新时期减贫实践中推进税收治理现代化的路径优化

周鹏飞

（重庆师范大学 经济与管理学院，重庆 401331）

一、问题的提出

贫困问题是制约人类社会发展的重要问题，反贫困已成为各个国家的治国理政的核心内容之一，体现着国家的治理能力和治理水平。2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚表彰大会上庄严宣告我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。但这并不意味着从此就消灭了贫困，贫困的历史性、长期性、多变性和复杂性将会以新的型态、性质和特点存续下来。中国的减贫实践已进入一个新的历史阶段和新的语境，将由解决原发性积累型绝对贫困，转向解决次生性新增型相对贫困的新阶段。相对贫困、能力贫困、代际贫困、散点贫困、偶发贫困及脱贫后再次返贫成为新时期减贫实践工作的重点，即由“减贫”转向“减贫”与“防贫”并重。

减贫实践的本质是在遵循中国持续减贫行动的整体逻辑下进行的反贫困治理探索，是国家贫困治理能力不断提升的过程，也是国家治理现代化进程中的“硬骨头”和“末梢工程”，需要建立解决相对贫困的长效机制，处理好扶贫资源的碎片化管理体制和扶贫战略整体推进之间的矛盾，实现由“精准”向“普惠”转变，由攻坚式“行政扶贫”“政治扶贫”向常态化“制度扶贫”“法治扶贫”和“社会扶贫”转变。2021年4月6日，国务院新闻办公室发布《人类减贫的中国实践》白皮书，归纳总结了六点中国减贫经验，分别是以人民为中心、把减贫放在治国理政的突出位置、用发展的办法来消除贫困、立足中国实际国情全面推进脱贫攻坚、发挥贫困群众的主体作用、汇聚各方面力量形成强大的合力。面对新时期贫困形式和性质的变化，需要将减贫实践内化到解决不平衡、不充分的矛盾发展过程中，要与国家治理现代化实现紧密对接和协同推进，要持续巩固拓展已取得的脱贫攻坚成果，做好同全面推进乡村振兴的有效衔接。

党的十九届五中全会提出要建立现代财税金融体制，使财税政策更好地服务于国家治理。财政是国家治理的基础和重要支柱，税收是公共财政的基础，作为国家治理的物质起点，它既是国家治理的重要工具和方式，也是推动国家治理现代化的重要力量。以往的文献更多地是从经济学角度阐释税收职能，忽略了税收在政治和社会领域的现实解释力和作用空间，未将税收置于国家治理现代化更宽阔的理论视域。新时期减贫实践的制度化、长期化和常规化等特征，要求从经济、政治和社会等各个领域、各个子系统去丰富和推动国家治理现代化。［1］因此，建立现代化税收治理体系，提升税收治理能力，是国家治理现代化的应有之义和必然要求，也是新时期减贫实践的强大助推动力。税收治理现代化在减贫实践中的发展和应用，最终目标是指向国家治理现代化，是手段与目标的协同构建。可以说，没有税收治理现代化，就没有贫困治理的现代化，也将无法实现国家治理现代化。

二、文献综述

从减贫机制和实践经验来看，蒲实与袁威认为，中国共产党从1921～2021年始终紧紧抓住反贫困这一主题，将其融入到实现现代化的进程中，并把百年反贫困历程划分为四个阶段，即1921～1949年是聚焦土地斗争推动反贫困时期，1949～1978年是计划经济体制下的广义反贫困时期，1978～2012年是常态化反贫困工作机制逐步建立时期，2012～2021年是决战脱贫攻坚确保全面建成小康社会时期。［2］还有部分学者从新中国成立七十年以来的视角将反贫困历程进行了划分和总结，如李小云等认为可以分成三个阶段，即从中华人民共和国成立初期开始的社会主义建设的广义性减贫实践，到改革开放以来的发展性扶贫实践，再到2013年以来精准脱贫攻坚的新实践。［3］不管从何种角度和历史节点去区分，本质上都是在遵循中国持续减贫行动的整体逻辑下进行的反贫困治理探索，是持续回应不同历史发展阶段贫困状况的理性化过程，是国家贫困治理能力不断提升的实践过程。［4］邢成举等认为，2020年后的贫困治理将进入以相对贫困为核心特征的新时期，相对贫困具有相对性、转型性、发展性、多维性、结构性和特殊群体性等特征。［5］欧阳煌认为，在2020年我国全面实现小康社会之后，减贫形式将发生根本性变化。相对贫困、能力贫困、代际贫困、散点贫困、偶发贫困及脱贫后再次返贫会成为新时期减贫治理工作的重点。这意味着今后要在国家治理现代化的框架下，以相对贫困人口为重点，以提升贫困对象的自我发展能力为核心，以多元社会组织为实施主体，建立普遍性与特殊性相结合的多维度、预防式、内生型和网格状新型综合减贫体系。［6］

从税收治理现代化角度来思考减贫问题的各类文献，其聚焦点多在扶贫脱贫中的财政政策供给、税收政策缺憾、成功实践、作用机理以及政策建议等方面。王春城等从“十四五”财政政策供给的继承与创新角度，思考了财政保障力度、财税政策支持以及资金绩效管理对脱贫攻坚如何与乡村振兴有效衔接进行系统调适。［7］杨默如等从深化税收制度改革、健全地方税体系、完善精准支持脱贫攻坚的税收优惠政策体系、强化税收政策与其他政策的协同效应等方面研究了精准支持脱贫攻坚的税收政策及优化路径。［8］周艳等从税收的资源配置职能、收入分配职能和经济稳定与发展职能对税收治理贫困的作用机理进行了阐释。［9］方吉杰、杨英杰等则从加快地方税制改革、构建扶贫税收优惠体系、提高税收征管水平以及引导社会力量协同扶贫等方面提出了政策建议。［10-11］汪康认为税收治理是国家治理体系的重要组成部分，具有基础性、支柱性和保障性作用。［12］彭妙薇等认为税收的财政和调节职能构成了国家治理根基的底线。［13］漆亮亮等结合厦门的税收治理实践，提出了共治、共享、共建的税收治理格局。［14］王宏伟则结合税收治理现代化目标，运用平衡记分卡模型，从经济匹配、纳税服务、税收遵从、风险管控、征收效率和人力资源六个维度构建了税收治理能力评价指标体系。［15］张佩峰等基于六次产业化视角，提出加大对发展滞后地区的二产、三产的定向优惠力度，完善发展滞后地区产业融合发展的人才税收优惠政策等建议。［16］综合来看，已有文献明显呈现各自为战、条线演进的特征。单独研究扶贫脱贫和减贫实践的文献比较多，研究税收治理和税收治理现代化的文献也在逐渐丰富中，但把减贫实践放在2020年后以相对贫困为核心特征的新时期、新情境下进行研究的文献却相对较少，而从税收治理现代化视角去研究推动减贫实践的文献更为鲜见。

三、概念阐释

税收是国家治理的物质起点，是国家组织财政收入的重要途径。税收治理是国家治理体系的重要组成部分，也是国家治理能力的核心体现形式。税收治理现代化是依托制度性和非制度性的安排，以税收法定为前提，以纳税人权利为根本保障，以公平和效率相统一的税制为基础，通过多元主体在民主、自愿、平等和公平基础上的互动合作，税收权力与资源进行合理配置和运用以达到控制、管理、引导、协调和服务税收目标的活动，进而促进和实现人的全面发展，是维护社会公平、实现国家长治久安的重要制度保障。

党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重大战略部署。明确提出要健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，强化税收调节，完善直接税制度并逐步提高其比重，这对全面推进税收治理现代化提出了新的更高要求，也指明了方向和路径。

税收治理现代化的理念具备鲜明的六大基本性征。人民性是其根本属性，也是税收治理的根本目的。党的十九大把“坚持以人民为中心”上升为坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。税收治理要坚守为国聚财、为民收税的神圣使命，为实现国家治理现代化和满足人民群众对美好生活的向往提供坚实的财力保障；法定性指的是落实税收法定原则，提高税收立法质量，提升税收遵从，厘清政府与市场的合理边界，依法治税是税收治理的灵魂；公平性指的是通过优化税收制度，强化税收调节收入分配职能，逐步缩小收入差距，使改革发展成果更多惠及全体人民，避免坠入两极分化和中等收入陷阱；发展性指的是通过深化税制改革，以供给侧结构性改革为主线，促进经济高质量发展；科学性指的是通过借助大数据、区块链、物联网、云计算来优化税收征管模式，提升税收征管效率，通过智能化、智慧化和信息化来提升税收治理效能；共治性指的是坚持协同协作、合作共赢，构建税收的共治机制，健全税企风险共防机制和推进税收的合作机制。这些基本特征决定了税收治理现代化要通过创新理念、创新机制、创新组织、创新方法、创新能力、创新文化，逐步建立完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系、高效清廉的组织体系；同时，税收治理现代化需要提升税收治理能力，包括法治进阶能力、制度执行能力、协同共治能力、谋划创新能力、风险管控能力和组织培育能力。［17］在税收治理方式上也要把税收征管方式、税收执法方式、税收监管方式、税收教育方式和税收合作方式进行融合运用。只有把法治、制度、技术、服务、人才等核心要素构筑一个系统闭环，结合顶层设计和基层实践，上下联动，点、线、面结合，集成共生，系统融合，才能实现真正意义上的税收治理现代化。因此，税收治理现代化是一个涵盖了税收治理理念、税收治理体系、税收治理能力和税收治理方式等在内的系统工程。［18］

四、作用机制

新时期减贫实践是国家治理现代化的重要组成部分，税收治理在推进国家治理体系和治理能力现代化方面应该展现其“庶政之为”。［19］具体而言，其作用机制体现在以下五个方面：

一是表达和救济机制。税收法律是税收治理现代化的重要体现，也是现代社会的涉税基本立法形态。它通过“税收法定”，加强了对纳税人利益表达权的保护，在税收设定的法律过程、税收使用的预算过程等方面都为纳税人提供了有效的表达渠道。在减贫实践新时期，要加强防贫和助贫方面的法律法规建设，畅通利益表达渠道和维护机制，做好重点人群的社会化融入工作，使税收征收和使用得到多方同意和认可，合理限制政府的征税权和用税权，同时为发展滞后地区困难群众和帮扶企业提供诉求表达和救济渠道。

二是财力保障机制。新时期的减贫实践本质上是要解决先进或适用的生产要素向发展滞后地区和困难群体进行转移，建立城乡融合发展新格局。政府不仅要制定符合国情国力的反贫减贫战略，同时还需要提供大量资金进行区域减贫治理和个体帮扶，税收对地方政府的财力保障机制至关重要。只有充足的税收收入才能保证政府有足够实力去主导和推动治理进程，加快发展滞后地区的基础设施建设，完善和健全社会保障机制，减贫实践工作才能实现稳定性和连续性，才能最终达成国家治理的目标。

三是调节和协同机制。税收是新时期减贫实践中完善收入分配制度的重要政策工具，初次分配要进一步提升发展滞后地区劳动力的质量和贡献水平，提升其市场价格，从而获得更多的“蛋糕”。再次分配要逐步加强对发展滞后地区的财政转移支付，建立持续增加投入的机制，通过不断完善收入调节机制，缩小发达区域和发展滞后地区日益扩大的收入差距。税收可以引导社会资本向发展滞后地区聚集，培育发展地方特色产业、促进当地困难群众参与创新创业，激发内生动力。政府可以运用减税、税收抵免、所得税扣除等税收治理手段来改善发展滞后地区的资源配置和资本供给，激励和约束发展滞后地区纳税人的行为选择，促进发展滞后地区的经济转型和建设环境友好型社会。

四是征管机制。税收征管是政府治理的重要组成部分，也影响着发展滞后地区的困难群众与帮扶企业及政府互动的方式。在新时期减贫实践中税收征管面临着补短板、强弱项、调结构等现实难题，需要依托现代信息技术，创新监管方式，优化纳税服务，提升税收征管效能。如在税收治理中应用大数据将有助于减贫实践的精准向导，实现发展滞后地区的高质量追赶。税收数据能够全面、精确地反映发展滞后地区经济、社会和困难群众的基本情况，从对象的精准识别、成因的科学分析到方案的精准设计、成效的精准判别、返贫行为的精准防范等，税收大数据可以实现与困难群众的精准对接、实现减贫工作的定量化和精准的管理，做到精确地查漏补缺，避免事务性工作的遗漏和减贫措施的错位，也可以实现减贫工作的精准监控、全过程监控，大大提升减贫实践工作的精度和效率。

五是宣传和引导机制。缓解相对贫困问题更多需要依靠发展滞后地区困难群众的内生动力。党的十八大以来，我国的精准扶贫、精准脱贫战略通过采用对口帮扶、定点扶贫和扶贫协作等一系列超常规举措，强化外部支持，取得了积极成效。但这也导致了部分发展滞后地区困难群众产生了对外部力量的高度依赖性，主体意识不强。因此，以税收优惠政策宣传作为切入点，加强对其引导和教育，激发内生动力，使他们树立自力更生的意识，实现内源式增收，巩固脱贫攻坚成果，有效防止脱贫后返贫情形的出现。

五、路径优化

税收治理现代化与新时期减贫实践在价值内核上是一致的，都凸显了人本意识和以人民为中心的基本方略。新时期减贫战略仍然要以构建国家贫困治理体系和治理能力现代化为目标，减贫实践的重心向常态化“制度扶贫”“法治扶贫”和“社会扶贫”转变，将从“扶贫”向“防贫”过渡，着力提升相对贫困治理能力，增强发展滞后地区和已脱贫农户的自身造血功能，注重多维贫困和持续增收问题，稳固减贫成果。［20］在深化财税体制改革进程中，通过树立税收法治、税收共治和税收善治的理念，完善税收治理体系，提升税收治理能力，推进实现新时期减贫实践中的税收治理现代化。

一是落实税收法定原则，增加税收治理贫困的法律供给。［21］减贫实践须进入到制度化范畴才会产生整体效应，才能真正成为各级政府持续推进反贫困进程的制度化、规范化约束。一是要力促尽快出台《反贫困法》，对其立法定位、立法原则与目的、管理制度、扶助措施、社会参与以及绩效评估与监督中就税收治理措施予以较为具体的规定，以避免目前各类规范性文件的内容冲突和法律空洞化问题。要根据减贫新时期的相对贫困问题，做好税收法定方面的制度设计和创新，为新时期减贫实践提供税收法治保障。二是要尽快推动完成税收基本法的立法工作。目前全国人大财政经济委员会正在开展相关立法工作，但税收基本法是税法通则，具有极高的严肃性和通用性，是一个极其复杂的系统性工程，随着税收治理现代化进程的不断推进，税收基本法终将出台。届时，基于新时期减贫实践的常规性、制度性等特征，理应将反贫减贫这一治理目标置于其中。三是要针对现行产业或者行业立法，将反贫减贫作为其中一个部分加以规定，并就税收治理措施一并给予明晰。

二是加快税收管理体制改革，完善地方税体系。［22］首先，要通过完善房地产税的设计，将房产税、城镇土地使用税、城市维护建设税和耕地占用税合并成新的房地产税，与土地增值税一起作为地方税的主体税种。房地产税具有明显的调节收入作用，我国发展滞后地区大多资源富集，建议给予地方政府资源税的开征权，并自主决定征收税率。进一步扩大资源税征收范围，可将森林、草场、地热、滩涂等资源逐步纳入课税范围，引导发展滞后地区更科学合理地进行资源开发，并将资源税收入留在当地政府用于减贫治理。通过加快资源税的改革，提高发展滞后地区在资源配置中的吸引力，也有利于改善发展滞后地区的资源利用效率和生态环境。另外，还要加快费改税的进程，将教育费附加上升为教育税，将社保费改为社保税，与印花税、契税、环境保护税、车船税等一并作为地方税种。与此同时，要改革一些大税种如增值税、企业所得税等税收收入的央地分享比例，比如在发展滞后地区将增值税由现行中央75%、地方25%的分享比例调整为中央和地方各占50%，并把高于其他地区分享比例的税收收入专项用于减贫治理。对目前属于中央固定收入的车辆购置税、消费税等税收收入，可由全部上缴中央改为中央和地方各占50%，调整其对发展滞后地区基础设施建设的支持力度，增强新时期发展滞后地区的内生造血能力。

三是提升税收治理的协同共治能力，增强新时期减贫实践的政策协同和政策合力。［23］可以考虑在发达地区和发展滞后地区之间建立税收协调共治机制，中央设立跨区域税收委员会或税收征管协调联合会等类似组织，通过签订跨区域的税收合作协议或税收协定来完成税收横向转移支付。其核心功能是通过建立优化的纳税服务标准，实现跨区域资质互认、征管互助和信息共享，来整合税收风险管理资源，助力发展滞后地区税收收入的筹集，并提升纳税人的税法遵从度。针对发展滞后地区税收长期流出的情况，需要加强对发展滞后地区注册企业的税务属地化管理，严惩注册地无办事机构和人员的现象，鼓励企业在享受发展滞后地区税收政策红利的同时，给发展滞后地区创造更多的利润和就业岗位。在政策协同方面，首先要强化税收政策和金融政策的互动。以发展滞后地区的农户和小微企业为重点对象，鼓励金融机构和保险、担保、小额贷款公司加大对新时期减贫实践工作的金融支持力度。通过税收政策调节，培育发展滞后地区金融市场，扩大发展滞后地区金融市场规模。其次，要加强税收政策与发展滞后地区的收入分配政策协同。比如降低困难群众的间接税收负担，对困难农户购入农用机械、化肥、种子等生产资料，凭发票可以给予增值税退税。最后，要加强税收政策和产业政策的协同，要充分发挥区域优惠和产业优惠的叠加效应，加大对发展滞后地区绿色产业、绿色减贫等方面的税收优惠力度。

四是创新税收征管方式，优化纳税服务，增强以税资政的能力。在新时期减贫实践中，发展滞后地区要搭乘大数据、互联网、区块链和信息化的快车，加强税收征管，提高征管水平。［24］一方面可以保证发展滞后地区的税收治理政策的规范性和有效性，另一方面也通过充分整合涉税信息，加强对发展滞后地区、困难人群的税收工作监管能力。不断完善税务基础信息数据库的建设，实时更新困难群体的基本信息，更新发展滞后地区的产业经营数据、财务核算资料和纳税申报数据等，为减贫治理提供更精准有效的数据支撑。在发展滞后地区的减贫实践中，税务系统通过增强现代信息技术的掌握水平，运用互联网思维，推进“税务云”建设，提高对海量社会经济大数据的分析和应用能力，进而能够依据涉税信息，为地区经济发展提供准确的预测和预警情报，为地方政府的贫困治理提供决策参考依据。在税收征管数据库的基础上，建立财税、工商、金融、审计、国土、民政、农业、住建和乡村振兴局等相关职能部门参与并共享相关信息的减贫治理数据库，通过建立政府部门间的信息交换和信息共享机制，形成多层次、全方位的联合治税、协税和护税体系，增强以税资政的能力。另外，要深入“放管服”改革，简政放权、放管结合，优化纳税服务，不断推进和深化发展滞后地区的国地税联合办税，最大限度地优化税收征管流程，简化审批程序，减少材料报送，做好“四导服务”，即“政策传导”“会计辅导”“办税引导”“报税指导”，大力减轻发展滞后地区纳税人的办税成本和压力。为发展滞后地区涉农企业开辟绿色办税通道，实行“叫号制”和“网上申报制”，实施发展滞后地区国地税一窗连岗，缩短办税时间，积极为发展滞后地区的特色产业、绿色产业、重点企业和民间技艺项目等提供便捷化和个性化的纳税服务。

五是做好税收宣传教育工作，善用新媒体，构建多元化税宣矩阵。发展滞后地区的各个政府部门加上社区村委要一起协调配合，加强对当地企业和困难群众关于税收优惠政策方面的宣传、教育和培训，要让税收便民政策走进千家万户，才能给贫困户“送上马、扶一程”。政府部门工作人员要积极主动进行入户宣传和入企宣传，耐心给农户解读作物种植和农民创业等方面的优惠政策，了解农户致贫原因和收入状况，为困难群众提供科学对路的对策建议，帮助他们利用税收政策提升自身的致富能力，确保政策效用最大化。对发展滞后地区的相关产业和企业，“一对一”辅导“营改增”和税收减贫最新政策，办好农民税收学堂，引导发展滞后地区实现自我转型，实现经济社会可持续发展。在税收宣传方式上，发展滞后地区要与时俱进，善用新媒体等现代化手段缩小与发达地区的差距。在税收宣传报道、税收音视频制作与剪辑、税收原创漫画、税务卡通宣传短片、“税娃”公仔玩偶、减税降费主题图标和系列产品等方面提高税收宣传的创意和效率，还可以利用抖音、今日头条、快手直播等平台打造“网红税官”，生动讲解税收新政、办事流程、咨询事项和办税难点热点，形成多平台、多形式、立体化税收宣传同频共振效应，增强纳税人的税法遵从度意识。