公路养护工程项目合同管理分析与研究

胡健平 谈勇 刘韬 邹帅

摘要 分析公路養护工程市场化后面临的合同管理问题，并从合同订立方式、订立原则、订立类型到具体合同条款的设置进行研究，提出在合同管理过程中面临的问题和解决的思路，帮助公路管理机构选择合同类型、确定合同要点、降低合同风险、优化合同管理，从而提高公路养护工程质量。

关键词 公路养护;市场化;合同管理

中图分类号 U415.13 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2022）03-0049-05

0 引言

截至2020年底，“十三五”时期全国公路总里程达519.81万km（见表1），较“十二五”时期增加了62.08万km，增幅达13.56%;“十三五”时期公路养护里程占公路总里程98.96%，达到了514.40万km，较“十二五”时期增加了67.84万km，增幅达15.19%（见表2）。“十四五”时期中共中央对加快建设交通强国，包括提升公路质量、推动公路养护体制改革等提出了新的目标和要求。在此背景下，“十四五”时期全国公路通车里程必将继续呈现稳步增长，公路养护里程也将随之达到新的高峰，一批早年建成的干线公路也将陆续进入大中修期。因此，在“十四五”期间甚至未来更长的时间内，公路项目的工作重心将进一步由公路建设向公路养护转移，体现“建养并重”。随着交通运输部进一步推进公路养护市场化改革，公路养护管理逐渐由传统模式向现代模式转变，合同管理的作用也将愈来愈突出。

1 公路养护工程管理现状

目前我国公路养护工程主要存在两种管理模式，即公路管理机构的“管养一体”模式与公路管理机构通过市场化发包的“管养分离”模式。

对于资金投入规模较小或突发应急的养护项目，如应急养护、国省道的小修保养、农村公路的日常性养护等，多由公路管理机构设置的养护道班、工区、区域性公路应急养护保通队伍承担。这种“管养一体”模式，优势在于无须通过竞争方式采购养护作业单位，降低或减免了采购成本，简化了养护流程，节约了养护时间，能及时进行养护等;劣势在于公路管理机构要长期投入大量的人员、设备，导致人、机成本较高而利用率却不高，养护机构实施与监督不独立导致权责不清、出现问题难以追责，从业人员缺乏积极性导致养护质量不高等。

对于资金投入规模较大、非应急性的养护项目，如高速公路的各类养护、国省干线及农村公路的大中修、专项养护等，对于市场具备一定的吸引力，多由市场主体通过投标等方式参与进来。这种“管养分离”模式，优势在于通过招标等采购方式选择的养护作业单位降低了公路管理机构对人员、设备的长期投入，且通过市场竞价降低了养护工程投入的成本;劣势在于招标采购需要一定周期，存在养护工作不及时的风险。

由于各公路管理机构对公路养护工程管理方式的差异，以及市场主体参与不同类型公路养护工程的能力与意愿的差异等因素，造成公路养护工程在不同地区、不同养护项目中存在“管养一体”“管养分离”两种不同的模式。[1]这种情况在一定程度上也体现了公路养护工程在现阶段还难以全部实现“管养分离”的市场化模式，政府与市场分工协作承担公路养护工程仍然是当前公路养护管理体系的现状。

2 公路养护工程市场化后管理的问题

公路养护工程与新建工程相比，具有很多不同的特点。公路新建工程项目具有一次性的项目特征，作业工期集中，整个项目从前期立项到设计、施工、交竣工等有一套成熟的管理验收体系，与之配套的概预算编制办法、预算定额、技术规范、计量规则等都较为完善。此外公路行业作为我国最早全面开放市场、最先实现招标投标制度的行业之一，公路建设市场的从业主体早已适应了公路建设领域的市场化。公路养护工作中既包括阶段性集中作业，也包括周期性分散作业，大多数养护项目进行市场化发包时难以通过勘察设计确定养护工程的工作量，工程的验收和考核也是由公路管理机构自行承担，配套的概预算编制办法、预算定额、技术规范、计量规则等都不及新建工程完善。此外，不同类别的养护工程涉及的技术、管理要求不一致，工程点多、线长、量少、规模小、合同金额少、工程细目多、作业安全要求高、道路保通要求高。正是由于公路养护工程的上述特点，使得其在推进市场化的进程中还存在一些问题，需要进一步研究和探索解决的方法。

因此，要想解决公路养护工程市场化后的管理问题，照搬照抄新建工程的管理方式是无法完全满足养护工程的实际需求的，而应从公路养护工程的特点出发，在项目招标采购阶段就对合同进行策划，在合同中对发包的范围、合同的期限、计价的模式、双方权利义务、变更、索赔、支付、结算、成本控制、进度管理、质量控制、安全保障、运营保通等事项予以明确。

3 公路养护工程合同订立

3.1 合同订立方式

3.1.1 实施招投标制度

早在2003年，交通运输部就颁布了《公路养护工程施工招标投标管理暂行规定》，对公路养护工程实行市场化招投标活动进行了规范，对促进公路养护工程市场化起到了积极的推动作用。现如今越来越多的公路养护项目通过公开招投标、政府采购等竞争性采购方式选择具备相应技术能力和资格条件的单位承担。北京市、上海市、湖南省、湖北省、陕西省等多个省市交通运输主管部门近年也颁发了养护工程招投标相关管理文件，规定了公路养护工程必须依法进行招标。

招标投标活动从发出合同要约邀请到签订合同，从法律意义上确立了公路养护工程发承包合同的形式和内容。通过招投标方式订立合同，是公路养护工程市场化发包中最优的合同订立方式[2]。

3.1.2 实施“大标段、长周期”

公路养护工程一般具有路线长、作业点多且分散、交通布控压力大、安全风险大等特点，导致公路养护工程的施工管理难度较大。无论是公路养护工程设计、施工的发包还是监理、检测的委托，如果合同周期较短、养护标段较小，则对应合同金额小、利润低，养护作业单位不仅难以用较高的标准完成养护作业，甚至难以保证其养护作业人员的作业能力和养护队伍的人员稳定，造成履约情况不佳。采用大标段、长周期的合同有利于提高养护作业单位的利润水平，培育养护作业单位的实力，促进养护作业单位提高养护质量。

3.2 合同订立原则

根据《中华人民共和国民法典》的基本规定，民事主体从事民事活动，其法律地位一律平等，且应当遵循自愿、公平、诚信原则，不违反法律和公序良俗，应有利于节约资源和保护生态环境。结合公路养护工程的特点，公路养护工程发承包合同的订立也应遵守以下原则：

3.2.1 平等、公平、自愿原则

合同的订立，应是合同双方地位平等，从公平、诚实信用的角度出发对合同效力、双方的权利义务等进行约定。招标文件中的合同条款与格式，应注意避免成为《中华人民共和国民法典》第四百九十六条约定的“格式条款”，即“为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款”。公路养护工程的周期性特点，导致同类型的养护工程项目会重复性地实施，此时一方面要结合每次养护工作的独特性，考虑各次招标时合同条款的差异，另一方面要在合同条款编写时注意对与养护工程承包方有重大利害关系的条款予以适当提醒或说明，避免出现招标人设立的一些免责条款由于招标人未履行提示义务而可能导致无效。

3.2.2 诚信原则

在招投标阶段，投标人应当遵循诚信的原则，参与投标活动。在合同履行阶段，通过设置履约担保，防范承包人在合同执行阶段发生违约;设置违约处罚条款，防范承包人投入养护的主要人员、设备与招投标阶段所承诺的不一致;对于严重违约行为，还要上报交通运输主管部门纳入信用评价等。

3.2.3 合法合规原则

公路养护工程的招标活动应符合《中华人民共和国招标投标法》及《中华人民共和国招标投标法实施条例》中对于招标的规定，对于明确了公路养护工程属于依法必须招标的省市，应按照依法必须招标项目的规定组织招投标活动;从事养护作业的单位必须具备相应的资质，满足《公路养护作业单位资质管理办法》的规定;养护工程的管理应满足《中华人民共和国公路法》《公路养护工程管理办法》的要求;养护作业单位在作业时应严格按照《公路养护安全作业规程》进行操作;在公路长大桥隧养护时，遵守《公路长大桥隧养护管理和安全运行若干规定》等。遵循合法合规的原则，不仅是合同具备效力的保障，也是对项目管理的规范化、标准化的保障，更是对合同双方切身利益的保障。

3.2.4 适用性原则

根据《公路养护工程管理办法》的规定，公路养护工程按照养护目的和对象分为预防养护、修复养护、专项养护和应急养护，除办法规定的四种类型之外还有日常养护。根据《公路养护作业单位资质管理办法》的规定，公路养护工程可以根据资质划分来分类养护工作内容，包括路基路面（含绿化）、桥梁、隧道、交通安全设施四种工程类别，此外从《公路养护工程管理办法》附录中公路养护工程分类细目的具体作业内容可以看出，机电、管理服务设施也可以分别归为一类养护内容。不同的养护目的即合同的目的不同，不同的养护工作内容即合同标的不同，在涉及机电、管理服务设施工程时更是与土建、交安等工程存在造价、管理等方面的差异，因此合同条款需要根据不同的养护类型，在充分考虑其适用性的前提下进行制定。

3.3 合同计价类型

公路养护工程的设计、监理、检测服务合同计价类型一般分为总价合同和单价合同。由于养护的内容和工作量存在一定程度的不确定性，采用总价合同可以有效控制公路管理机构的合同价格风险，支付结算也较为简便，但合同价格难以预估，总价的确定依赖经验判断，主观性较强;而采用单价合同，比如监理按监理人员的出勤情况，检测按检测的项目和频率来进行支付结算，更加符合项目的实际情况，对作业单位的合同价格风险一般更小，但也存在计量工作不便，对公路管理机构的合同价格风险较大等问题。

常见的公路养护施工承包合同计价类型一般有总价合同、单价合同以及成本加酬金合同。其中，总价合同、单价合同在公路养护施工承包合同中使用的频率较高，成本加酬金合同则相对来说使用的较少[3]。

3.3.1 总价合同

总价合同即在完成规定的养护工作内容后，公路管理机构（后文均称“发包人”）支付给养护作业单位（后文均称“承包人”）一个明确的金额。

总价合同即在合同范围不变的前提下，确定完成所有工作项目的价格。其中对于固定总价合同，除合同另有规定的合同变更情形外，一般不因合同履行过程中发生的各种情形调整合同价格。这种固定总价合同，双方的合同风险都较大，主要适用于工期较短、前期工作较完备、养护内容较确定的养护项目，也适用于一些以巡查与检查为主的日常养护项目[4]。另外一种可调总价合同，即在总价合同中考虑物价波动等影响设置调价条款，降低外界条件变化的干扰。一般情况下，考虑通货膨胀的因素，相较于固定总价合同，可调总价合同降低承包人的价格风险，但使得发包人的合同价格控制风险增大，适用于工期稍长、物价波动可能较大的养护项目。

3.3.2 单价合同

单价合同即按工程量清单及综合单价进行价款计算、调整和确认，在采用工程量清单计价方式的工程项目中使用最为广泛。

（1）固定單价合同。固定单价合同即综合单价在合同执行过程中不予调整。这种方式适合养护周期较短、物价波动较小的项目。物价上涨时，承包人承担了物价波动的风险，反之则由发包人承担了相应风险。这种方式对于发包人来说计量支付较为简单。

（2）可调单价合同。可调单价合同一般是针对如工程处于物价波动较频繁且幅度较大的时期，或者在工程实施过程中实际工程量与承包人的已标价工程量清单数量相差太远时使用。在合同中约定满足特定条件时对综合单价进行调整，降低物价波动或工程数量变化的影响。这种方式一般适用于养护周期相对较长的项目，发包人与承包人同时承担物价波动和工程数量变化导致的价格风险。

在公路养护工程中，由于采用单价合同时承包人的合同价格与工程数量密切相关，因此在一些养护工程量难以用设计等手段提前定点定量的前提下，存在承包人通过故意增加工程数量来提高合同价格的情形。这样一来，承包人的工作重点可能不是在于如何提高养护质量、减少频繁的养护，而是钻研如何“创造”养护的机会，多计量一些工程数量。[5]所以在公路养护工程中使用单价合同时，发包人要充分考虑如何准确下达养护任务和确认工作量，这就对发包人或监理人的现场管理提出了较高的要求。

（3）成本加酬金合同。成本加酬金合同也称为成本补偿合同，即发包人除了向承包人支付工程成本，还需另行按合同约定的方式向承包人支付一定的管理费及利润，其表现形式有多种，如成本加固定酬金合同、成本加定比费用合同、成本加目标奖金合同、最大成本加费用合同等。在公路养护工程项目中，成本加酬金合同的主要应用是为了发挥其目标激励杠杆的作用。

公路养护项目合同管理的难点之一在于养护的内容和工程数量不定，成本加酬金合同中的成本可以以实际发生的工程内容和数量为准;另一个难点在于如何确定合同履约的质量，并且将质量与合同价格挂钩，成本加酬金合同可以对成本、进度、质量等设置考核目标，在未达到目标时，承包人获得的报酬为成本减去违约金，在达到目标时，承包人获得的报酬为成本加上目标考核奖励基金。在设置目标考核时，需要发包人针对养护工程各个阶段作业制订考核细则，并采取年度检查、季度检查、月度检查和日常抽查相结合的方式依据考核细则进行评分，根据评分结果确定支付款项。

成本加酬金的合同方式可以有效地激发承包人提高养护质量的积极性，有利于其技术创新、新材料新设备的使用，也使得发包人具备较好的合同管控能力。这种方式对于成本计算可以按单价合同的计量支付方式进行，因此其缺点也在于对成本的控制。发包人可以在合同中依据经验设置一个合理的成本管控目标，并约定合同风险对合同变更的影响，以此来对成本进行科学的管控。需要注意的是，对承包人的考核细则除了可以依据《公路工程技术标准》《公路养护技术规范》等现有技术标准要求设置的条款外，还有一些工作是技术标准难以界定的，对于这些工作内容的考核应尽量排除主观因素，而采用定量方式考核，实在难以定量的考核内容应在合同谈判阶段与承包人协商一致，避免在考核时产生争议，要确保考核细则不仅全面、细致，而且公平、可行。

3.4 合同条款订立的主要内容

目前公路建设工程项目的合同条款使用的是交通运输部发布的《公路工程标准施工招标文件》（2018年版）中第四章合同条款与格式的内容，而对于公路养护工程，交通运输部尚未发布标准招标文件。部分省市地区发布了关于公路养护工程的地方标准招标文件，有的采用与公路建设工程项目相同的合同条款与格式，有的则是另行制订了合同条款与格式，对于侧重阶段性集中作业的养护项目多采用前者合同体系，对于侧重经常性分散作业的养护项目多采用后者合同体系。该文主要依照交通运输部发布《公路工程标准施工招标文件》（2018年版）的合同体系，结合“大标段、长周期”的管理模式，对公路养护工程项目与新建工程项目有所区别的主要内容进行分析。

3.4.1 工程验收与缺陷责任期

对于公路新建项目而言，缺陷责任期一般自实际交工日期起计算2年。《公路养护工程管理办法》规定养护工程质量缺陷责任期一般为6个月，最长不超过12个月。除了缺陷责任期时长的不同，对于公路养护工程来说，不同的养护项目对于缺陷责任期开始的节点确定也有差异。比如一次性集中实施的桥梁专项养护工程，缺陷责任期可以从专项养护施工结束后开始计算。再比如合同周期为三年的养护工程，合同内容包括预防养护和修复养护，缺陷责任期开始时间的认定可以由实际交工日期起计算，这里的实际交工日期可以是指3年养护工作均完成后的日期，也可以是按某一个时间节点，如每年度进行一次交工验收。

3.4.2 工程的维护和照管

不同于公路新建项目，公路养护工程的作业要考虑在通车状态下的工程维护和照管。对于封闭的养护作业路段中出现的路面垃圾、渣土以及未征得发包人同意的新增的管线、广告牌、通行车辆造成的隔离设施损坏和移位、绿化缺损等维护，均应明确由承包人进行验收前的管理或恢复通车前的全面照管，包括安排专人对区域内进行持续巡视、对路段内其他施工单位的行为进行监督，对未征得发包人同意即进场作业的任何单位和个人进行劝离等，这样既有利于保证养护路段的技术状况良好，也使得发包人与承包人的权责界面更加清晰。

3.4.3 安全保障、保通与保险

承包人应与路政和交警部门充分沟通，办理通车路段作业的相关许可手续，配合路政和交警部门的监管。承包人应制订完善的施工组织方案，布置的交通标志、隔离设施应与既有的交安设施相协调且覆盖与养护安全设施相冲突的既有公路设施，安排专人维持车辆通行秩序，避免对车辆通行造成安全隐患，保障公路的行车安全。对于承包人的施工人员，须严格执行《中华人民共和国安全生产法》、《公路工程施工安全技术规程》、《公路养护安全作业规程》以及发包人制定的管理性文件的具体规定，采取养护安全措施，将作业区域严格限制在控制工区内，确保养护作业及其人员、材料、设备和设施的安全。承包人办理的工程保险包括建筑工程一切险、第三者责任险、人身意外伤害险、养护机械设备保险等，其中人身意外伤害险应包括承包人雇用的所有养护人员，承包人应将上述所有养护人员的花名册及人身意外伤害险的保单报监理人审查，此外相较于公路新建项目，养护项目施工可能对第三者造成伤害的风险大大增加，可以适当提高第三者责任险的投保金额。

3.4.4 工程计量

（1）子目设置。除公路新建项目中常见的总价子目外，公路养护工程项目中适宜设置为总价子目的有本款第3项中涉及的交通安全管理与保通，公路日常巡查可以按路基、路面、桥梁、隧道等专业分别设置总价子目，此外公路技术状况评定、公路桥梁承载能力检测评定等也可以设置为总价子目，还有部分养护项目中将道路通行费设置为总价子目。对于日常养护内容，比如路面保洁、水沟等疏通、绿化保养、交安设施清洗等，可以设置为按km·年为单位进行计量。

（2）工程量确认。对于周期性及日常性的养护，承包人的养护作业应取得监理人下达的养护任务单，承包人按照任务单载明的养护工作范围和内容，进行养护作业。对承包人超出设计图纸或养护方案范围和因承包人原因造成返工的养护工程量，监理人不予计量，质量验收不合格的养护工程量也不予计量。

4 结语

公路养护工程步入市场化后，合同管理是公路管理机构做好公路养护的有效抓手。对合同订立方式、订立原则、计价类型到具体合同条款的设置进行研究，对于提高公路管理机构合同管理能力具有重要的意义。公路管理机构应当依据《民法典》等有关法律法规和政策要求，结合养护项目合同类型和特点，规范拟定、签署、执行项目合同，合理分担合同双方的风险，确保作业单位的收益，培育好公路养护市场，使越来越多优秀的企业参与到公路养护项目中，形成公路养护市场的良性循环，促进我国公路养护工程的高质量发展。

参考文献

[1]温惠英，黄姣，刘丹.广东省国省道养护管理现状及对策研究[J].公路与汽运，2015（5）：224-227.

[2]陈冬梅.公路工程招投标与合同管理[J].交通世界，

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[3]朱亚玲.高速公路养护合同风险管理研究[D].郑州：郑州大学，2019.

[4]刘涛，彭耀军，李智溢.基于市场化的高速公路日常養护若干问题研究[J].公路，2014（8）：128-131.

[5]刘涛，柴智，曹江.基于市场化的高速公路日常养护合同发包范围探讨[J].交通运输研究，2013（2）：24-27.