国国内核应急立法的监督，以满足核应急立法的专业性需求，进而落实国际核应急法律制度。

(四)明确缔约国法律责任

首先，应明确界定国际核应急条约中缔约国的法律责任。其次，创新相关法律责任条款。如不以是否造成跨界污染后果作为追究事故国等主体核损害赔偿责任的基础。最后，应健全不遵约机制。不遵约机制作为一种合作的、非对抗性的制度安排，其目的不仅是为了促进履约，还凸显了预防未履约情势、从源头防范国际争端产生的重要意义。为了提高缔约国对国际条约的执行力，应构建统一的不遵约机制。统一的不遵约机制可以根据特定条约内专门机构的报告，启动不遵约机制的调查、处理程序，在全球范围内采取多样化的应对措施对不遵约国施加强大的压力，促进国际条约的充分履行，从而减少因为缔约国不遵约引发的国际争端，起到防患于未然的效果。

(五)明确国际合作的法律义务

要完善国际核应急法律制度，必须加强国际合作。2021年4月，日本政府作出的核污水排海决定及其后续操作更加凸显了加强国际合作的重要性和必要性。今后，应推动凝聚团结合作共识，加强核应急法治交流融合，超越法律差异。在国际核应急法律文件中细化缔约国承担国际合作义务的具体要求，明确缔约国应以透明和公开的方式与其他国家、国际组织进行互动，督促缔约国与国际社会展开广泛合作。

(六)推进争端解决机制多元化

在构建多元化争端解决机制的过程中，应推动争端解决方法的融合发展。在保持各种争端解决方法相对独立的前提下，应将斡旋、调停、和解、调解等方法纳入。此外，打造多元化的“预防+解决”融合性的争端解决机制以弥补现有机制的不足。预防核事故引起的环境争端必须加强环境影响评价制度的落实。“新西兰诉法国核试验案”中，虽然国际法院驳回了新西兰的诉讼，但是多个法官的反对意见表明环境影响评价是必要的，进一步主张此种做法应成为环境议题下的国际习惯法，可谓环境影响评价制度的萌芽。国际法院在“盖巴斯科夫—拉基玛洛水坝案”中的裁决进一步重申当事方的环境影响评价义务，并将环境影响评价义务认定为动态义务，即需要长期动态跟踪监测与评估[18]。国际法院在2010年“乌拉圭河纸浆厂案”中明确承认，在拟议的工业活动可能对另一国或共享的自然资源产生重大不利影响的情况下，需要进行环境影响评价。计划一方未开展环境影响评价，就不会被视为履行了合理注意义务[19]。毋庸置疑，环境影响评价已经发展成为国际习惯法，对各国具有普遍约束力[20]。今后，应在国际多边层面加强环境影响评价制度的实施，与不遵约机制相互配合，真正发挥防范争端发生的作用。

(七)加快立法以组建国际性核应急救援联合队伍

目前，世界上拥有核能的国家在核应急队伍建设方面各有不同，如有的国家由核生化军事部队承担应急救援任务，有的国家组建综合性应急救援队伍，有的国家依靠消防救援队伍，有的国家设立专门的核应急救援队；有的国家组建政府或军队化的队伍，还有的国家设立民间社会应急救援组织。因此，可以建议相关国际组织加强立法，由IAEA牵头，将国际上已有的各核应急队伍联合起来，尽快成立核应急救援的国际性联盟，在必要时共同应对核事故危机。在平时，各核应急队伍依然按照各国国内法参加日常性训练、抢险等活动。

注释：

①由于国际社会已经形成了不接受使用核武器的国际规范，且禁止在一切环境中使用核武器或核爆炸装置进行爆炸试验等活动，本文主要是从核能的和平利用——核能发电的角度阐述。

②参见IAEA在《核或辐射应急的准备和响应的安全准则》(No.GS-R-2)对核应急进行的定义。

③参见《核安全公约》第16条。

④《核事故或辐射紧急情况的援助公约》详细规定了援助的内容。由请求援助的国家负责援助的一般指导、控制、协调和监督，参与援助行动的人员应根据有关法律行事。请求国为援助人员和物资的入境、停留和离境提供便利。它还应在其能力范围内提供当地的设施和服务，确保对入境人员、设备和物资的保护。它还应向援助国援助人员提供履行援助职能所必需的特权、豁免和便利。第三国应努力为经过正当通知参加援助的人员、设备和物资的过境提供便利。请求国应该承担援助费用。对于直接由提供援助导致的行为，在发生人员伤亡、财产损害或损失以及在被援助国境内的援助过程中对环境造成了损害时，请求援助的国家应不予追究，并对援助国和援助人员予以赔偿。请求国还应对第三国针对援助国或援助人员提出的诉求承担责任。

⑤参见《核事故或辐射紧急情况的援助公约》第2条。

⑥参见《及早通报核事故公约》第2条。

⑦参见《及早通报核事故公约》第6条。

⑧参见《及早通报核事故公约》第6条、《核事故或辐射紧急情况的援助公约》第10条。

⑨参见《及早通报核事故公约》第11条、《核事故或辐射紧急情况的援助公约》第13条。