汉中市秦岭生态保护网格化管理初探

黄云浩，任丽琼

(汉中市秦巴生态保护中心，陕西 汉中 723000)

秦岭是我国南北气候与地理的分界线和重要的生态安全屏障。习近平总书记在陕西考察时提出“保护好秦岭生态环境，对确保中华民族长盛不衰、实现‘两个一百年’奋斗目标、实现可持续发展具有十分重大而深远的意义”。汉中市地处陕西西南部、秦岭南麓，域内秦岭东西长约220 km，南北宽约60 km，总面积约1.3万平方千米，涉及全市9县(区)81个镇办713个行政村，以及国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等各类保护单元199个[1]，生态功能十分重要。2018年，为加强秦岭区域生态环境监管，消除秦岭生态保护的死角盲点，创新监管方式，提高监管效能，汉中市按照“全域覆盖、无缝衔接，属地管理、逐级包抓，快速发现、迅速处置”原则，在秦岭区域根据行政规划建立了秦岭生态保护市、县、镇、村“四级网格”管理体系，依托秦岭生态环境保护信息化网格化监管平台，将秦岭区域按照行政区划分成若干单元网格，细化了秦岭保护区域，明确了权责边界，建立形成了“横向到边、纵向到底、全域覆盖、不留死角”的秦岭生态保护网格化管理体系，为秦岭生态保护构建了一张高效有力的监管网。为进一步完善汉中市秦岭生态保护网格化管理，我们依据调研结果，分析了当前有关政策并提出了针对性建议，以期为汉中市及其他城市生态保护网格化管理提供借鉴。

1 汉中市秦岭生态保护网格化管理情况

1.1 汉中市精细网格化管理体系

“网格”是指无数个信息与资源孤岛之间连同的媒介[2]，网格化管理是指将一块区域、按一定标准划分为多个网格单元，通过加强网格单元的事件巡查和靶向施策，形成“横向到边，纵向到底”的全网格局，作为精细化管理在政府管理领域的延伸正在被应用于各管理领域，且均有各自的特色和发展[3]。汉中市通过秦岭生态保护网格化管理模式，不断加大秦岭区域生态环境的监管力度，将破坏秦岭生态环境、危害秦岭生态安全的违法违规问题处置在萌芽状态，有效提高了秦岭生态保护工作的质量和水平，同时，群众保护秦岭生态环境意识不断提高，秦岭区域内环境异常问题逐年下降，市域范围内秦岭生态环境持续向好。

2018年7月汉中市人民政府印发了《汉中市秦岭生态环境保护网格化管理的实施意见》，按照“全域覆盖、无缝衔接，属地管理、逐级包抓，快速发现、迅速处置”的网格化管理原则，建立了市、县、镇、村“四级网格”管理体系，第一级是市级网格(1个)，第二级县级网格(9个)，第三级是镇级网格(81个)，第四级是村级网格(713个)。市级网格长由分管副市长担任，市级相关职能部门及涉秦岭县区主要负责人为一级网格员；县级网格长由县区政府主要负责人担任，县区相关职能部门及相关镇办、景区、林场主要负责人为二级网格员；镇级网格长为镇长，辖区村、社区、企事业单位主要负责人为三级网格员；村级网格长一般由村负责人担任，并配备若干四级网格员。各级网格均有明确工作职责任务，其中一级网格和二级网格主要负责安排部署、统筹协调、督查处置等工作，三级网格和四级网格主要担负图斑核查、日常巡察、问题上报、告知劝阻等任务，真正实现了“网中有格、格中有人、各负其责、精细管理”的网格化管理工作模式(图1)。

图1 汉中市秦岭生态保护网格化管理结构

1.2 明确网格化管理流程

汉中秦岭生态保护网格化管理模式的工作流程主要包括问题的发现、交办、处置、反馈等四大环节。

1.2.1 问题发现 问题发现主要有两个来源，一是基层网格员对所属网格进行日常巡查时发现的各类破坏秦岭生态环境问题，发现问题后使用手机对破坏秦岭生态的问题进行取证，并逐级上报上级网格，由具有处置权的上级网格协调相关职能部门依法处置；二是陕西省信息中心定期将卫星遥感发现的影像数据中异常及疑似图斑线索直接下发至四级网格员的手机端，由四级网格员使用手机APP根据图斑线索现场取证，并通过秦岭生态保护网格化监管平台上报镇、县、市三级网格逐级核实。

1.2.2 问题交办 上级网格对核查确实存在破坏秦岭生态环境的问题，根据发现问题类型，交由相关职能部门依法处置，并列入市级台账、统一管理。

1.2.3 问题处置 相关职能部门接到问题后，组织本行业专业人员及时赴现场处置。对于现场可处理的问题，立行立改；对需要整改时间的问题，由相关职能部门牵头制定问题整改方案，明确整改责任单位和整改要求，限期整改。

1.2.4 问题反馈 相关职能部门对发现问题处置完成后，将处置过程和处置结果反馈至市级网格，市级网格依据《陕西省秦岭生态环境保护条例》等相关法律法规确认职能部门的处理结果达到要求后，对问题处理结果进行确认，并将问题相关印证资料上传至网格化监管平台存档；若问题处理未达到要求，则将问题退回职能部门，重新处理。

1.3 建立部门协同机制

秦岭生态保护是一项全局性、综合性工作，秦岭生态保护网格化管理并非对某类单一的生态环境问题进行监管，而是包括 “乱搭乱建”“乱采乱挖”“乱砍乱伐”“乱排乱放”“乱捕乱猎”等“五乱”问题在内的多个方面，需要各个政府职能部门在各司其职的同时又相互协调配合，形成合力，才能有效解决。习近平总书记在全面协同推进改革进程中将治理主体和治理过程的协同一致作为其中的一个方面，各部门要打破彼此之间的条框制约，建立良性互动机制[4]。

汉中市秦岭生态保护网格化管理体系将自然资源、生态环境、林业、公安、水利、农业、文旅、民宗等市级相关职能部门主要负责人列为一级网格员，各县区将对应的县级相关职能部门主要负责人列为二级网格员，明确各个部门的职责和要求，由各级网格统一指挥和管理，建立部门协同机制。针对涉及多个部门、复杂难办的问题，通过召开市级联合审核、联合研判会议的方式研究处置，实现多个部门的协调联动，有效解决秦岭生态保护网格化管理中可能出现的错位、缺位等问题。

2 汉中市秦岭生态保护网格化管理机制创新探索

网格化管理转变了过去环境监管传统单一的监管模式，是对环境监管体制的大胆创新[5],汉中市高度重视秦岭生态保护网格化管理工作，不断创新管理机制，完善配套工作措施，确保秦岭生态保护网格化管理工作取得实效。

2.1 建立白、黄、红“三色督办单”督办工作机制

为确保秦岭生态保护网格化监管发现问题的整改质量，夯实整改责任单位的整改责任，汉中市秦岭生态保护部门联合汉中市督查部门创新颁布实施“三色督办单制度”。对秦岭生态保护网格化监管发现问题未能在整改期限完成整改者，依次下发白、黄、红“三色督办单”。白色督办单对问题整改责任单位专门提醒，正式要求限时整改、报告结果；黄色督办单对问题整改责任单位提出严正警告，责令限期整改到位，同时抄送汉中市委、政府分管领导；红色督办单对问题整改责任单位提出严重警告，责令必须在规定时限完成整改，同时抄送汉中市委、政府主要领导，并在全市范围内通报批评。

2.2 建立问题暗访回头看机制

市、县秦岭生态保护部门不定期对秦岭生态保护网格化监管发现问题的整改情况、整改成效进行暗访检查，并将暗访过程中查实的未整改到位问题反馈给相关责任单位重新整改，同时函告相关行政主管部门督促整改，压实问题整改责任单位整改责任，调动行业行政主管部门监管责任。

2.3 建立定期业务培训制度

市、县秦岭生态保护部门分期分批合理组织安排各级网格员参加相关业务培训，讲解秦岭生态保护相关政策法规以及秦岭生态保护网格监管平台操作使用方法，提升网格员工作素质和履职尽责能力，引导网格员充分发挥作用，对发现破坏秦岭生态环境问题及时上报。建立全市秦岭生态保护网格化管理工作群，各级网格员可随时就疑惑问题提出疑问，相关工作人员及时针对性解答。

3 汉中市秦岭生态保护网格化管理存在问题

网格化管理在秦岭生态保护工作上的应用，改变了传统的秦岭保护格局，一定程度上解决了基层监管不足的问题[6]，在秦岭生态保护工作尤其是监管方面发挥了很大的作用。但由于汉中市秦岭生态保护网格化管理模式建立时间较短，少有成熟先例可循，加之基层现实情况较为复杂，目前仍处在发展阶段，存在一些需要完善的问题。

3.1 基层网格员队伍仍不完备

一是群众参与度低，汉中市全市1 167名四级网格员中1 113人为村组干部兼任，占比高达95.4%，占总人数不到5%的普通村民群众——四级网格员在秦岭生态保护网格化工作中的作用发挥较为有限，而村组干部往往身兼数职，承担着诸如乡村振兴、产业发展等不同领域的多项工作，担任基层网格员时，因时间精力等不足而难以专注网格化监管，造成一些网格内的监管力度不够。

二是缺少专职网格员，《汉中市秦岭生态环境保护网格化管理的实施意见》对基层网格员提出了较高要求，包括“每天巡视，对巡视发现破坏环境的行为告知劝阻”“配合上级部门处置相关问题，并对处置时限、处置过程进行全方位监督”等，但汉中市却没有一支较为专业的专职网格员队伍，全市四级网格员均为兼职人员，没有任何物质补助，缺乏必要的交通保障、设备保障以及野外工作安全保障，更像是网格化管理志愿者。加之兼职网格员文化程度普遍较低，且缺乏生态保护相关专业知识和经验，尽管汉中市积极开展过多次相关工作业务培训，组织专业人士向基层网格员讲解传授网格化管理办法、监管平台操作使用方法、秦岭生态保护相关法律法规等知识和技能，努力提升基层网格单元监管业务水平，但业务培训并非系统学习，且多为短期速成，难以完全解决部分基层网格员秦岭生态保护认识不足、秦岭生态环境破坏专业鉴别能力缺乏及其导致的难以敏锐发现问题、难以专职专精等。此外，兼职网格员作为在当地长期工作、生活的村组干部或居民，可能会一定程度受宗族或熟人关系影响，难以做到严格监管。

三是基层网格员缺乏经费保障，基层网格员需要每天巡查所属网格，同时还承担卫星影像数据异常的疑似图斑现场取证工作，任务较为繁重。但他们没有任何物质补贴和野外工作安全保障，存在“责任多、激励少”的情况，极大影响基层网格员的工作积极性。

3.2 考核奖惩机制不健全

考核方面，尽管汉中市将秦岭生态保护网格化管理作为秦岭生态保护的重要工作纳入年度目标责任考核，但考核对象仅是县区、镇办，并未将基层网格员纳入考核体系，且考核办法、考核内容都较为简单，难以科学全面反映被考核对象的工作成效。

奖惩方面，尽管《汉中市秦岭生态环境保护网格化管理的实施意见》提出 “建立以奖代补的激励机制”，但因奖补资金未落实，“以奖代补”激励机制并未落到实处，即只有处罚没有奖励。基层网格员日常巡查取证工作量较多，难度较大，极为辛苦，却缺少物质奖励和精神激励，部分基层网格员担心“干的越多，责任越大”，工作中缺少激情和斗志。

4 对策及建议

4.1 完善基层网格员队伍建设

4.1.1 提高群众参与度 网格化管理能否取得实实在在的效果关键在人。建议以基层党建为引领，以“主题党日”为契机，广泛宣传秦岭生态保护工作的重要性和从事秦岭生态保护工作的光荣性，充分调动党员群众参与秦岭生态保护网格工作的积极性，引导网格单元内的无职党员、入党积极分子、群众代表等加入秦岭生态保护网格化工作，扩充基层网格员力量，更好实现秦岭生态保护的共建共治共享。

4.1.2 招聘专职网格员 专职网格员相较于兼职网格员，队伍更加稳定，工作责任心也更强，能够极大提高工作质效。建议汉中市有条件的县区、镇办根据实际工作情况，聘用一定数量专职网格员，由三级网格统一指挥，并配备交通工具、手机等必要工作设备，进一步充实基层网格力量，提高秦岭网格化管理成效。

4.1.3 加大保障力度 基层网格员作为秦岭生态保护网格里的“神经末梢”，工作艰辛，责任重大，适当的精神激励、物质奖补是提高其工作积极性，提升工作效率，确保工作正常开展的有力支撑。这也由其它地方所证实，如西安市在秦岭生态保护网格化管理中实行以奖代补政策，奖补标准为每个镇办每月5万元，由市、区县共同承担，专用于对专职网格员和四级网格员的奖补和绩效奖励。汉中市经济基础比较薄弱、财政资金紧张，尚未落实基层网格员物质奖补政策。建议陕西省建立稳定、长期的省级财政投入机制，市县积极争取资金，设立秦岭生态保护网格化管理专项经费，尽力给基层网格员提供基础待遇保障，并为其配备统一的服装标识，进一步提高基层网格员工作动力，切实履行应尽职责。

4.2 健全考评奖体系

考核是督促基层网格员履职尽责、完善秦岭生态保护网格化监管体系的有力保障，奖惩是提高基层网格员工作积极性、激励基层网格员勇于

负责、敢抓敢管，确保秦岭生态保护网格监管起到实效的有力支撑。如果考核奖惩机制长期难以完善，可能会造成基层网格员队伍不稳、人心不齐，弱化秦岭生态保护网格化管理效能。建议制定实施基层网格员考核奖惩制度，建立基层网格员工作绩效与劳动报酬挂钩的奖惩激励机制，促进基层网格员树立“巡山就有收益，劳动获取报酬”思想，充分调动各级网格员的积极性，快速推进秦岭生态保护网格化取得更好效果；对在网格化管理工作中表现突出，巡查、取证卓有成效的各级网格长、网格员年终考核时应予表彰奖励，及时更换不能正常履职的网格员，杜绝只领补助不履职的现象。