浅谈高速公路建设主要模式及BOT+施工总承包模式的优点

张继明 程龙翔

摘要 随着我国经济的快速发展，高速公路建设速度也越来越快，由地方政府为投资主体建设高速公路的模式，很难适应高速公路建设的速度。越来越多的社会投资人参与高速公路建设，为高速公路建设注入了源源不断的资金。社会投资人参与高速公路建设主要是采用BOT模式。BOT模式的细分之一BOT+施工总承包模式具备更多的优点，更加受到社会投资人的关注。文章首先介绍了高速公路投资建设的几种模式，并以肇庆至高明高速一期工程等项目为例，重点论述了BOT+施工总承包模式的优点。

关键词 BOT;施工总承包;高速公路;资本金;投资回报率;施工质量

中图分类号 F542;F283 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2022）03-0187-03

0 引言

我国高速公路已修筑超过15万km，其中政府直接投资建设的高速里程超过6万km，债务余额超过3万亿元[1]。对于政府直接投资建设高速公路，要求政府在建设期短期内投入大量资金，而后续仅能靠车辆通行费收入来偿还债务，致使政府资金压力过大，债务越积越高，此模式已经不能满足高速公路建设发展的需求。社会投资人采用BOT模式，携带大量资金进入高速公路投资建设领域，能够继续推动高速公路建设，从而极大缓解了政府的资金压力。而BOT+施工总承包模式作为BOT模式的一种，优点逐渐显现出来，成为社会投资人的首选模式。该文对高速公路建设的几种模式进行简单介绍，以实际项目为例，阐述BOT+施工总承包模式的优点，为社会投资人参与高速公路建设提供参考。

1 我国高速公路投资建设现状

从20世纪80年代中期开始，我国开始兴建高速公路，1988年10月，我国第一条高速公路——沪嘉高速建成通车，进入21世纪10年代，高速公路建设迎来快速发展阶段，30多年来，已经初步形成了连接重要城市及地区的高速公路通道，许多经济发达地区高速公路干线网络正在形成[2]。截至2020年末，全国高速公路15.29万km，累计投资10.09万亿元，累计资本金投入3.16万亿元，累计债务性资金投入6.93万亿元，债务余额6.70万亿元，通行费收入4 566.2亿元，通行费收支缺口7 177.4亿元[1]。从数据中可以看出，高速公路通行费收入远小于支出，政府及社会资本投资建设高速公路债务及资金缺口很大，还款压力大。

2 高速公路几种主要模式建设

2.1 地方政府直接投资高速公路建设

由地方政府（省级、市级）或其下属行政事业单位（交通厅、交通局、公路局等）组建高速建设管理中心（处），再由管理中心（处）直接进行某一高速公路的投资，负责高速公路的项目立项、勘察设计、施工招标、建设管理、运营、养护等工作，通过收取车辆通行费作为项目收入，偿还政府债券和银行贷款。此种模式资本金由政府负责投入，政府资金压力较大，从而导致现阶段政府很少直接投资高速公路建设。目前仅当高速公路的车辆通行费收入不足以覆盖整个项目投资及运营支出，财务收益为负，很难吸引到社会资本投入的高速公路建设，但社会收益高，才会采取地方政府直接投资的模式进行高速公路建设。

例如广东省专门成立广东省南粤交通投资有限公司主要负责这种类型高速公路的修建。采取广东省与各地市共同投资建设高速公路的模式，资本金由省級出资75%，地级市出资25%，由广东省南粤交通投资有限公司组建高速公路建设管理中心负责高速公路的投资建设以及后续运营养护管理工作。广东省内汕昆高速肇庆段、汕湛高速肇庆段、怀阳高速公路均采取此种模式完成投资建设。

2.2 地方政府下属国资企业投资高速公路建设

由地方政府下属的交通投资类国资企业负责高速公路的投资建设及运营。此种模式适合收益较好、车辆通行费收入能够覆盖建设投资及运营期费用的高速项目。

以广东省为例，广东省交通集团下属的广东省高速公路有限公司、广东省路桥建设发展有限公司、广东省公路建设有限公司等作为投资主体参与大部分广东省高速公路投资建设及运营。例如广东省惠清高速由广东省路桥建设发展有限公司主导修建。此外，也有大量省属企业与市属企业合作参与高速公路建设，例如广东宁华高速由广东省路桥建设发展有限公司和梅州市高速公路建设投资有限公司分别出资90%、10%组建项目公司建设运营。

2.3 BOT模式（建设、运营、移交）投资建设高速

由地方政府投资建设高速公路，需要政府直接投入大量资金，导致政府负担越来越重，无力投资过多高速公路建设。除去经济实力强大的城市，大多数地级市级政府所属国有企业的能力有限，流动资金较少，而高速公路建设动辄需要投资几十亿，地方国企力不从心。在这样的背景下，越来越多的新建高速公路采取BOT模式进行投资建设，即由社会资本（央企、大型私企、交通类国企）单独或与地方国资企业合资组建项目公司负责高速公路投资建设，并由项目公司负责高速的运营，在运营期满后，将高速公路移交至政府或政府制定的单位。

当地政府与项目公司签订《高速公路特许经营权合同》，授权由项目公司负责高速的建设、运营，收取车辆通行费偿还债务，一般特许经营权期限为建设期+运营期。特许经营权期满后，项目公司将项目所有设施无偿移交至当地政府，并由地方政府负责高速公路后续的管理、养护及运营。

BOT模式又可以细分为传统BOT、BOT+施工总承包、BOT+EPC等多种模式[3]。中国交建、中国中铁、中国铁建、中国能建葛洲坝、招商局等大型央企均成立独立法人的高速公路建设投资公司，采取BOT模式，积极参与到我国高速公路建设之中。各大央企主动担起基础设施建设投资的重担，为缓解地方政府投资压力做出了极大贡献。

3 BOT+施工总承包模式的优点

BOT+施工总承包模式是BOT模式中细化的一种，与传统BOT模式相对比，此模式下投资人具备施工总承包资质，高速公路的施工由投资人所属企业负责，不再单独进行施工招标。中国交建、中国建筑、中国中铁、中国铁建、中国能建葛洲坝等众多大型央企具备高速公路施工承包资质，所以更多地采用BOT+施工总承包模式参与高速公路投资建设之中。

广东省肇庆至高明高速公路（一期）工程，即采用BOT+施工总承包模式建设运营，项目估算总投资219亿元。该项目社会收益率约大于社会折现率8%，效益费用比约为1.2，对地方经济发展有巨大带动作用，从国民经济角度进行分析，该方案是完全可行的。然而项目25年运营期财务内部收益率小于0，财务净现值小于零，社会资本投资可行性资金缺口巨大。为了吸引社会投资人参与肇明高速公路建设，推动项目顺利进行，由肇庆市政府出资对项目进行部分补贴，在政府补贴后再次进行测算，社会投资人财务收益率大于或等于财务基准折现率。

经过多轮招标、谈判，最终中国能建葛洲坝集团股份有限公司与大连三丰集团公司的联合体脱颖而出，成为肇明高速的社会投资人。肇庆市人民政府设立肇庆市路达投资有限公司作为政府出资代表，参与项目投资建设。最终肇明高速项目由中国能建葛洲坝集团牵头大连三丰集团与肇庆市路达投资有限公司合资组建项目公司。肇庆市交通运输局与项目公司签订特许经营权合同，授权项目公司负责高速投资建设及后续运营管理，特许经营期为建设期3年+运营期25年。在特许经营期满后，项目公司将无偿地整个项目移交至肇庆市政府。下文主要以广东省肇明高速为例，对BOT+施工总承包模式的优势进行分析。

3.1 BOT+施工总承包模式中项目公司资金投入有保障

在BOT+施工总承包模式中，社会投资人自有资金充足，财力雄厚，能够确保项目资金的投入，从而推动项目完成。

中国葛洲坝集团股份有限公司是具有公路工程施工总承包特级资质的企业，公路施工为其主营业务之一，施工经验丰富，截至2020年底总资产超过2 000亿元[4]。因此，葛洲坝集团能够确保项目资本金按照项目推进情况及时投入到项目公司，能有效避免因为资本金投入不足造成项目搁浅的情况发生。此外，该项目超过百分之六十的建设资金需要通过银行贷款来筹集，各大银行贷款时首要考虑项目自有收益，股东方自身实力也是重要考虑因素，葛洲坝集团会增加银行对项目的信心，从而使项目公司能够更容易获得银行贷款。目前，肇明高速项目公司已签订贷款合同的融资金额与总资本金投入之和已经等于项目总投资，从资金的角度来看项目可以顺利实施。

3.2 BOT+施工总承包模式中施工期利润可用于项目资本金投入

BOT+施工总承包模式下，由社会投资人企业负责高速公路项目施工总承包，施工期利润由投资人企业赚取，可以用于项目资本金投入，能够极大减少投资人资金投入压力。在肇明高速项目中，总资本金投入占总项目投资的25%，葛洲坝集团占股47.5%，可以计算出葛洲坝集团需要投入的资本金为项目总投资的11.9%，即26亿元。经过测算，葛洲坝集团在该项目中赚取的施工利润将超过26亿元，利润额大于葛洲坝集团在项目中的资本金投入。因此，对葛洲坝集团而言，参与肇明高速项目投资并不会产生巨大资金压力。

3.3 BOT+施工总承包模式能够有效缩短项目周期

在传统BOT模式中，项目公司需要施工图设计取得批复后，才能开展施工招标，完成施工招标流程，确定施工单位，再到施工单位进场，项目土建施工启动，中间耗时超过4个月的时间。在BOT+施工总承包模式中，项目投资人确定，总承包单位同步确认，施工招标流程取消，勘察设计、施工准备等多项工作同步推进，从而使得从项目立项到施工完成的所需的时间能够大大缩短，进而减少项目支出，提高收益率。

肇明高速2019年12月份签订投资协议，根据投资协议，由葛洲坝集团负责施工总承包，不需要等施工图设计批复后，再进行施工招标。施工总承包筹备组2020年5月正式成立，开始以项目工程可行性研究报告为基础，谋划项目部驻地选址，划分施工分部、工区，规划混凝土拌合站、实验室、施工便道、钢筋加工场等临建设施布局。施工总承包部根据项目勘察设计工作的推进，不断优化临建设施规划，并按计划开展临建施工。此外，总承包部提前与当地政府、监管部门进行沟通对接，了解当地有关施工方面的政策，为后续项目施工推进打下良好基础。在施工图设计批复前，总承包部已经提前完成驻地、实验室、拌合站及施工便道等临建设施建设。在2020年12月取得该项目先行工程施工图设计批复后，总承包单位立即开始工程施工建设。此种模式为肇明高速的推进节约了超过4个月的时间，减少项目整体投资，进而提高了投资人的投资回报率。

3.4 BOT+施工总承包模式下项目施工质量更有保障

项目公司作为投资人，在项目运营时，要负责养护工作。养护工作的多少取决于建设期的施工质量，若施工质量优良，养护成本就会相应下降;反之则会大幅增加项目养护成本，从而拉低投资收益。BOT+施工总承包模式下，项目公司在施工过程中会对施工质量更加严格把关，能够有效减少偷工减料、质量不过关的现象出现，从而减少运营期养护支出。

某一高速属于BOT+EPC项目，投资人赚取了施工期利润，项目完工后，即将项目整体卖出，没有长远运营的考虑，整体施工质量较差。此项目运营不到5年，就出现路基不均匀沉降、涵洞開裂、隧道渗水等各种各样质量问题，导致运营期养护成本增加。

肇明高速吸取教训，对总承包部施工质量进行严格把控，为项目的整个生命周期负责。截止2021年底，肇明高速已开工将近1年，整体施工质量可控。后续在项目公司和总承包部的共同努力以及葛洲坝集团的监督下，肇明高速公路的质量能够更有保障，减轻运营期养护负担。

3.5 项目公司吸取本土企业高速公路建设经验

BOT+施工总承包模式较多采取与地方政府所属国资企业合作，地方国企在当地高速公路建设领域深耕多年，具有丰富的建设经验，能够帮助项目更好的推进。

肇庆市路达交通投资有限公司为肇庆市公路发展公司子公司，管理人员来全部自公路发展公司，参与过广昆高速肇庆段、二广高速肇庆段、广佛肇高速肇庆段的建设，经验丰富，熟悉广东省关于高速公路建设的相关管理规定，清楚当地的风土人情。肇庆市路达交通投资有限公司作为肇明高速项目公司股东，能够为该项目报批报建手续办理、质量监督、交竣工验收、征地拆迁等工作的开展提供大量帮助。

4 结论

综上，BOT+施工总承包模式作为BOT模式的一种，具有项目资金投入有保障，施工期利润可用于项目资本金投入，项目周期能够缩短，更能保障项目施工质量，可以吸取本土企业高速公路建设经验等众多优势，所以此种模式逐渐成为社会投资人参与高速公路建设的首要选择。在高速公路建设中，各社会投资人要充分利用该模式各种的优势，确保项目顺利完成。

参考文献

[1]2020年全国收费公路统计公报[R].北京：交通运输部，2021.

[2]黄晓明.路基路面工程[M].北京：人民交通出版社股份有限公司，2019.

[3]林小丽.浅谈高速公路 BOT项目相关风险及防范—以漳州招银疏港高速公路项目为例[J].福建建筑2014（10）：

47-50.

[4]中国葛洲坝集团股份有限公司2020年年度报告[R].武汉：中国葛洲坝集团股份有限公司，2020.