学校管理中全过程民主的五种形态

□张 宇 高 茜

2019 年，习近平总书记在上海考察时提出 “人民民主是一种全过程的民主” 的论断。2021 年，习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话中提出 “发展全过程人民民主” 的要求。“全过程民主” 是“全过程人民民主” 的简称。当下，“全过程民主” 已经成为我国政界与学界的一个热点话题，成为描述中国民主政治的一种本土性理论话语。

全过程民主包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督五个方面，强调多主体、多领域、多层次的民主参与，其应用范围既包括国家宏观政治领域，也包括基层微观管理领域。2021 年，全国政协主席汪洋明确指出，全过程人民民主 “使民主领域覆盖党政机关、事业单位、国有企业、城乡社区、新社会组织、新经济组织等人民群众基本生活单元和生产单位，实现了国家治理与基层治理相促进”[1]。由此可见，学校也应该落实和推进全过程民主。

学校管理中的全过程民主，是人民民主价值与制度框架在操作层面的具体化运用，也是人民民主的实践形态的具体体现[2]。

当前，不少学校还存在教师、学生、家长在学校管理中参与度较低的现象。将全过程民主理念应用到学校管理中，有利于解决某些学校在管理中出现的 “官本位” 思想严重、参与度不足等问题，有利于扩大师生和家长的有序参与，提升学校管理民主化的规范性与结构化水平。

本文主要探讨学校管理中全过程民主的五种形态，即学校场域中的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。“民主”的本意是 “多数决”，是多数人做主，而不是少数人或个别人做主，亦即民主是少数服从多数从而作出“决策” 的过程。因此，全过程民主的每个环节都是围绕决策展开的，民主选举是选出合适的决策者或代表人，民主协商是决策前的充分讨论，民主决策是为了决策的科学化，民主管理是为了把决策执行得更为合理，民主监督则是对决策及其执行过程与结果的监控，制约前述四个环节中的权力运行。这些环节是有先后顺序的，不是随意排列的。

一、民主选举：选出合适的决策者或代表人

在学校管理中，民主选举主要包括民主选举教职工代表大会（以下简称 “教代会”）、学生代表大会（以下简称 “学代会”）、学生会、学术委员会、家长委员会（以下简称“家委会”）、班级委员会（以下简称 “班委会”）的成员等。这些机构在许多学校属于常设机构，在学校治理结构中发挥着重要作用，其成员素质直接决定学校或班级管理水平。民主选举的直接目的是选出德才兼备的人，他们既能代表民意又有履职能力，让手中的权力更好地为学生、为教职工服务。近年来，大部分学校都能够较好地贯彻民主管理的理念，学校的管理水平不断提高。但在一些学校，仍然存在学校主要领导直接决定，甚至指定教代会、学代会、学生会、学术委员会成员人选，班主任直接决定班级层面家委会及班委会成员人选的情况。这种做法即便出于 “为民做主” 的所谓 “公心”，也未必能充分反映民意，所确定的人选未必能较好地代表教职工、家长、学生的利益。

民主选举的基本含义是按照多数人的意愿，按照法定程序作出决定。只有如此，上述诸多机构才具有民意基础，其成员构成才具有合理性与合法性。共青团中央、教育部、全国学联2017 年印发的 《学联学生会组织改革方案》 要求，在校级学代会层面，要扩大代表的广泛性，名额分配要覆盖各个年级及主要社团，大会代表经班级选举产生。2011 年颁布的教育部令 《学校教职工代表大会规定》 要求，“由教职工直接选举产生” 教代会代表。教育部2012 年印发的 《全面推进依法治校实施纲要》 规定，家委会成员 “应当由全体家长民主选举产生”。

需要注意的是，尽管上述文件对于选举有所规定，但是程序性规定还需要进一步深化和细化。另外，学校层面的相关规章制度也需要进一步建立和健全。

在一些西方国家，民主被视为或被等同为选举民主，这大大缩小了民主的外延。民主是由多个环节组成的过程，民主必须体现在 “全过程” 中，而不只是体现在民主选举这一个环节中，否则就会只有形式民主而丧失实质民主。[3]因此，全过程民主要求健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道。而且，选举民主中有可能存在简单应付、机会主义，甚至贿选问题，而协商民主就是对选举民主的拓展与超越。

二、民主协商：决策前的充分讨论

在我国政治领域，此前主要从民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面讨论民主问题。2017 年，党的十九大报告在 “四个民主” 的基础上增加了 “民主协商”。协商共有七种形式，并非仅指政党协商，还包括基层协商，以保证人民在日常政治生活中有广泛、持续、深入参与的权利。全过程民主将民主协商纳入其中，并将其从国家宏观政治层面的政党协商，迁移到群众身边的基层协商。学校管理中的民主协商是基层协商的一种。

通俗而言，民主协商就是坚持有事好商量、大家的事大家一起商量。用学术语言表达，学校管理中的民主协商就是通过搭建协商平台，让包括管理人员、教师、学生、家长等在内的各方主体充分表达其利益诉求，通过沟通、交流、谈判、合作等互动方式，通过理性对话，增进了解与理解，达成共识，以解决存在的利益冲突与棘手问题。由于以充分协商为前提，民主协商有利于实现学校管理与决策的科学化、理性化。所谓 “三个臭皮匠，顶个诸葛亮”，讲的就是这样的道理。简言之，民主协商的显著优势在于先协商后决策，而不是不经过讨论就直接票决。民主的本意固然是多数人统治或多数人说了算，但是决策之前有没有协商环节对民主的效果与质量有显著的影响。民主协商有利于汇集民智、凝聚共识，找到 “最大公约数”。

协商时要讨论什么？凡是学校的重要事务，尤其是影响教师、学生切身利益的事务都在讨论之列。在此，以教代会与家委会为例予以说明。教代会主要代表教职工利益，家委会主要代表学生利益。

根据 《学校教职工代表大会规定》，教代会要讨论的重要事项主要包括如下几类：一是学校的重大改革和重大问题，如学校发展规划、教育教学改革、教职工队伍建设、校园建设等；二是学校的专项工作，如年度工作、财务工作等；三是与教职工利益直接相关的文件，如聘任、考核与奖惩办法，校内福利政策和分配实施方案等。当前，教代会在民主协商方面做得还不够充分，在一些学校，教代会的形式大于实质。

在家委会层面，《全面推进依法治校实施纲要》 规定，学校实施直接涉及学生个体利益的活动，一般应由学校或者教师提出建议和选择方案，并作出相应说明，提交家委会讨论，由家长自主选择，作出决定。

需要注意的是，民主协商不限于教代会和家委会等组织，不限于教师与家长等主体，相关利益主体都应该加入其中。

当然，只有协商是不够的，议而不决的情形在学校管理中大量存在，而民主则要求作出决策。通俗而言，不论讨论得多么热烈而充分，最后都要 “拍板”。可见，民主决策是全过程民主的一个关键环节。

三、民主决策：促进决策的科学化

民主选举产生的教代会、学代会、学生会、家委会等，以及其他一些机构，如班子会 [党组织会议、校长办公会议（校务会议）等] 都需要就相关事务作出决策。从这个意义上讲，这些机构都有一定的决策权力。民主决策必须以民主集中制为基本原则，反对少数人、个别人独断专行，要求广泛征求和充分听取各方面意见。民主决策强调先民主后集中，主要负责人要 “末位表态”。通俗而言，民主决策要求 “议而决” “先议而后决” “先民主后集中（决策）”，不能先集中再民主。因为如果主要负责人先发表了个人意见，其他成员则不一定会表达自己的真实想法，民主就会流于形式。决策可以采取票决的形式，也可以采取口头表决、举手表决等形式，但是这些都不是关键，关键在于要充分表达与协商，在此基础上进行决策。

民主决策需要对决策事项、决策程序有明确的制度规定，要健全相关机制。《全面推进依法治校实施纲要》 要求大力推进学校决策的民主化。文件主要从程序性规则和实体性规则两个方面强调健全民主决策机制。在程序性规则方面，要求健全决策机构的民主决策程序、议事规则和集体决策规则；在实体性规则方面，要求依法明确、合理界定学校内部不同事务的决策权，健全决策机构的职权规则。

2022 年，中共中央办公厅印发的 《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》 对于中小学民主决策进一步作出规定，强调学校党组织会议和校长办公会议（校务会议）要坚持科学决策、民主决策、依法决策。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党组织会议集体讨论作出决定。学校党组织会议讨论决定学校重大问题。校长办公会议（校务会议）是学校行政议事决策机构，研究提出拟由学校党组织讨论决定的重要事项方案，具体部署落实党组织决议的有关措施，研究处理教育教学、行政管理等工作。校长应当在广泛听取与会人员意见的基础上，对校长办公会议（校务会议）讨论研究的事项作出决定。会议决定的事项如需变更、调整，应当按照决策程序进行复议。

集体领导、集体决策有利于对学校主要领导进行权力制约，避免出现主要领导独断的现象，有利于提高决策水平。当前，对于一把手的监督，依然是一个需要解决的现实问题。领导班子集体决策，班子成员各抒己见，可以避免出现主要领导 “一言堂”、唱 “独角戏” 的问题，实现多元共治。

民主决策除了包括决策机构成员在决策时充分发扬民主（少数服从多数，反对 “个人说了算”）之外，还包括决策机构在决策之前广泛听取群众意见。比如，《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》 规定，学校党组织会议和校长办公会议（校务会议）对事关师生员工切身利益的重要事项，应当通过教职工大会（教职工代表大会）或其他方式，广泛听取师生员工的意见和建议。由此可见，民主决策包括两个方面，决策前广泛听取群众意见，决策时少数服从多数，二者都体现了决策的民主性。

四、民主管理：让决策的执行环节更加合理

民主管理有广义、狭义之分：广义的民主管理可以把民主选举、协商、决策、执行、监督都包括在内；本文中的民主管理是狭义的，指的是民主决策之后的执行环节中的民主参与问题。简言之，“民主管理是决策之后的执行环节”[4]。

学校管理中的决策范围很广泛，包括学校发展规划、学校年度计划、班级学期计划，学校职称评审规定、学校奖酬规定、教师和学生评优评先的规定，学校基建与装修、食堂采买、校服采购等方面的规定，等等。决策前和决策中需要民主参与，以提高决策的科学化程度，而决策后的执行、落实依然需要民主参与。

有了科学的决策，并不意味着会产生好的实际效果。“上有政策，下有对策” “好经被歪嘴和尚念歪了” 等现象屡见不鲜。决策执行过程中管理者的 “瞎指挥”，甚至是营私舞弊，会带来教育效率与教育效能的双重损失。决策执行并非易行之事，需要整合与调配人力、物力、财力资源，需要制定科学的时间表和路线图，需要完善工作流程与激励制度，等等。凡此种种，都需要各方，尤其是被管理者积极参与、献计献策、群策群力。可见，民主管理必不可少。

五、民主监督：制约前述四个环节中的权力运行

学校管理中的民主监督，主要强调师生、家长、社会通过提出意见、批评和建议等方式，对学校管理工作予以监督。监督权与知情权、参与权、表达权一起，共同构成师生、家长的民主权利。

在全过程民主中，民主监督是最后一个环节。民主监督之所以必要，在于其能有效监测与提升民主选举、民主协商、民主决策、民主管理的质量，有利于完善学校治理结构，使得学校内部的决策权、执行权、监督权三者相互协调与制约，促进学校管理效能的提高。

加强民主监督的实质是对权力的制约，其关键是学校民主监督机制的完善。要点有四：一是充分发挥教代会作为教职工参与学校民主管理和监督主渠道的作用；二是保障家委会对学校、教师的教育教学活动和管理活动的监督；三是完善学生对学校教育教学活动和管理活动的监督机制；四是扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权，并完善相关机制。这四项至关重要，但是目前都有较大改进空间。

学校管理中全过程民主的五种形态不是相互割裂的，而是有机联系的，甚至在内涵与外延上是有交叉的。五个方面环环相扣、内在统一，形成了学校管理中全过程民主的完整链条，构成了学校管理民主化的自我闭环，将抽象的民主理念落到学校管理的具体细节与具体事务中。如果这五个方面都能落细落小落实，我国学校管理的民主化水平就将提升到一个新的高度。

另外，需要注意的是，包括学校管理在内的我国基层民主建设，必须把推进全过程民主与坚持党的领导、法治建设结合起来，“三位一体” 予以推进。