对项目备案人员现场不到岗的管理研究

【摘要】工程的组织施工必须配备符合企业资质和项目备案要求的专业人员，但施工企业在组织工程人员进场施工的过程中，企业资质人员和项目备案人员无法满足标准要求，存在项目备案人员经常性不到岗，现场人证不一致，导致施工企业在行业管理部门的监管过程中被扣信用分、勒令停工甚至被直接处罚、降低资质等级等，而施工企业为应对监管而耗时费力地花大代价寻找证书挂靠，不仅增加了企业额外负担，而且最终还是不能得到施工企业和监管部门满意的效果，本文就此根据实践经验提出了一些思路，以期帮助行业管理部门提升监管效率。

【关键词】工程监管;持证上岗;人证合一

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.02.019

引言：

工程施工是一项系统的组织管理工作，核心是人的组织管理。一个工程项目要顺利开展，首先要组织项目部的管理班子和施工团队，配备各专业技术、管理人员和各专业技术工人，完成现场人员备案工作，并要确保项目备案人员持证上岗，人证合一。但监管部门在进行人员核查时，经常会发现项目备案人员不到岗、人证不一，特别是在突击检查时这种现象更加突出，备案人员到岗率或出勤率非常低。

为有效解决现场备案人员的到岗问题，确保人证合一，作为工程施工总包方的管理人员，笔者结合自身工作经历和经验就此进行了研究分析，以期帮助行业管理部门提升监管效率。

1、工程施工现场备案人员的现状

施工总承包方要中标并承建工程，必须要有相应的企业资质。企业满足资质要求就是需要配备各专业人员并实行持证上岗，包括企业的技术负责人、各专业注册执业人员和技术职称人员、现场管理岗位人员以及各工种的技术工人等;项目备案要求配备相应的三类人员等。

但实际上施工企业的人员配备往往因各种原因无法满足资质要求，人证不一、持证人数不足现象十分普遍。某个地级市在进行企业资质动态核查中，居然有80%以上的企业因人证原因不达标，让行业管理部门无法真正实施有效的监管措施。

企业资质人数的不达标也直接体现在项目备案人员到岗率上。尽管行业管理部门对项目备案人员进行了动态监管，开展了现场突击检查，实施了现场实名制管理，采用了信息化管理手段，在现场安装了监控设施，实现了考勤数据和现场视频信号的即时传送，动态检查在岗人员出勤率，并采用了信用扣分以及信用分与招投标挂钩、暂停施工等措施，但项目备案人员的到岗率依然不理想，民营施工企业尤为明显。笔者接触的一个工程项目，总包单位备案人员要求15人，实际在岗的备案人员只有3人，备案人员的工作职责全部由非备案的现场人员负责组织和实施。

施工企业为了应对监管，避免信用扣分或停工，基于备案人员确实无法到岗的现实，部分企业就会铤而走险，采取或冒名顶替、以他人代签名字的;或临时安排备案人员在现场坐等检查，检查完成随即撤离的;或利用实名制监管设备的技术漏洞，采取视频和人脸等移花接木方式作弊的;或甘愿接受监管部门的通报批评、信用扣分甚至停工处理的，等等。

以上现象可以说是行业内公开的秘密，施工总包单位、监理单位、专业分包单位等都存在备案人员难以到岗的情形，导致我们的行业监管十分低效，大家应对监管耗时费力，而实际上即便这些项目备案人员到岗，也未必起到真正的现场施工指导管理作用，这过程中反而延伸出不必要的其他法律责任和风险。比如很早前在上海发生的“楼倒倒”事件中，现场的备案建造师从未实际参与过工程管理，但因为属备案人员而在楼倒倒事件中承担了应有的法律责任。

2、备案人员不到岗问题的原因分析

项目备案人员的不到岗和人证不一对工程的现场施工管理难免存在管理缺位，对工程质量和安全管理带来隐患。许多施工企业在监管中也被信用扣分、甚至停工，但备案人员不到岗的情形依然突出。结合项目备案人员的实际分析，主要有以下几个原因：

2.1考证和持证上岗的制度要求。

国家对工程项目备案人员都有明确的专业、人数和持证规定要求。一个项目必须要有一定数量的取得国家相关资格证或上岗证的所谓专业人员，才可以組织施工。对这些持证的具有一定理论水平的专业人员，其实并没有对其实际掌握的专业管理技术以及项目操作经验和能力进行认定，这其中隐藏着很大的合规风险。

由于项目备案中仅要求证书的备案，这就有机会让很多非从事建筑行业人员考取证书后，将证书挂靠在施工企业并备案到具体工程项目中，即在名义上参与了工程的施工管理，实际上这些证书备案人员很多都不是真正从事现场施工管理的人员。

另外，由于建筑行业人员的流动性加剧了备案人员的不到岗现象。一方面是项目部团队组建初期存在人员安排上的不周，施工企业难免要对备案人员进行内部再调整，后续人员变更的迟缓造成备案人员到不了岗;另一方面是原备案人员的离职，加上证书短缺、备案人员变更手续不及时、各地区变更要求不统一等原因，也经常导致现场人员与备案人员的不一致。

以上就形成了很多监管人员无法理解的备案人员经常不能到岗的根本原因。

2.2从业人员素质不高，通过国家考试取得证书的比例低下

建筑行业作为一个资金和劳动密集型的行业，也是一个传统的竞争性行业，历年来从业人员的文化素质整体偏低，特别是近几年来，随着生活水平的不断提高，受传统观念的影响，高学历的年轻一代直接从事工程施工管理的意愿性不断降低，工程从业人员老龄化趋势明显;另外，建筑行业前几年呈现高速增长态势，人才需求量很大，施工单位用人的要求也就不断降低，有很多其他行业人员转行从事建筑施工，但这部分人的文化学历也普遍不高，并且没有接受建筑行业的专业系统培训。

由于很多从业人员文化水平不高，加上国家组织的专业人员持证证书的考试难度逐步加大，很多实际从事现场施工管理人员处于无证上岗的状态，但这些人经过几年的历练后反而成为有实际操作实践经验的老师傅，也就造成了一个有证人员不懂业务，懂业务人员考不出证书的现状。这就是当前所要求的备案人员经常不到岗的现实原因。

2.3企业运营成本高企，无力按要求配置齐全持证人才

尽管近年来国家采取了降费减税的举措，为企业减负降本，但因为建筑企业的传统发展原因，建筑企业依然感到压力山大。

一方面，除央企国企外，很多民营施工企业原本就没有为员工缴纳社保和公积金的习惯，用工不规范居多，人员频繁流动，稳定性差，特别是农民工极少有缴纳社保的，而且建筑行业从业人员工资一般都不会足额发放，施工总包企业垫资施工也是普遍现象，现在随着国家改革的不断深入，行业管理和资质监管的到位，用工的逐步规范，防欠薪的政策推进，反而阶段性地加大了施工企业的运营压力，包括企业持证人才成本的增加。

一个企业或一个项目要配备的资质人员和项目备案人员，其用工成本并不低。就现有的国家对施工企业和项目备案人员的要求来看，企业要想保持一级企业资质，注册建造师人数至少配备12名，按持有建造师证书的现行建筑行业从业人员薪资水平来看，每人每年的实际薪资不会少于15万元，这对企业用工来说是一项不小的管理成本支出，而且没有考虑企业实际有没有在建项目。

企业在运营过程中，如果在建工程数量少于资质要求的最低人数，企业就会选择人才证书的挂靠，这样企业在建造师的用工支出上每人每年至少可节约10万元左右，巨大的利润空间也催生了人才证书中介的繁荣。

据统计，一本建筑工程专业建造师证在一年的挂靠费在4万元以上，有些紧缺专业的挂靠费则高达10万元以上，有些中介可以做到两年一次性给挂证人才证书费8-10万元，这样又极大地吸引了非建筑行业从业人员加入考证的行列。对于与建筑行业相关的监管事业单位、高校以及开发商等有较高学历的从业人员都会积极考证，挂靠到有需要的施工企业，而仅浙江省从事建筑施工的企业就超过1万家，市场需求空间巨大。

基于上述原因，建筑行业就出现了从业人员无证、有证人员不从业的奇怪现象。这也是当前所要求的备案人员经常不到岗的直接原因。

2.4政府部门强化监管导致可供挂证的数量大幅减少

随着行业管理部门加大对建筑行业的监管，实行了实名制管理、申报承诺制、企业和个人业绩核实制以及资质标准的调整，特别是对在岗持证人才实行社保挂钩制度等措施，提高了监管的针对性，强化了建筑行业的有序发展，有利于推进建筑行业的高质量发展。

同时挂证的市场空间也因此极大地被压缩，增加了中介的操作难度。原本非从事建筑行业的持证人员，除少部分会转行从事建筑行业外，大部分人员都会选择退出。在国家社保统筹监管下，挂证就出现在阳光下无处遁形。而且从挂证人员的自身利益考虑，也会因为建筑行业的工作特性，如工作环境差、工作岗位艰辛、工作责任大、找对象困难等等，并且待遇也比不上他们现在所在的单位。如开发商从业人员的薪资待遇普遍高于施工企业，并且他们的社保基数大多在万元以上，并享有较高的公积金保障;监管事業单位、高校单位的更是铁饭碗，体制内的身份，加上以上工作单位必须为员工缴纳社保的制度要求下，这些人不可能离职跳槽到施工企业，因此就出现了大量的注册类证书的注销情形，也直接导致建筑施工企业所需证书供不应求，特别是因为施工企业资质二级和三级基数较大的原因，市场上对二级建造师证书的需求更加突出，二建证书挂靠费用大幅度上升，企业持证成本随之上升。由于有市场上的需求行情，很多企业不得不给持证的在职人员支付正常薪资外，还得额外给在职持证人员支付证书津贴和补助，不然就无法留住或使用在职人员的注册证书用于投标和备案。当然有部分施工企业也因为成本考虑，加上本人意愿，同意在职人员的证书注册到其他有需要的施工企业，这样做既可以免缴了在职人员的社保，同时也免除了一笔额外的证书津贴或补贴费。

现阶段企业挂证现象也从原来的非从事建筑行业的人员挂证为主开始转变为在不同施工企业的持证从业人员寻求挂证为主，这也就压缩了施工企业选择项目备案人员的余地，但相信挂证现象依然会在今后一段时间内的一定范围内存在。

随着施工企业对持证备案人员选择余地的大幅减少，这也是我们项目备案人员不能到岗的一个重要原因。

2.5真正从事建筑行业的持证人才比例不高

除了建筑行业总体从业人员的文化素质偏低，考取证书持证上岗的比例不高外，重要的一个方面是国家根据经济发展周期，加大对基础设施的投资建设，加大对城市改造的力度，提升城镇化率，促进了建筑业的快速发展，建筑业的人才需求基数也不断加大;另一方面是国家规定不论工程项目规模大小，一本注册建造师证只能用于一个项目，不能同时用于两个或多个项目;还有就是一个人持有的多本注册证书只能同时注册于一家单位。

以上因素也导致了资质和备案人员要求的人才紧缺，也是导致工程现场备案人员难以到岗的一个因素。

3、解决备案人员不到岗问题的思路

3.1适当放宽建筑业的进入门槛

国家建设部门已公示新的资质管理标准征求意见稿，降低了企业的进入门槛，其中最明显的是大幅降低资质人数要求，这是一个非常密切联系建筑行业施工管理实际的好举措，相信大部分施工企业都会十分欢迎。另外，针对部分专业性强的注册人员，建议适当放宽执业资格的年龄要求，延长执业生命期。

对于资质人数要求的降低，并不意味着某一个工程的项目备案人员要求也降低，相反国家应提升对项目备案人员的要求，要强化项目管理能力，弱化企业资质要求。就是要建立以企业的业务量为导向，让企业来根据自己的经济实力和业务量来调整专业的持证管理和技术人员的机制。一个企业的业务量增加了，在坚持项目备案人员制度不变的情况下，企业就必须考虑增加专业的持证人才，反之，如果业务量减少了，也就是承建的工程项目减少了，项目上要求备案的人员也相应减少了，基于企业资质对持证人员的低要求情况下，和原资质标准要求相比，企业就可以节省一大笔持证人员的管理用工成本，并且也能让很多因资质管理规定人数要求而长期躺在企业里的证书和人才流动起来。

这种情况下，有利于企业人才的合理流动，降低企业用工成本，引导企业实现资源的优化配置，就会有一部分被捆绑在企业资质人数上的专业持证人员释放出来，按市场上资源优化配置的方式补充到工程建设施工现场上来。

3.2推广并实行信用承诺制管理模式，加大对失信企业的惩戒力度和失信成本

目前国家建设部在建筑行业试点信用承诺制，并逐步推广信用承諾的应用范围和区域。而对解决备案人员到岗率，行业管理部门也可采取信用承诺制的模式。

在工程建设的不同阶段，企业并不一定要在工程施工管理的全过程满足备案人员规定的人数全程在岗，特别是在工程的初期阶段，可允许按信用承诺制方式，由企业自行承诺备案人员按时点或工程节点分步到岗，分批备案，可以有效减轻企业初期对人工成本的投入，加快工程推进进度，有效地帮助企业解决备案人员目前普遍存在的到岗率问题，可极大地给予施工企业一定的缓冲余地。

但信用承诺不是放任不管，也不是降低对备案人员的管理要求，而是在信用承诺模式下，更要加大对在建项目备案人员的动态核查，有针对性地开展个人社保缴纳的持续性信息、反映个人岗位能力的业绩核查以及参加专业继续教育等情况，加大对信用承诺制模式下的工程和企业的失信惩戒力度和失信成本。

国家要进一步完善信用平台的建设，提升对持证及备案人员的社保信息、业绩信息和继续教育信息等的查询功能建设，统筹个人信息的数据链管理，运用大数据技术加大信用信息的共享利用能力。

3.3应大力开展行业岗位应用人才的技能教育培训。我们可在坚持持证上岗制的基础上，积极探索岗位培训上岗制

目前国家实行的持证上岗制促进了各行业的用工规范，但也有明显的不足，就是在用人上存在不问实际能力问证书的尴尬局面。证书并不一定代表个人的实际能力，仅凭一纸证书就安排上岗，对我们建筑行业中的电工、焊工、起重司机等高风险岗位来说会存在很大的隐患。这些实际在岗的操作人员不一定能考出证书，他们为了谋得岗位，部分人就会通过各种途径造假，或者花钱通过中介或不法分子取得证书，满足持证上岗的要求。培训上岗制就可以很好地解决这个矛盾。

培训上岗制应该是在坚持持证上岗制的基础上的一种补充。我们应首先变更项目证书备案为实名登记备案，在此基础上采取培训上岗制。

培训组织可委托行业协会或社会培训机构具体落实，也可结合信用承诺制的要求，允许具备条件的企业自行组织培训。培训后中断上岗一定时间的必须再次参加培训等。

实行培训上岗制必须做到在岗人员要人人参加培训，人人通过技能评价，这样可以有效地解决持证人员不到岗的问题，较好地降低现场的施工管理风险，杜绝证书替人上岗的尴尬局面。

施工现场不缺做的人，缺的是持证人员。培训上岗制能满足项目备案人员的岗位任职要求。在培训上岗制下，企业也尽可以在筹组项目团队人员时，有计划地组织好上岗前的专业培训，通过培训评价即可上岗任职。相信，实现培训上岗制后，项目备案人员的到岗率问题就会成为过去，挂证的歪风也将成为过去。

作者简介：

曹永良（1972.09-），男，高级经济师/工程师，工学学士，主要从事建筑施工行业的企业管理改革工作，研究工程管理、人力资源、企业制度体系和流程再造等方向。