监察调查中监警构造优化路径论略——兼论监察警察设置的制度空间

倪 铁，陈 诺

（华东政法大学，上海 200042）

自2016年国家监察体制改革启动以来，改革试点工作不断推进，监察体制机制也不断建立完善。2018年修正的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）新增了监察委员会相关内容，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）也于同年正式施行，这标志着监察工作走上了法治化、规范化轨道。随着《监察法实施条例》《监察官法》等陆续出台，具有鲜明中国特色的国家监察体制逐步发展成型。在国家监察体制改革进程中，监察机关与其他国家机关的关系、监察法规与刑事诉讼法的衔接是完善国家监察体制必须予以明确的关键问题，对此《宪法》与《监察法》明确了监察机关应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。2018年修正的《刑事诉讼法》也进一步明晰了监察制度与刑事诉讼制度的程序衔接，学界在此基础上展开了广泛而深入的讨论。但总体来看，当前学界研究侧重于监察机关与司法机关的衔接配合方面，对监察机关与执法机关的配合衔接问题则关注不足，这与实践中监察机关与执法部门密切合作的现状形成反差。应当明确的是，在“监审关系”“监检关系”之外，监察机关与执法机关间的合作同样是监察调查工作开展的关键环节，这其中以监察机关与公安机关间的“监警关系”最具代表性。基于此，笔者拟从监察机关与公安机关之间的“监警关系”出发，对国家监察体制改革后的监警构造进行探求。

一、监察调查中监警构造的应然状态

（一）监警构造的权力逻辑

《监察法》从监督、调查、处置三个方面对监察权的内容作出规定，其中监察权与警察权之间的互动集中体现在监察调查过程中。实践中，监警互动集中于监察机关与公安机关之间，监察机关与公安机关成为国家监察体制改革后监警构造中最为主要的两方主体。《宪法》第127条第2款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”《监察法》第4条第2款与该款保持了一致。无论是基于《宪法》《监察法》的规定，还是出于反腐败工作的正义价值追求，“互相配合，互相制约”都应当成为监察权与警察权交互运转的基本逻辑。

1. 监察机关与公安机关在案件管辖上互相配合

《监察法实施条例》使用了较多笔墨来确立监察管辖规则，一是在第3章中划分单节对监察机关的基本管辖规则进行明确；二是在第5章监察程序中对不同程序阶段的具体管辖事项作出规定。一方面，监察机关与公安机关在非互涉案件中需要根据案件的具体类型进行移送，公安机关在工作中发现公职人员涉嫌职务违法及犯罪的问题线索，需移送至监察机关由后者展开调查；而监察机关接到不属于自身管辖的报案或者举报，同样应移送至公安机关等主管机关处理。二者在非互涉案件上的移送规则与监察体制改革前检察机关与公安机关之间的案件移送规则基本一致。另一方面，现有法律法规确立了监察机关与公安机关在互涉案件中“监察为主”的管辖规则，这同样体现了二者的配合。当同一犯罪嫌疑人既涉及监察机关管辖的案件，又涉及公安机关管辖的案件时，一般应当由监察机关为主调查，公安机关处于协助的地位。《监察法》第34条、《监察法实施条例》第51条确立了这一规则，《公安机关办理刑事案件程序规定》在第29条对这一规则予以确认。

公安机关在具体调查措施上对监察机关予以协助。《监察法》规定部分调查措施可由公安机关执行或协助配合：第28、29、30条规定技术调查、通缉、限制出境3项调查措施应当交由公安机关执行；第24、43条规定搜查、留置措施的开展可以根据工作需要提请公安机关配合。《监察法》共规定了15项调查措施，除以上5项调查措施外，其余10项调查措施虽未明确规定可由公安机关协助执行，但《监察法》第4条第3款规定监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。①《监察法》共规定了调取、谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、查封、扣押、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉、限制出境15项调查措施。为保障调查措施的顺利实施，《监察法实施条例》第9条进一步明确包括公安机关在内的有关部门、单位应当根据监察机关的要求依法协助采取有关措施。基于这一原则性、概括性、兜底性的规定，监察机关理论上可在任一调查措施中提请公安机关予以协助。

2. 监察机关与公安机关在工作中互相制约

“把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”，[1]监察机关与公安机关在工作中的互相制约能够有效监督权力法治化、规范化运行。在监察机关独立办理案件、未与公安机关形成工作上的交集时，二者间的制约关系更多地体现在监察机关对公安机关公职人员履职情况的单方面监督，此时二者互相制约的关系并未充分体现。对于监察机关与公安机关互相制约关系的考察，应当在二者互相配合的过程中进行，在公安机关协助监察调查这一程序中展开。

当前监察调查中，监察机关对公安机关的协助工作具有一定的主导性，这客观上保障了监察调查工作的高效、有序运转，也体现了监察机关作为行使国家监察职能的专责机关定位。在具体工作中，若监察机关未提出申请，公安机关不得主动介入监察调查工作中；当公安机关依法接受监察机关提请予以协助时，其协助行为不得逾越监察机关的请求范围，并需要接受监察机关的监督。当然，监察机关虽在调查工作中居于主导地位，现有制度规范仍为公安机关制约监察机关保留了制度空间。《监察法》中关于公安机关协助监察调查的规定本身即蕴含着对监察权的制约。以技术调查的实施为例，监察机关必须依照权限和程序报经批准，并且只能交由公安机关等专门机关依法执行。实施技术调查前的内部审批构成了制约监察权的第一重手段，而公安机关独立执行技术调查的规定构成了制约监察权的第二重手段。换言之，对于技术调查等措施的开展，监察机关仅有相应的决定权，而不具备直接执行的能力，因而公安机关能够“以执行权制约国家监察委员会的相关决定权”。[2]类似的制约在协助通缉和限制出境中也有体现。监察机关作出决定后需交由公安机关执行，不能直接介入公安机关的具体工作。

（二）监警构造的制度合力

国家监察体制改革重塑了我国腐败治理格局，“监察委员会承担着取得腐败治理战略总攻与系统性监督体系建设的重大使命”。[3]在腐败治理持续推进的关键阶段，监警构造的完善统一于社会治理体系与社会治理能力现代化的进程，能够在合作内容、衔接程序等方面共同凝聚反腐败合力，充分彰显中国特色国家监察体制的制度优势。

国家监察体制改革致力于构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，

其中效率始终是严厉惩治腐败的必要保证。“在传统体制下，监督权力分散在诸多机构中，权力配置不合理，制度运转成本高，导致对腐败治理效能不高，治理目标难以有效达成。”[4]国家监察体制改革后，原本“党纪委为主导、检察院为保障、政府监察机关为补充”的“三驾马车”模式整合为监察委员会“一马当先”模式，[5]腐败治理效率大幅上升。在监察权的运行中，来自公安机关的协助为监察调查工作提供了有力保障，不仅在专业职能上为监察机关提供协助，也在人员调配上为监察机关提供便利，成为提升监察调查工作效率的有力支撑。《监察法》对公安机关协助监察机关的形式进行了确认，为监警构造的形成提供了基础的法律依据。应当明确，当前的监警构造在追求反腐败体制机制高效运转的同时注重法律效果的实现，对反腐效能的追求并不意味着监警合作可以超出法律的限度，二者必须在法治轨道上开展工作。《监察法》《监察法实施条例》为监察工作法治化、规范化运转提供了制度保障，使得监警配合有法可依。在监察体制改革之前，“双规”“双指”作为一项党纪措施在反腐败工作中发挥了重要作用，但其合法性问题始终受到质疑。《监察法》在改革试点的基础上创设了“留置”这一调查措施，使得对被调查人的人身限制措施于法有据，同时通过公安机关的协助来保障被留置人员的人身安全，从而发挥出留置措施在监察调查中的积极效果。同时，公安机关对于监察机关的要求应当依法协助，不得逾越法律的边界。总体上看，我国监警协作形成的制度优势应当是反腐效果与法治效果的统一。

二、监察调查中监警构造的实然困境

（一）制度文本疏漏影响监警合作质量

1.监警合作缺少明晰的法律规范

国家监察体制改革改变了原先由行政监察机关调查行政违纪违法行为、检察机关侦查职务犯罪行为的二元分工格局，新设立的监察委员会作为专门的反腐败机关，其调查职权实际上做到了违纪行为调查、职务违法及职务犯罪调查三个方面的全覆盖。但在这一“全面调查权”形成的过程中，其制度供给并不充分，在监警合作上仍然缺少明晰的法律规范。

在原先的腐败治理体制中，行政监察机关与检察机关相对独立，皆形成了较为严密的规范体系。在行政监察体制中，《行政监察法》《行政监察法实施条例》为行政监察工作提供了最基础的法律依据，《监察机关调查处理政纪案件办法》等一系列规章文件则填充了行政监察工作的具体程序细节，构成了由“法律—行政法规—部门规章”组成的较为严密的规范体系。这一规范体系在内容上皆对公安机关协助调查作出了规定：《行政监察法》第22条赋予了行政监察机关提请协助的权力；《行政监察法实施条例》第17条具体规定了公安机关协助行政监察机关的三类情形；《监察机关调查处理政纪案件办法》第34条明确引入了《监察部、公安部关于监察机关在查办案件中公安机关予以协助配合的问题的通知》这一专门的规范性文件来保障协助工作的顺利进行。相较于《行政监察法》对协助工作所作的原则性规定，《监察法》还在部分调查措施中明确提及可由公安机关协助实施，但并未明确限定协助范围，《监察法实施条例》同样如此，这使得公安机关原则上可以在监察机关的提请下参与所有调查措施的协助。在监察体制成型的初期，协助范围的不限定为监察工作的开展带来一定的便利，也避免了调查工作的开展受到不必要的掣肘。但在协助内容模糊的情况下，现有监察体制并没有制定具体的公安协助实施办法，使得公安机关协助监察调查工作在程序上也不明确。在此情况下，部分地区探索制定了公安机关协助监察调查的地方性文件，如湖北省监察委员会先后制定了《湖北省监察委员会机关调查措施使用管理办法（试行）》《湖北省监察机关委托公安机关采取技术调查措施实施办法（试行）》等制度规范、福建省监察委员会联合省公安厅印发加强协作配合的实施办法等。但地方性政策文件无法完全解决公安机关协助监察调查规范缺失的问题，监察体制改革的深入开展仍需在国家层面建立起统一的制度规则以提升监警合作质量。

2.监警合作缺少有力的组织平台

一方面，《监察法实施条例》明确了公安机关应当依法向监察机关共享相关信息，但监警之间尚未建立起高效的信息共享平台。在立案阶段，“公安机关和监察机关有各自的部门内网、办案平台，由于两个系统平台之间目前并未实现有效的技术衔接，导致案件线索无法通过线上平台进行通畅流转”。[6]由于缺少线上的信息互通，监察机关通过公安机关调取被调查人及相关涉案人员的信息时存在一定的滞后。同时，信息共享的通畅程度还影响到监察机关对公安协助工作的跟进，如公安机关在协助通缉、协助限制出境中掌握了新线索、新情况，监察机关只有及时获取到这些信息才能迅速对调查方案进行调整，提高监警合作的效率。另一方面，在公安机关协助监察调查期间，协助人员也缺少集成化组织管理。以公安机关协助留置为例，根据监察机关的需要，公安机关可在控制被留置人员、带至留置场所、留置期间的看护等环节进行协助，[7]在留置的期限内，协助看护的公安人员实际上受到监察机关的管理与指挥，这需要监察机关与公安机关之间做好协同，规范化管理使用公安协助人员。

（二）法律实践中配合有余而制约不足

1.监警合作中公安机关话语权不足

监警合作应当做到配合与制约并重，但在当前监警合作过程中，公安机关更多地扮演协助监察机关调查的角色，何时协助、何地协助、以何种方式协助都需要根据监察机关的要求进行。这虽在客观上提高了监察调查效率，但也在无形中将公安机关置于相对被动的地位。

公安机关话语权不足首先体现在监察机关与公安机关对互涉案件的管辖上。国家监察体制改革前，出于对侦查工作效率的考量，公安机关与人民检察院对于互涉案件一般按照“主罪管辖”规则确定主侦查机关。但在监察委员会成立后，这种局面发生了改变，监察机关与公安机关之间并未延续使用“主罪管辖”规则，而是形成了“监察为主、协调办案”的新局面。具体来说，双方对于互涉案件应当分别依职权立案，但在无特殊情况时皆由监察机关为主调查，并由监察机关承担组织协调职责。这一规则的确立无疑有利于提升监察调查效率，但也存在一定局限性，可能会带来办案质量难以保证、被调查人无法获得律师帮助等风险。[8]

公安机关话语权不足其次体现在具体协助措施的实施上。公安机关对于监察机关的协助请求应当在自己的职权内依法履行，但在实践中公安机关基于对监察机关的信任往往不会对协助要求作严格审查。如《监察法实施条例》第99条第2款规定公安机关可在不知晓留置对象姓名的情况下进行协助，这意味着公安机关即使不了解被留置人身份，仍应当根据监察机关的要求进行协助，体现出监警合作中公安机关对监察机关决策的绝对信任，也使得公安机关“执行”的色彩大过“协助”。

2.监警合作缺乏有力的监督机制

权力主体受到制约的程度往往与其受到监督的力度呈正相关。“一般而言，制约关系是相互的、双向的，是权力主体之间相互约束牵制的关系”，[9]当双方主体间的制约力度没有达到相对合理的水平时，其互相制约的关系定位也难以为继。在监警合作中，公安机关既要受到来自监察机关的监督，也要受其自身的程序规则限制，能够最大程度保证其权力规范化运行，与之相比监察机关受到的监督则欠缺力度。《监察法》第54条规定监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督和舆论监督，但其公开的信息往往只停留于立案调查决定的通报以及对被调查人家属的通知，而各项调查措施的实施情况并不会向社会公布。这使得内部监督成为监察机关监督监察调查程序最主要的力量，公安机关协助调查措施的实施也由监察机关自行把握，从而导致各地办案质量参差不齐。除此之外，监警合作中双方的制度对接也不完善。“监察机关和公安机关之间存在互相制约关系是毋庸置疑的，但是由于法律并未作出具体的规定，在实践中不容易把握。”[10]国家监察体制改革中一直存在监察委员会单行立法，并在单行立法中设定其他机关职责的问题，“监委内部自行制定了大量内部规范性文件，这些规范性文件涉及到其他机关的配合等义务”，[11]但与之配合的机关并未就权责对接制定相应的规范性文件，这也使得监察程序缺少相应的监督。

三、监察机关独立设置监察警察的路径合理性

监察委员会成立之前，检察机关在职务犯罪侦查中并不缺少基础警务执行力量，人民检察院司法警察作为检察机关的重要组成部分，在检察机关的领导下为检务工作提供了强有力的保障。国家监察体制改革后，监察机关虽承接了检察机关的职务犯罪侦查职能，但其内部并未设置类似于司法警察的警务执行组织，使其在工作中缺少必要的执行力量，客观上影响了其独立调查案件的效率。基于此，笔者认为可在监察机关内部独立设置“监察警察”，以便更好地保障监察调查程序运转。

（一）设立监察警察的必要性

1.提升监警合作效率

与原检察机关侦查职务犯罪模式不同，《监察法》并未规定监察机关配备相应的强制措施执行力量，其监察调查措施的实施普遍需要向公安机关提请协助。从《监察法》的规定来看，监察机关提请公安机关予以协助的内容并不固定，公安机关有权在监察机关的提请下对各项调查措施予以协助。监察委员会作为国家监察体制改革的新设机关，独立性是其权力运行的显著特征，而监察机关在案件调查中与公安机关配合密切与其独立性质并不相符。同时，当监察机关因人力不足而频繁向公安机关发函请求协助时，这不仅延滞了监察机关的调查效率，也在一定程度上影响到公安机关的日常工作运转。在此情况下，设立由监察机关独立指挥的监察警察，其优势不言自明。

具体来看，监察警察作为警务执行组织，拥有人民警察的基本职权，能够保障调查程序的有序开展，满足监察机关在讯问、搜查等调查措施上对执行力量的需要，免去监察机关与公安机关的协调步骤，提升监察调查工作的效率。同时，监察警察还可作为专门力量做好监察机关与公安机关程序上的衔接与配合。以监察机关追逃为例，由于监察警察不具备公安机关发布通缉令的职权，监察机关仍需要向公安机关提请协助。在这一过程中，监察机关可在内部审批决定后由监察警察直接与公安机关对接，移送相关文书、共享人员信息，降低被调查人闻讯外逃、毁损证据的风险。

2.为监察权力制约提供切入点

现有监警构造并未形成双向制约效果，公安机关未能以执行权形成对监察机关决定权的制约，而监察警察的设置能够为这一局面的改善提供切入点。监察机关在调查程序中需要对部分措施拥有绝对的决定权、指挥权，这是监察权独立行使的需要，也是提高调查效率的保证。这一部分调查措施的实施可由监察机关指挥监察警察完成，监察警察对监察机关的命令应当严格执行。监察警察在执行过程中对监察机关的决定和命令存在疑问的，可以按照规定提出意见，但不得中止或者改变调查措施的实施；如果提出的意见不被采纳，则监察警察必须服从决定和命令，且执行调查措施的后果由监察机关承担。但在这部分措施之外，在技术调查、通缉、限制出境措施的实施中，由于职能主体具有特定性，监察机关必须提请公安机关予以协助，此时公安机关应当对监察机关的决定进行审查，同时在执行过程中严格按照《公安机关办理刑事案件程序规定》等规范进行，在决策和执行上增强独立性，确保程序正当性，从而对监察机关的决定权形成制约。

（二）设立监察警察的可行性

1.监察调查与刑事侦查相近

一是从权力的属性看，监察调查权与刑事侦查权具有相近之处。“监察委员会的调查权既不是简单的刑事犯罪侦查权，也不仅仅是违纪违法的调查权，而是两者的有机统一”，[12]“针对职务犯罪进行的监察调查其性质相当于对普通犯罪进行的刑事侦查”，[13]二者不应也不能完全割裂开来。二是从监察调查措施与刑事侦查措施的对比来看，前者在内容与目的上都与后者相近。在内容上，《监察法》所规定的讯问、询问、勘验检查等调查措施与《刑事诉讼法》中侦查部分规定的相应措施在本质上并无不同，由监察机关决定实施的技术调查措施也与公安机关的技术侦查措施密切相关。在目的上，监察调查措施与刑事侦查措施的实施都是为了收集证据材料、查明案件信息。三是从办案程序上来看，监察调查程序与刑事侦查程序具有相似性。首先，二者都需要经过立案程序，且在立案前都需经过一定的审查；其次，二者都并非案件处置的最终机关，都需在办理终结后将达到起诉条件的案件移送检察机关审查起诉。

监察调查与刑事侦查的相近增加了创立监察警察的可行性。一方面，监察警察作为协助监察机关办案的独立警种，能够为监察机关办案提供基本的执行力量。当监察机关需要执行力量协助其开展部分调查措施时，监察机关无需再向公安机关提出申请，监察警察已然能够协助监察机关完成搜查、查封、扣押等任务。由于监察警察具有人民警察的基本职权与素质能力，无论是新招录还是由其他机关人民警察转岗过来，都具备人民警察的基本素养，因而能够较好地协助完成监察调查工作。监察警察本身是警察权的身份化体现，因此监察警察对监察机关的协助依然未脱离监警合作的范畴。另一方面，当监察机关需要将通缉、限制出境等具体调查措施交由公安机关执行时，可通过内部的监察警察与公安机关进行对接。

2.有司法警察范式可供借鉴

监察警察的设置需要配置一系列的制度规范，而人民检察院司法警察的规范体系可为其提供借鉴，能够帮助监察警察体制较为顺畅地建立起来。在监察体制改革前，检察机关担负着职务犯罪侦查的职能，而司法警察作为检察机关职务犯罪案件侦查的重要执行力量，为侦查工作的开展提供了必要的保障。国家监察体制改革使得监察机关承接起职务犯罪调查职能，其内部同样可以类比人民检察院司法警察体制建构起监察警察组织。一直以来，人民检察院的司法警察在执行或协助执行刑事强制措施、保障检察工作安全进行等方面参与检察活动，同时在具体工作中具有一定的监督职能。[14]在长期的司法实践中，人民检察院司法警察形成了比较完备的制度规范体系，这不仅体现在《人民警察法》对人民检察院司法警察身份序列的明确，也体现在检察机关制度规范中对司法警察的详细规定。具体来看，《人民检察院组织法》明确了司法警察是法定的检察机关人员组成部分，提供了司法警察协助开展检务工作的法律依据，而《人民检察院司法警察条例》《人民检察院司法警察执行职务规则》两大文件对司法警察的职权、组织管理等作出了更加详细的规定，保证了司法警察警务执行工作有序开展。以上规范均为人民检察院司法警察的体制建设提供了依据，监察警察的体制构建同样可以参考人民检察院司法警察制度，从法律、法规、规范性文件三个层级完善监察警察制度。

四、建立监察警察制度的具体构想

（一）监察警察制度体系建构

1.以《人民警察法》确立监察警察身份

监察警察的设立需要明确监察警察的身份，使其享有人民警察的基本职权，方能在监察调查中更好地协助监察机关开展工作，这需要通过《人民警察法》的调整来予以明确。当前《人民警察法》对于警察身份的明确有两种方式，一是在第2条第2款中以直接罗列的形式明确人民警察包含公安机关、国家安全机关等机关的人民警察以及法院、检察院的司法警察；二是以附则的形式对特殊警种单独作出规定，即第51条规定的人民武装警察部队。基于对法律条文的整体性考量，无论是统一列举还是单独明确都不影响警察身份的赋予。由于监察警察的主要职能是为监察机关提供执行力量，笔者认为无需为其单独设置条款，可直接于第2条第2款末增加“监察机关的监察警察”，从而赋予监察警察法定身份。

2.以监察法规明确监察警察定位

监察警察作为监察机关内部的警务执行组织，应当在《监察法》中明确监察警察是监察机关的法定人员组成部分，同时赋予其协助开展监察调查工作的职权。具体设置上，可考虑在《监察法》中加入一条“监察机关的监察警察负责协助监察调查工作的开展，在具体协助工作中接受监察官的指挥。监察警察依照《中华人民共和国人民警察法》管理。”《监察法》之外，《监察法实施条例》可增设“监察警察”单独一章，主要明确监察警察的职权内容。在《监察法》《监察法实施条例》之外，监察机关可发布监察工作文件来加强对监察警察的管理，如，制定《监察警察条例》，从总则、职权、组织管理、警务保障、附则五个部分对监察警察工作进行厘定；制定《监察警察执行职务规则》，对监察警察协助监察调查的具体内容、协助程序予以明确。

（二）监察警察的职权范围

1.以协助监察调查为主要职权内容

设立监察警察的首要目的是补充监察机关的执行力量。因此，监察警察的主要职权内容应当是监察调查中的协助工作，包括各项调查措施的协助实施。监察委员会的调查措施根据适用对象的不同可以分为三类，一是针对人的限制及强制措施，如谈话、讯问、询问、留置、决定通缉、限制出境等，通过限制人身自由为调查创造有利条件；二是针对证据信息的调查手段，如搜查、调取、勘验检查、鉴定、技术调查等；三是针对财物限制措施，如查询、扣押、冻结、查封等，由于职务违纪、违法犯罪行为往往伴随公私财物的非法转移。因此，此类针对财物的强制措施可以有效防止财物毁损，便于清查涉案财物数额。

在限制人身自由类调查措施中，监察警察的协助应当在注重效率的同时保障被调查人的人身安全。以协助留置为例，监察警察可以在监察官的指挥下协助实施留置措施。在留置对象进入留置场所前，监察警察应当对留置场所的安全条件进行检查；留置对象进入留置场所时，监察警察应当对其人身、携带物品进行合限度的检查；在留置对象进入留置场所后，监察警察应当担负起日常安全管理工作。在针对证据信息和财物的调查措施中，监察警察应当保证调查程序的规范性，参与现场调查取证时应做好现场秩序的维护。如在搜查工作中，监察警察需做好搜查现场的警戒工作与秩序维护，防止有人在搜查现场隐匿、毁弃、转移犯罪证据；同时监察警察应当为搜查工作提供安全保障，对以暴力、威胁或者其他方法阻碍搜查的人员进行管控。除此之外，由于搜查工作可能涉及女性被搜查人，监察警察队伍也应当配备一定比例的女性工作人员。

总体来看，监察警察应当以协助调查为主要工作内容，扮演好监察机关内设独立警务执行组织的角色。同时，若监察机关在调查程序之外确有需要监察警察提供工作支持的，警务部门负责人也可根据用警部门的申请填写执行职务派警令，为用警部门提供协助。

2.在部分调查措施中实施职权限缩

“监察委员会的成立，确立了其在反腐败体系中的主导地位，但这并不意味着它要包揽反腐败责任。”[15]监察警察作为监察机关的内设机构，日常工作服从监察机关的指挥与调度，其职能在一定意义上成为监察权的组成部分。考虑到监察权的独立但有限性，监察警察的职权范围是完善监察警察制度必须考虑的因素，若监察警察的职权范围过大，一定程度上会带来监察权的扩张；若监察警察的职权范围过小，则无法为监察调查提供有力帮助。因此，监察警察的职权范围应在确保其基本职能的同时进行一定程度上的限制和约束。

从监察机关提请公安机关予以协助的本意来看，一是因为公安机关具备监察机关所不具备的专业能力，如鉴定、技术调查、发布通缉令、限制出境等，公安机关的协助可以弥补监察机关的工作机能不足；二是因为监察机关缺少必要的执行力量，因而需要公安机关为其提供执行上的协助，如公安机关协助留置、协助搜查等。监察警察的设立并不代表监察机关不再需要公安机关协助，监察警察并不具备公安机关所有专业职能，无法完成所有原先由公安机关承担的协助工作。监察警察的职能应当根据监察机关的真正需求进行设定，当监察机关因缺少执行力量而需要协助的，监察警察应当承担起协助执行的责任；而监察机关因缺少专业能力而需要协助的，仍须向公安机关请求协助。落实到具体措施上，监察警察职能不应当包含发布通缉、限制出境、技术调查三项。通缉令的发布一直是公安机关的特有职权，需经过严格的启动程序，同时可能对当事人权利造成重大影响，因此，监察机关只具有决定通缉的权力，不具有执行通缉的权力。在限制出境上，《监察法实施条例》明确规定限制出境措施交由移民管理机构执行，是因为移民管理机构在人员流动管理、出入境检查上具有信息数据上的优势，同时这些信息具有高度的秘密性。因此，监察警察并不具备执行限制出境的客观条件。在技术调查措施的执行上，“监察机关的职务犯罪技术调查权系从检察机关的职务犯罪技术侦查演化而来”，[16]仍应当确立公安机关作为监察技术调查的执行机关。公安机关在刑事侦查中积累了相对丰富的技术侦查经验，并且掌握着较为完备的技术手段，可以较好地为监察机关提供技术调查上的帮助。

（三）监察警察的配套制度

1.监察警察的组织管理

监察警察可在全国范围内实施垂直管理，在国家监察委员会内部设置监察警察局；省、自治区、直辖市监察委员会内部设立监察警察总队；自治州、省辖市监察委员会设立监察警察支队；县、自治县和市辖区监察委员会设立监察警察大队。国家监察委员会的监察警察局统一管理全国监察机关监察警察的工作，对地方监察警察的工作进行监督、指导，研究、制定监察警察相关规章制度。监察警察总队和监察警察支队管理本级和下级监察委员会监察警察工作，落实监察警察的日常管理，组织协调跨地区的监察警察协作活动，完成监察官交办的工作任务。监察警察大队负责本级内部监察警察工作，严格履行监察警察规章制度，协助监察调查工作的完成。

在监察警察的任用方面，监察委员会可以通过公开考试和考核的方式择优选用监察警察；也可按照规定接受其他国家机关符合条件和要求的工作人员的调任、转任。无论从何种途径选任的监察警察，都应当具备基本的警务技能，并经过监察机关的内部培训，确保能够协助监察机关完成调查任务。监察警察在职务序列上可借鉴其他警种模式，设置为监察警官、监察警员和监察警务技术人员三类，从而便于对不同职务序列监察警察进行管理。监察机关应当定期对监察警察进行考核，并将结果作为监察警察晋升职务或警衔的依据。

2.监察警察的警务保障

监察警察执行职务应当遵循人民警察执行职务的基本要求，除特殊情况外必须身着监察警察制式服装，佩带人民警察标志，同时向被调查人及有关人员出示人民警察证件，明确警察身份。根据案件需要，监察警察可以申请使用警械和武器。监察警察的人民警察证、制式服装、警用标志、武器和警械由公安部统一监制，国家监察委员会与公安部共同管理。监察警察在执行职务时应当根据调查措施的性质与内容、调查对象的基本情况、调查工作危险程度等情况配备警力。如果在具体案件执行中警力不足的，下级监察委员会可向上级监察委员会申请调用监察警察；涉及跨区办案的，可在共同上级监察委员会的组织协调下与办案地监察警察进行协作。

监察委员会应当为监察警察提供必要的经费保障，保证监察警察工作及训练的质量。监察委员会应当在财务预算中对监察警察工作经费作出合理规划，主要包括监察警察日常培养、训练的场地建设、器械采买费用；监察警察必需的警械、交通、通讯等设备的更新、维护费用；监察警察的津贴、补贴及抚恤费用等。

五、结语

本文所述“监警构造”以监察机关与公安机关的互动为出发点，以监察警察的设置为立足点，旨在为监警构造的优化提供一种可能进路。当前监警构造主要是监察机关与公安机关之间的配合与制约，并未充分体现监察权与警察权之间的互动关系。监察警察的设置能够对这一局面有所改善，可以推动形成“监察机关—监察警察—公安机关”三者交互的新局面，在保障监察机关执行力量充足的基础之上强化监察机关与公安机关之间的平等对话，保障公安机关的自主执行权。当然，监察警察的创设仍处于理论层面上的探讨，还需不断与实践状况对接。监察制度的完善、职能的调整需在实践中不断探索，这也是国家监察体制改革不断深入的意义所在。