法库县小型农田水利工程管护调研与长效机制探析

唐 浩

(法库县农业技术推广与行政执法中心，沈阳 110400)

近年来，随着全球气候变暖、极端天气频繁出现等洪涝和干旱灾害频发，加之水资源时空分布不均，在很大程度上威胁着农业生产[1-3]。调查显示，受洪涝和干旱灾害影响仅2014年我国农作物减产就达到200亿kg。水利是农业生产的命脉，为加快小型农田水利建设我国最早于2009年就划拨了专项资金。经过多年发展，各类农田水利设施广泛分布于田间地头，对于增强农业旱涝灾害抵御能力，保障农业灌溉用水等发挥着重要作用[4]。虽然，近年对农田水利的投资规模不断增大，但现有农田水利设施仍无法满足农业灌溉需求，部分地区还存在工程管护缺失、农业水价偏低、水资源浪费严重、管理不到位、配套不完善、年久老化失修、投资主体缺位等问题[5-6]。鉴于此，为客观、真实的掌握法库县农田水利管护现状，实证调研了2个代表性的农民用水协会，通过图表分析和整理统计调查成果，提出完善水价形成机制、充分发挥政府的指导作用、建立健全技术服务体系等成效管护对策，以期为促进法库县农业经济发展和农田水利长效运行提供一定借鉴。

1 法库县小型农田水利工程现存问题

1.1 小型农田水利现状

法库县地处辽宁省北部，辽河中游西岸，下辖19个乡镇，225个行政村，总面积2320km2，耕地13.2万hm2。辽河及其支流拉马河、秀水河贯穿全境，较大的河流还有小河子、王河等，水域占4%、耕地占62%，山丘占34%，自然地貌特征为“三山一水六分田”。法库县位于北温带亚温润区，大陆性季风气候，年均降水量600mm，年均蒸发量为1881.6mm，日照时数2730h，相对湿度62%，最大冻土深度为>150cm，全年无霜期在155d左右。

法库县共有中小型水库15座，其中中型水库7座(包括尚屯水库、獾子洞水库、泡子沿水库、牛其堡水库、尖山子水库、三合成水库、拉马章水库)，小(1)水库4座，小(2)水库4座，总库容27281万m3，有效库容10656.3万m3，有效灌溉面积533 hm2。全县已建乡镇供水工程57处，供水能力0.28万m3/d，受益人口5.12万人；提水灌区2处，自流灌区1处，设计和有效灌溉面积9520hm2、3200hm2，总装机容量1065kW，供提水能力13.60m3/s，干渠7条，支渠63条，各种渠系建筑物172座。全县按流域分共有涝区5个，建有排水站42座，总装机容量6112kW，自排闸140座，有排水干沟122条，支沟484条，总里程1205.5km。

1.2 现存问题分析

20世纪60—70年代是法库县农田水利设施集中兴建期，受当时建设标准、施工经验、技术条件和资金投入等因素制约，加之后期缺乏有效的运行管护，大多数工程都或多或少的存在年久失修损坏、老化失效等问题。尽管从1990s中央和地方财政持续投资农田水利建设，但因维护成本高、工程数量多、分布范围广等财政支持无法满足实际的需求，加上财政资金很少用于建后管理和维护，致使农田水利管护资金缺口较大。

目前，水费收入仍然是农田水利设施管护资金的主要来源，收费标准按照国家相关规定统一设定，并由村委会、用水协会和供水单位等部门收取。农村税费改革后农民不再局限于农业，农民收入来源逐渐以非农收入为主，这大大地促进了农民参与工程管护的积极性。此外，农民用水协会成立时间较短，普遍存在经验不足、政策落实不到位、组织不健全等问题，工程管护过程中无法充分发挥用水协会的积极作用；乡镇一级的水管站、水利站等有关部门承担了大部分农田水利工程的管护技术服务，以上部门的财政拨款和编制都较少，面对所需服务人员多、分布范围广的农田水利设施难以保障其基本工资，也无更多的资金用于运行管理和技术服务。

2 实证调研

2.1 问卷调查

2021年3月选择法库县2个代表性的农民用水协会进行实证调研，随机从每个协会各抽取70个农户作为样本，发放调查问卷共140份，收回有效问卷120份。以农民参与小型农田水利管护为问卷调查的主要内容，如农民参与管护的意愿、政策支持与认知程度、用水协会特点、农业生产状况、农户及家庭情况、农村区域特征等。

结果显示，参与调查的样本户平均灌溉水费支出322.5元/hm2，平均每户耕地0.573hm2；由群众自发、乡镇政府主导、群众自发与政府主导相结合的方式，组织参与用水协会的农户有90户、18户、12户；有105户加入用水协会的时间不足5年，86户参加过协会组织的用水培训，117户参加过协会重大事项商议和例会，115户参加过协会选举，119户被征求过用水协会成立意见，119户接受过协会公开账目；知道和完全知道小型农田水利建设工程的有116户、4户；有108户认为有必要成立用水协会，有45户认为成立协会主要是减轻农民的负担，有82户认为是农民自发组织的；对政府投资建设农田水利工程感到一般满意、比较满意、非常满意的有26户、68户、26户，对用水协会制定的水费感到一般满意、比较满意、非常满意的38户、62户、20户，对用水协会的协作处理效率和商议作用感到一般满意、满意的有68户、52户；参加用水协会后对提高农业收入和粮食产量感到一般满意、满意的有42户、78户，对解决用水纠纷感到一般满意、满意的有26户、94户。调查的非农收入占总收入的比例和农户家庭人均收入，家庭收入调查结果，见图1；农户有无亲戚担任村干部、户主身体状况、居民收入水平、灌溉系统配套等影响农户认识的调查项目，农户认知特征调查结果，见图2；部分项目的问卷调查数据统计表，见表1。

(a)非农收入占总收入的比例 (b)家庭人均收入

表1 部分项目的问卷调查数据统计表

2.2 结果分析

采取制作图表、统计整理等方式深入分析调查结果，可以得出的结论如下：①受教育程度偏低、未充分了解用水协会的各项制度和功能，参与调查的农户中接受高中及以上、初中、小学教育的有20户、62户和38户，可见受教育水平总体偏低，对参加小型农田水利管护以及用水协会各项事务的积极性不高，未充分认识到用水协会的重要作用；②用水协会工作效率低、管理运行不畅，由于成立时间较短，用水协会大多存在经验不足、政策落实不到位、组织不健全等问题，如对用水协会的协作处理效率和商议作用感到一般的有68户，参加用水协会后对提高农业收入和粮食产量感到一般的有42户，对解决用水纠纷感到一般的有26户，由此表明在工程管护中尚未充分发挥用水协会的积极作用，运行管理效率明显偏低；③缺乏激励机制、农户参与用水协会意识薄弱，农村税费改革前农户投入的资金、劳动和政府财政支持为小型农田水利监管维护的主要来源，而改革后主要来源于财政支持，农民参与度明显下降，加之缺乏有效的激励政策、农民收入来源逐渐转向非农收入等，大大降低了农民参与管护的积极性。

3 小型农田水利成效管护机制

3.1 完善水价形成机制

针对小型农田水利建管运行，有关部门应出台相应的政策和监督考核制度，对农户定期开展专业技术培训、知识讲座等，切实提升农户管护农田水利的技术水平，充分调动其参与积极性。目前，大多由村干部担任用水协会管理者，但这种管理方式的弊端正随着用水协会的发展壮大逐渐显现。有关部门要制定相关政策，以民主选举的方式鼓励农户参与管理岗位竞选。同时，要加强农户之间的沟通交流，切实提升农户的自我管理能力，充分发挥用水协会的引导和组织功能，加强农户对水环境保护、合理用水、工程管护、水事活动、相关制度和政策等方面的学习。根据农田水利设施的运行情况和维护成本，切实发挥用水协会的组织功能，由受益农户协商决定合理水价，政府发挥相应的监督和指导作用。条件允许的地区，政府应支持用水协会与供水单位签订供用水协议，综合考虑用水协会运行成本核算制定合理的水价[7]。

3.2 发挥政府的指导作用

在小型农田水利建设过程中要充分发挥政府的监管功能，切实做好规划、审批各项工作，采取招投标的形式确定小型农田水利项目的监理、施工和设计单位，对各单位资质严格审核，对工程建设的各个环节和竣工验收应加强监管，从根本上确保工程质量。此外，要及时建立工程档案，实行专人管理。积极申请地方财政和中央财政资金，加快设立小型农田水利公共财政资金，加强对农户参与管护的扶持，整各吸纳各类社会资本拓展农田水利建管资金来源，合理利用资金以防出现“重建轻管”的现象。一般地，涉农项目和资金的管理部门较多，在资金下放时间和项目实施等方面缺乏有效的沟通，从而使得区域项目缺失或交叉重叠的现象时有发生，造成材料、人力和资源的浪费[8-9]。因此，地方政府要鼓励农户以资金或劳动的方式入股，按“谁投入谁受益”的原则明确各方的权利、义务，优化调整产业结构，最大程度的提高农业收入，保证小型农田水利的长效运行。

3.3 建立健全技术服务体系

通过落实乡镇级基层水利部门的经费和编制，配备必要的办公设施以及技术服务人员，对现有人员开展不定期或定期的专业培训，在培训、技术服务和指导等方面给用水协会提供一定支持，建立健全小型农田水利基层服务体系。对于用水协会，政府部门应按照考核制度严格考核协会管理者的协调、管理能力，为提升其管理水平还可开展必要的培训。同时，应建立财务公开和监督管理等制度，进一步提升用水协会管理的透明度和公信力。

4 结 论

实证调查发现，法库县小型农田水利管护还存在受教育程度偏低、未充分了解用水协会的各项制度和功能，用水协会工作效率低、管理运行不畅，缺乏激励机制、农户参与用水协会意识薄弱等问题。对此，应从提高用水协会组织效率和技术服务水平、构建协调各方利益的水价形成机制、充分发挥政府指导作用等方面建立长效管护机制，为法库县高质量、有序、顺利地开展小型农田水利管护工作提供可靠保障。