基于粮食安全与生态安全视角的耕地 保护补偿研究

王成宝 郭向荣

【摘要】十八大以来，党中央、国务院高度重视生态文明和耕地保护。在这样的大背景之下，本文着眼粮食和生态安全，借助一系列相关方法来确立耕地保护补偿标准，借此为我国在耕地保护补偿方面的各种政策提供参考。

【关键词】耕地保护;生态安全;粮食安全;补偿标准

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.02.009

引言：

我国人口已然从建国时的五亿多变成了如今的十四亿多，广大国民和土地资源之间的矛盾更为突出。要想让我国的农业、农村以及广大农民群体得以长足发展，就要想方设法将有限的耕地资源进行有效保护。自新世纪以来，各种各样的建设工程纷纷涌现，建设用地在很大程度上占用了原本的耕地资源，使得耕地数量大幅下降，给我国本就不足的耕地资源带来了不小的挑战。千禧年之后可以很明显地看到建设用地面积的激增、农耕用地面积的锐减，与此同时我国整体耕地质量水平也相对略低，有必要着眼粮食和生态安全，探究如何对耕地利用效益以及有限耕地资源进行提升和保护，如此一来科学客观地去制定相应的耕地补偿标准就显得尤为重要。

1、中国耕地保护补偿的研究背景及现状

1.1研究背景分析

结合近些年我国的人地矛盾关系来看，随着矛盾日益突出，进一步落实耕地保护已经成为了三农可持续发展的关键议题，早在2017年中国的耕地面积便已经达到了134，920.8×103hm2，占据整体国土面积的14.05%，从近些年国土空间规划以及农耕改革的实际结果来看，耕地的非农化导致了部分耕地的数量在大幅度减少，我国本身的耕地资源受到了一定的挑战。建设用地的增加进一步削减了原有的耕地资源，直接影响了部分农户的经济发展质量。因此，及时做好耕地资源的保护，已经成为了现代化城市建设乃至社会发展的必然要求。

1.2耕地保护过程中存在的主要问题分析

1.2.1政府积极性下降

从职能角度上来讲，耕地本身具有准公共物品的属性。政府是落实耕地保护以及补偿的主体，通常利用行政化的方式进行耕地的保护以及管理，但是综合当前的实际发展情况来看，由于土地财政的进一步降低，导致政府在参与耕地保护过程中的积极性有所下降。尤其是在最初的分税制改革之后，地方政府以土地出让为主产生的收入被大规模削减，这也就导致了耕地在经济发达地区存在着十分显著的流失现象。与此同时，在人们利用耕地获取经济效益的过程中，不科学的耕地使用以及资源消耗，也导致耕地存在修复困难的问题。

1.2.2耕地保护补偿单一化

大多数的耕地保护补偿研究是建立在粮食安全或者生态安全的角度进行分析的，也就导致耕地保护补偿研究存在较强的单一性，不符合耕地资源可持续发展以及保护的本质。例如，当前部分机构在落实耕地保护补偿机制建设和分析的过程中，确立补偿标准，往往是以耕地转为建设用地产生的实际收益作为标准进行研究，结合耕地本身的生态系统服务价值进行分析，但是却忽略了耕地生态系统服务以及经济效益产生过程中实现的负面价值。另外，农业化学品过度使用、温室气体排放以及水资源的消耗，导致耕地本身的价值被削减，这并不利于当前耕地的可持续发展。

1.2.3制度体系以及法律规范不完善

综合我国既有的耕地保护发展情况来看，国家对于耕地保护的研究还不够透彻，通常来讲缺乏耕地发展权的法律认知以及标准化管理体系，这也就导致耕地保护本身的可操作性以及实践性被削减。有学者认为落实土地征收补偿以及耕地保护是外部效应进行內部化转型的具体要求，而中国当前土地征收补偿体系存在着不完善问题。没有考虑耕地生态安全的价值，也未能及时的进行耕地外部效应的市场调控。在整体耕地生态补偿的过程中，目标体系以及主体的职责分化不够明确，具体的方式和内容也缺乏标准性，这就导致了耕地保护补偿标准本身的精确化下降，也难以为实际的耕地保护提供有效的支撑。

2、研究思路

粮食安全和整个生态安全有着千丝万缕的联系，只有当粮食安全了，困扰广大国民最关键的温饱问题就解决了，人们才有时间和精力去关注整个生态安全问题。一直以来，粮食生产都会被土壤情况、水资源供给以及气候条件等多种环境因素所左右，要想确保粮食生产，就一定要做好生态环境方面的保护工作，绝不能为了眼前的粮食生产而无所顾忌地破坏周遭的生态环境。如若失去了好的生态环境去支撑我国的粮食生产，只会将粮食和生态都置于危险之中，所以耕地保护一方面要顾好粮食安全，另一方面也要顾好生态安全。

着眼粮食安全，从我国在粮食供求方面的关系着手，对耕地满足粮食需求到何种程度进行量化，进而计算我国在耕地方面的赤字量以及盈余量。基于我国在建设用地方面使用权的年收益，来最终确立耕地保护相应的补偿标准。着眼生态安全，从我国在耕地生态方面的供求关系着手，对我国耕地生态上的足迹以及承载力进行计算，进而对我国耕地在生态服务方面的需求和其最大服务供应的差距进行量化，借此对我国耕地生态方面的赤字与盈余区进行确立。最终在这样的双视角之下，对我国耕地保护补偿标准进行确立。

3、研究方法

3.1着眼粮食安全，测算耕地保护补偿标准的方法

3.1.1测算耕地赤字量以及盈余量的方法

不同区域耕地的实际需求量受该区常住人口数、人均的粮食消费量以及粮食单产与自给率所左右，其存量和实际需求量的差距数值便是该区的耕地赤字量或者是盈余量，如若该区测算出赤字量，则为支付补偿区域，反之则为接受补偿的区域。简单来说，某区域某年的耕地赤字量或者是盈余量（单位：h㎡）=该区该年耕地实际的存量-该区该年耕地的需求量-（该区该年的常住人口数量×该区该年的人均粮食消费量×该区该年的粮食自给率）÷该区该年的粮食单产。

3.1.2测算耕地保护补偿标准的方法

如若把某区域原本的耕种土地变作建设用地，那么势必会因此出现相应的税收以及土地出让金，这些是该区在耕地保护方面得到的机会成本，常见于城乡交错带。若结合土地均制假设，那么该区域的平均收益大致是其建设用地在使用权方面年收益的一半，这里涉及到占用耕地的税款、出让土地的纯收益以及契税，借此来对该区在耕地保护方面的补偿标准进行确定。简单来说，某区域的耕地保护补偿标准（单位：元/h㎡）=该区建设用地使用权的年收益÷2，其中该区建设用地使用权的年收益（单位：元/h㎡）=[（耕地占用税+土地出让金纯收益+土地使用权出让契税）×土地还原率×（1+土地还原率）^土地使用年限]÷[（1+土地还原率）^土地使用年限-1]，这里的土地还原率需要将风险调整利率以及安全利率放到一起综合考量。

3.2着眼生态安全，测算耕地保护补偿标准的方法

3.2.1测算耕地赤字量以及盈余量的方法

“生态足迹”这一概念在二十世纪九十年代初期涌现，而后经过发展完善在末期连同核算模型一块儿引入我国并得以广泛应用。基于生态足迹模型，将某区域耕地生产方面的生态足迹来替代其消费方面的生态足迹，着眼耕地生产去核算该区生态足迹，将进出口量暂且忽略，用该区域耕地一些主要农作物真实产出量来替代其消费量，以该区域常住的人口数去替代原本的户籍人口数，在不同区域采用差异性的耕地产量因子以及均衡因子。简单来说，某区域的耕地生态足迹（单位：h㎡）=常住人口数量×人均耕地生态足迹，其中人均耕地生态足迹（单位：h㎡/人）=该区耕地农作物若干生产项目类型总和×该区耕地均衡因子×（该区若干农作物人均生产量÷该区平均生产力）;某区域耕地的生态承载力=0.88×该区的常住人口数量×该区的人均耕地生态承载力，其中0.88是为确保最基本的生物多样性而将耕地总面积的12%划掉之后留下的耕地数量比，该区人均耕地生态承载力（单位：h㎡/人）=该区耕地均衡因子×该区耕地产量因子×该区人均生物生产性的耕地面积。

3.2.2测算耕地保护补偿标准的方法

如若要测算某区域耕地在生态系统服务方面的正面价值，那么可以利用当量因子法来进行测算。广大农民群体在相关区域的耕地生态系统所有服务当中，已然得到了最基本的农作物以及农产品市场价值这两大服务，进而在实际测算时会将剩下几项无法被市场衡量的服务作为重点。简单来说，某区域某年的耕地在生态系统服务方面的正面价值（单位：元/h㎡）=6.51×单位生物当量因子的价值量，其中6.51是单位面积下生态服务的全部价值当量，单位生物当量因子价值量（单位：元/h㎡）=（粮食单产总市场价值之和×1/7）×[（若干种农作物耕种面积×若干种农作物价格×若干种农作物单产）÷该区农作物耕种的总面积]。

如若要测算某区域耕地在生态系统服务方面的负面价值，那么就要将实际耕种过程中所消耗的大量水资源、农药、化肥以及因此产生的环境污染等多种因素考虑进去。简单来说，某区域某年的耕地生态系统服务负面价值（单位：元/h㎡）=该区域因农业灌溉而消耗水资源的负面价值+该区域温室气体排放的负面价值+该区域化肥农药的负面价值+该区域残留农用地膜的负面价值，其中该区水源消耗负面价值（单位：元/h㎡）=（农业用水量×农业耗水率×水库蓄水成本）÷该区耕地面积，该区域温室气体排放的负面价值（单位：元/h㎡）=（碳交易价格×若干温室气体全球变暖潜势总和×若干温室气体排放量×27.27%）÷该区耕地面积，该区域化肥农药的负面价值（单位：元/h㎡）=[该区该年耕地化肥施用量×（1-化肥利用率）×该区该年化肥价格+该区该年农药施用量×（1-农药利用率）×该区该年农药价格]÷该区耕地面积，该区域残留农用地膜的负面价值（单位：元/h㎡）=（该区该年农用地膜覆盖面积×地膜残留比例×该区该年粮食单产×粮食损失率×该区该年粮食市场价格）÷该区耕地面积，该区该年若干温室气体排放量（单位：kg）=耕地年甲烷排放量+耕地年一氧化二氮排放量，其中耕地年甲烷排放量（单位：kg）=若干农作物每年播种面积之和×甲烷排放系数，耕地年一氧化二氮排放量（单位：kg）=（若干农作物年播种面积×若干农作物单位面积年本底一氧化二氮排放量）+（年氮肥施用总量×若干农作物的氮肥）+（年复合肥施用总量×复合肥一氧化二氮排放系数）。

综上，在生态安全方面，某区域耕地保护补偿标准（单位：元/h㎡）=该区该年耕地生态系统服务的净价值=该区该年的耕地在生态系统服务方面的正面价值-该区该年的耕地在生态系统服务方面的负面价值。

4、研究建议

4.1平衡好各权益配置

耕地保护一定要让不同区域的权益配置相对平衡，无论是在制定相应的补偿标准上，还是在切实执行中，都要将中央与地方的权责问题进行充分考量，尽可能让政府应有的作用彻底发挥出来，对支付以及接受补偿的区域在财政收入方面的分配关系进行有效协调，借此让其在耕地保护补偿方面的积极主动性得以充分调动，与此同时建立健全相关法律法规，让整个过程更加规范。

4.2建立健全补偿机制

由于耕地生态系统的一系列服务有着一定的空间溢出性，各个区域间会相互输入输出，最终扩散至全国，进而一定要建立健全紧紧围绕中央并呈纵向发展的财政补偿体系。除此之外，由于耕地生态出现赤字的区域相当于无偿享用了盈余区域的生态系统服务，耕地生态出现盈余的区域在无形中接收了一些赤字区域的生态压力，进而一定要建立健全跨省际并呈现横向发展的财政转移支付补偿体系。

除此之外，在建立了完善的補偿机制的基础上，还需要打造具有全方位管控职能的监管委员会。监管委员会的划分可以综合财政、环保、自然资源等部门进行综合分析。打造完善的监督体系，落实好耕地生态补偿基金委工作的创新，尤其是针对补偿资金的转移以及实际使用进行动态化的监督和检查，了解资金的实际流动情况，做好统一化管理，对于维持资金畅通有一定的促进作用。另外监督委员会也需要打造信息公开以及反馈机制，进一步提升补偿款项征收的公开性以及公正性，同时建立在政府官网的基础上，进行款项用途以及实际使用情况的公示。及时的获取群众的信任，接受社会以及人民的监督，这样能够为工作中的不足提供有效的完善依据，也可以全面促进耕地保护体系的价值得以提升。

4.3尽量降低负面价值

我国耕地在与之相关的生态系统服务方面所涌现的一系列负面价值，一定要想方设法去进行及时有效地解决。首先，要将农耕过程中必要的化学品使用控制在最低值，并对响应此号召的经营主体给予补贴鼓励，借此让生态农业尽快推进。其次，在农业生产当中积极应用更为先进的高效节水技术，持续推广膜下滴灌、湿润灌溉等多种节水模式，在关乎农业节水的各种设施上进行大力投入，与此同时在节水技术方面制定适当的补贴政策，让其推广服务体系能够更加完善，借此让耕地生态系统因农业灌溉而造成的负面价值尽可能降到最低。再者，尽快出台更好的地膜新标准，建立健全回收处理废旧地膜的有效制度，可先小范围试用，如若行之有效再大范围推广，借此让耕地生态系统因地膜残留而造成的负面价值尽可能降到最低。最后，想方设法将因耕地经营而不可避免排放的温室气体控制在最低，积极推广相对低碳的先进农业技术，并建立健全相应的创新体系，让广大农民群体可以借助这样的低碳技术让农业发展的更好更长远。

4.4矢志不渝保护耕地

耕地保护并非一时兴起的短期任务，而是要长期坚持的长足发展战略，只有这样才能尽可能确保我国在耕地资源方面能够实现可持续利用。一直以来，粮食产量左右着粮食安全，如若其能够增加产量，那么粮食安全问题也就迎刃而解，进而为了让粮食产量能够在稳定中寻求上涨空间，势必要建立健全并严格执行相应的耕地管理制度，尽可能将其它用地对耕地面积的侵占控制在科学合理的范围内。与此同时，借助一些惠民政策来鼓励广大农民群体积极参与到我国的耕地开发工作当中，让受益主体尽可能体会到耕地增加后随之而来的增益，借此缓解耕地资源被侵占后带来的各种压力。

结语：

综上所述，无论是着眼事关民生的粮食安全，还是着眼关乎国民生产生活的生态安全，都有必要保护我国这较为有限的耕地资源，在此过程中势必要进行适当补偿，结合上述测算公式以及相关最新数据便可得出不同区域的耕地保护补偿标准。基于粮食安全也好，生态安全也罢，建议在耕地保护补偿上还是要尽量做好上述几项策略。

参考文献：

[1]崔宁波，生世玉.粮食安全视角下的东北黑土区耕地生态补偿研究[J/OL].浙江农业学报：1-11[2021-09-26].

[2]孔淑杰，梁伟森.耕地保护经济补偿研究进展[J/OL].国土资源情报：1-6[2021-09-26].

[3]刘利花，张丙昕，刘向华.粮食安全与生态安全双视角下中国省域耕地保护补偿研究[J].农业工程学报，2020，36（19）：252-263.

[4]费建波，任茜，吴玺，王霞，车蔺.耕地生态保护现状、问题及对策建议[J].资源与人居环境，2021（06）：38-39.

[5]唐启飞. 三大粮食功能区耕地生态足迹和生态承载力变化研究[D].长江大学，2020.

[6]刘紫航，任巧巧.基于粮食安全和生态安全的湖北省耕地保护经济补偿分区动态研究[J].上海国土资源，2021，42（02）：37-43.

作者简介：

王成宝（1975.02-），男，汉族，山东菏泽市人，大学学历，高级工程师，研究方向：耕地保护、土地征收、土地利用与管理。