高速公路PPP项目社会资本方投资风险识别与应对

齐昌民 李书梦

摘要 文章基于国内高速公路PPP项目的发展趋势及投资特点，对PPP项目中社会资本方所面临的投资风险进行识别，重点针对投资风险中的政治政策风险、经济风险、建设风险、运营风险、自然风险五个角度提出了防范与应对措施，同时以某集团参与投资建设的高速公路项目为例，系统分析了项目实施各阶段社会资本方面临的风险，为今后高速公路PPP项目的稳定发展提供了一定的参考及借鉴意义。

关键词 高速公路;PPP项目;社会资本方;投资风险

中图分类号 F542;F283 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2022）03-0031-04

0 引言

近年来，随着我国社会经济的迅猛发展，各省市、地区之间的交通运输压力日益突出。高速公路作为交通运输的“大动脉”，承担了我国经济发展、基础设施建设的重要任务[1]。由于高速公路项目需求投资额大、建设运营周期长、参与方多，传统的政府投资建设运营方式已无法适应其快速发展的趋势，PPP模式应时而生。高速公路PPP项目相对传统公路项目构成复杂，在投资建设运营的不同时期，PPP项目社会资本方必然会面临各式各样复杂的投资风险，因此，开展项目投资风险管理尤为重要[2]。

1 高速公路PPP项目投资特点

高速公路是一项运行周期长、技术标准高、投资额大的基础性设施，作为国家的一项重要交通资源，具有车辆通行速度快、运输成本低、行车安全性高等优点。而在项目投资建设运营阶段，其特点主要表现在以下三个方面：

第一，投资规模较大。高速公路行业归属资金密集型行业，为保证高速公路建成通车后行驶车辆的速度及安全，其选用的施工设备、建筑材料都有一套严格的规范标准化体系，而在高速公路建设成本中，设备费、材料费需占项目整体造价的一半左右。其次，在建设过程中，还需考虑建设所在地区的人工成本、征地拆迁、安全生产措施保障及相关附属设施建设等诸多因素。目前我国高速公路平均每千米造价在1亿元人民币左右，因此，修建一条几十或几百千米的高速公路，项目体量及投资规模是十分巨大的。

第二，项目建设周期与投资回收期较长。高速公路PPP项目建设周期一般为3～5年，建设期内资金来源主要通过商业融资手段筹集，其中银行贷款比例较高，一般约占项目总投资的70%，之后在项目的建设期及运营期中，建设方均需承担巨额资金还款压力。高速公路建成后，由于不同地区经济差异，投入使用初期交通量较小，而交通量的增长需要一个过渡期，在此期间通常会出现资金缺口，一般需要8～10年时间才能扭亏为盈，部分偏远及欠发达地区需要15年以上才能回收成本，而政府方与社会资本方约定的特许经营期一般为25～30年。

第三，投资收益高。高速公路建成通车后，其投资收益一般比较稳定。其主要原因为：一是我国已出台相关政策法规，从制度上确保了高速公路建设方稳定的投资收益;二是高速公路运行周期较长，资产折旧率缓慢，运营维护成本较低，即使大修，也不影响其运行功能;三是具有稳定的运营其他收入，除去固有的通行费收入外，服务区、加油加气站、餐饮、商超的运营及广告收入等均为投资收益的一部分;四是随着社会经济的稳定发展，国民汽车持有量逐年上升，客货运需求不断增长，为高速公路投资收益提供了可靠的上升空间。

2 社会资本方投资风险识别

高速公路同时兼备商业性及公益性两种特性，社会资本方的关注点在于商业效益的最大化，而在国家及地区政府层面，关注点更加注重社会公益性，如二者之间不能权衡兼顾，势必会对项目投资产生较大风险。在此环境下，项目社会资本方投资风险因素主要包含以下几点：

2.1 政治政策风险

政治政策风险主要分为政治风险与政策风险[3]，政治风险主要指政治经济条件发生重大变化，即发生国家政局改变、战争或国际形势变化等政治事件，资金链条断裂造成项目无法继续运转，项目既定目标难以实现的风险;政策风险主要指在项目实施过程中国家或地方政府政策的变化，不同的行业及地区标准存在差异性引发的风险。与此同时，现阶段高速公路PPP项目社会资本方往往以组建联合体的形式参与投标，参与方众多，各参与方管理模式及体系均存在差异，如对项目管理意见及结果产生分歧，都会选择使用法律途径解决，而现行国家政策及法律法规的不完善引发的风险也值得关注。

2.2 经济风险

项目如何顺利实施并从中获取足额利润是社会资本方最关注的问题，然而高利润高收益必然伴随高经济风险[4]。经济风险主要包含以下几方面：一是融資风险，由于高速公路项目所需资金数额巨大，项目资金除政府、社会资本方出资外，主要来源于金融机构贷款，在项目实施过程中如对金融机构选择不慎，可能导致贷款人支付能力不足，无法满足项目建设需要;二是项目前期整体概算编制深度不足、预算编制精准度不够，导致投资超限;三是银行利率和汇率发生显著变化，造成收益损失;四是市场物价变化影响项目收益预期。

2.3 建设风险

项目的建设风险主要体现在进度延迟、成本超支等方面的风险，而项目建设资金则是项目顺利实施的重要保障，在项目建设阶段，资金不能及时足额到位将会引发一系列风险问题[5]。

2.3.1 进度延迟风险

进度延迟风险主要包括：一是项目各承包商进场后，现场实际施工过程中部分承包商施工水平欠缺、不按合同履约、发生意外事件等;二是项目征地拆迁工作无法按期落实到位，政府机构审核审批流程过多;三是项目社会资本参与方较多，项目管理机构组成复杂，管理及责权划分不清晰、不明确，管理职能混乱，决策效率低。

2.3.2 成本超支风险

项目实施过程中的设计变更、工程索赔、材料费及人工费上涨、窝工及赶工等均会导致建设成本增加，若建成后不能达到验收标准或存在技术缺陷导致项目不能按期运营，产生的施工成本及管理费用也会间接导致项目成本增加。

2.4 运营风险

高速公路建设完成进入运营期后，SPV公司（特殊目的公司，此处意指由政府方与社会资本方，或社会资本方独资出资注册成立的项目公司）一般会与专业的运营管理团队合作，针对运营期收费站收费、道路养护、交通状况等进行全方位的项目运营管理，运营团队管理水平的高低将会影响项目整体收入水平。运营风险主要分为运营管理风险与运营收益风险两类。

运营管理风险发生的主要原因在于运营管理体系设置不合理、运营人员素质不高、管理人员经验不足等。运营收益风险是指在项目通车运营收费阶段，实际通行车流量与决策批复车流量存在较大差异，导致运营收入下降，无法满足既定收益的风险，引发此类风险的原因在于受政府调控及市场环境因素影响，在已修建的高速公路收费辐射范围内另行修建一条高速公路，导致交通量被分流，收费价格降低。另外政府出台公益性政策，如节假日免收过路费等，也会导致项目经营收入减少。

2.5 自然风险

自然风险主要包括社会资本方无法预见的自然本身出现的状况，主要体现在项目实施过程中部分不可抗力事件，如地震、海啸、火山爆发、泥石流、暴雨（雪）、飓风、洪涝等，这些自然灾害因素发生概率小但后果严重，一旦发生必然对项目造成极大经济损失。

3 社会资本方投资风险防范与应对

3.1 政治政策风险防范与应对

社会资本方作为高速公路PPP项目主要参与方，一方面在项目启动之前应仔细研判项目所在地区各项政策，顺应国家政策的指引。另一方面针对项目实施后因政策变化带来的影响，可采用风险转移的应对方法，在与政府方签订的特许经营协议中进行约定，由地方政府承担该部分风险。当项目因政治政策调整遭受损失时，由地方政府通过给予可行性缺口补助、允许社会资本方调整既定价格、延长运营期收费年限等方式化解风险[6]。

3.2 经济风险防范与应对

针对项目面临的融资风险，SPV公司应建立成熟的财务融资体系，同时注意长短期融资模式的结合，寻求最合适的融资方案。首先，在项目投资决策阶段，社会资本方应对自身资产水平、财务状况及投资能力进行分析，同时找寻合适的金融机构进行初步沟通，详细调查贷款人的出资能力，获得金融机构贷款意向书等;其次，项目中标后，社会资本方需确保项目融资落地，启动资金到位后再开工建设;此外，在有条件的情况下尽量拓宽项目资金来源渠道，适当采用银行承兑汇票等多种支付手段，避免项目融资受到信贷政策影响。

在项目的设计阶段，SPV公司应组织设计单位、设计咨询单位等相关方对项目现场做详细的技术踏勘，强化设计深度。初步设计工作完成后，SPV公司应组织做好设计优化工作，确保下一步施工图设计满足具体建设标准，做到概算深度足、预算精度够，以此控制项目投资增加。

针对银行利率及汇率的变化风险，可采用固定利率及汇率的贷款方式来减少波动带来的风险。

3.3 建设风险防范与应对

3.3.1 进度延迟风险防范与应对

针对因项目承包商的原因引起的进度延迟风险，SPV公司应在招投标阶段选择资质信誉好的承包商，同时加强施工过程管理，督促承包商严格按照合同履约，选择经济合理的施工方案，做好安全、质量、工期等各方风险的防控工作。

由于高速公路项目为线性工程，跨越區域广，涉及征迁部位多，因此征迁工作要提前谋划，遇到瓶颈问题积极处理，同时协调好地方政府在征迁工作中的关系，制定完善的征迁激励机制，充分调动拆迁户及征迁协调人员工作积极性。

在项目投资建设过程中，社会资本方既是项目的投资方，又是工程的建设者。若社会资本方为多家企业组成的联合体单位，为避免责权划分不明，注册成立SPV公司后，应制定清晰有效的管理体系，明确SPV公司中各参与企业人员职责划分，明确管理层级，提高管理效率。

3.3.2 成本超支风险防范与应对

针对项目工程索赔风险，首先，必须以合同为依据，及时、合理地处理索赔事项，注意相关资料的积累;其次，要加强项目索赔管理的可预见性，及时制定计划措施，合理规避索赔事件;此外，要对已发生的索赔事项进行深入研究，通过不断总结经验教训，健全相应合同体系及制度，同时要灵活运用各类索赔应对技巧，尽可能将索赔事项及金额控制在合理范围内。

针对材料费及人工费上涨风险，SPV公司应即时关注原材料及人工价格变化趋势，同时加强政策研判及材料价格浮动分析，合理储备部分施工建材，设置合理的价格波动转嫁机制，分散价格上涨风险。

SPV公司及工程承包商应尽可能选择较为成熟的施工技术、工艺及方案，以此降低工程建成后不能达标或存在技术缺陷的风险，同时依据签订的施工合同保证资金及时足额到位，确保工程按期完成，项目按期运营。

3.4 运营风险防范与应对

运营管理风险可以通过专业培训、定期学习等方式提高运营人员专业素养，同时在运营管理过程中，加强质量、养护、维修、财务、组织协调等管理的筹划工作，以此降低风险。

要做好运营收益风险防范工作，首先需密切关注项目运营收入与项目预期收入的差异，做好收入及收益的投资测算分析，如发现收益指标与既定目标存在差距，应及时做好调整措施。在与地方政府签订的特许经营协议中，应约定项目通车运营后的投资回收期内，不得规划实施本项目线路辐射范围内的并行高速公路，避免交通量分流现象发生，以此保证项目运营收益。

3.5 自然风险防范与应对

自然风险一般归属于项目的不可抗力事件中，特许经营协议中须对不可抗力事件的分类、应对措施、处理程序、责任划分等做出明确约定，所造成的经济损失可通过购买保险将风险转移给保险公司，或通过相关合同约定将风险分散给各参与方。

4 案例分析

4.1 项目概述

某集团作为社会资本方参与投资建设某高速公路，该项目路线全长约50 km，总投资约90亿元。项目采用“BOT+资金补助”的实施模式，项目资本金为总投资的20%。某集团作为联合体牵头人中标成立SPV公司后，全面负责本项目资金筹措、建设实施、运营管理、移交等工作。除政府补助资金外，SPV公司通过特许经营权（收费权、广告经营权、服务设施经营权）收入回收投资并获取合理回报。

4.2 风险分析

根据项目实施全生命周期管理流程，针对该项目实施情况，主要从决策阶段、建设阶段、运营阶段三个主要阶段进行风险分析。

4.2.1 决策阶段风险

该项目的决策阶段，主要是指项目启动至项目中标落地的前期阶段。该阶段主要面临的风险为投资风险，其投资决策的结果将直接影响整个项目的经济效益。为推动该项目的顺利实施，某集团成立了项目筹备领导小组与工作小组，对该项目所在地区各项政策进行了系统研判，同时在项目中标落地前积极向政府争取了政策红利，从立项决策、方案甄选、特许经营、运营效率等方面系统地进行了风险评估，并提前采取相应措施，规避了项目可能面临的投资风险。

4.2.2 建设阶段风险

该项目建设阶段风险主要体现在两个方面：成本超支风险与项目工程规模变化风险。

（1）成本超支风险：该项目在施工过程中实际成本支出超出了一定预算范围，由此引发了成本超支风险，其主要在于制定项目预算时没有充分考虑施工材料价格上涨、通货膨胀等因素。SPV公司发现该风险后，以项目施工进度目标为导向，加强施工组织管理，自建砂石系统，充分利用隧道洞渣自行加工砂石料，以达到有效平抑地材市场价格的目的。同时积极组织施工单位在河砂禁采期前备料，有效降低施工成本。

（2）项目工程规模变化风险：由于该项目地处山区，桥隧比较高，设计与施工难度均较大，前期可研阶段对总体工程规模考虑不充分，导致项目初步设计阶段工程规模大幅度增加。初步设计工作完成后，SPV公司工作重心转为设计成果的优化，聘请专业设计单位重点对原设计图纸、设计方案进行分析，找出可优化部位，在确保满足建设标准的情况下进行适当调整，以此降低实际工程量。

4.2.3 运营阶段风险

该项目运营阶段主要有政策风险与市场风险两方面。政策风险方面，一是國家及地方收费标准优惠政策的变化，导致运营期收费收入降低;二是项目收费模式调整，导致运营成本增加。市场风险方面，运营期实际车流量及车流量结构与项目预测有一定偏差，导致运营期收入低于预期。

针对上述风险，SPV公司通过引入专业运营管理团队，提升项目运营管理质量，保证项目管理服务水平。同时大力发展路衍经济业务，强化高速公路沿线资源开发，以此弥补项目收入。

5 结语

投资与风险并存，在高速公路PPP项目实施的过程中，社会资本方作为项目投资方与建设方的一员，投资风险是无法完全消除的。因此，对于项目运行过程中可能产生的各类投资风险因素必须提前识别，同时采取行之有效的风险防控手段，制定风险防范措施，设置风险关键控制点，排除风险隐患，形成一套完整成熟的风险控制体系，为高速公路PPP项目投资管控、提质增效保驾护航。

参考文献

[1]温然国.PPP融资模式在中国高速公路项目中的应用研究[D].大连：东北财经大学，2012.

[2]许强.PPP项目风险因素分析与分担决策[D].南京：南京大学，2013.

[3]严鹏.高速公路BOT项目风险分析[J].纳税，2020（8）：

170-171.

[4]姜东民，赵争.高速公路PPP项目投资风险管理研究[J].价值工程，2017（11）：35-38.

[5]周群.高速公路PPP项目投资方风险评价研究[J].公路与汽运，2016（2）：223-226.

[6]亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学，2009（5）：107-113.