印度与东盟伙伴关系：成就、特点与限度

李致斐

【内容提要】2022年是印度与东盟建立对话关系30周年。回首过往，印度与东盟的合作经历了从经济到安全、从双边到多边、从非正式对话机制到正式约束性机制的复合演进与升级，无论在区域、次区域还是国家层面都取得了丰硕成果。然而，印度与东盟关系也面临一定挑战，包括印度与东盟对各自的国际定位不同，彼此战略认知不协调，行动能力与预期目标不匹配，关系互动呈现明显不对称性。随着世界地缘政治和经济重心向印太地区转移，国际形势不确定性上升，印度与东盟之间的分歧扩大。印度认为在印太概念下，其国际地位和战略重要性显著提升，应主动利用历史机遇，以冒险性战略谋求“高收益”。与此同时，东盟则担心大国竞争加剧，将削弱自身在区域合作机制中的“中心地位”，影响成员凝聚力，使其面临被抛弃、被离心甚至碎片化的风险。可以预期，未来印度与东盟战略伙伴关系发展依然面临多重挑战。

印度和东盟都是中国周边外交的有机组成部分，加之当下二者因在美国“印太战略”中的重要地缘位置而受到域外大国竞相拉拢，因此印度与东盟关系发展态势是中国须加以关注、合理应对的重要议题。2021年10月第18届东盟—印度峰会在线上举行，双方宣布将2022年定为“东盟—印度友好年”，巩固提升战略伙伴关系，共建和平、稳定与繁荣的印太，切实造福域内人民。(1)Udai Bhanu Singh,“ASEAN-India Summit 2021:Outcomes and Prospects,” https://www.idsa.in/issuebrief/asean-india-summit-2021-ubsingh-291121,访问时间：2022年3月13日。印度与东盟对话关系迎来30周年，但东南亚媒体和学术界却对双边关系的发展前景表现出担忧与质疑，认为印度与东盟伙伴关系虽已从成长期步入成熟期，但此段关系发展较为缓慢，合作深度与广度未得到充分挖掘。新加坡学者直言：“尽管新德里反复强调东盟是印度‘东向行动’政策的支点，但与中国、日本甚至是韩国等相比，印度的投入远落后于承诺，印度与东盟的伙伴关系几乎没有任何亮点。”(2)Nazia Hussain and Tan Ming Hui,“30 Years of ASEAN-India Relations:Taking Stock,” https://fulcrum.sg/30-years-of-asean-india-relations-taking-stock/,访问时间：2022年3月13日。印度与东盟伙伴关系缘何发展缓慢？当前双边关系提质增效面临哪些阻碍？本文试图梳理冷战结束以来印度与东盟关系的演进脉络，通过分析二者身份定位与战略认知、行动能力与预期目标的差异，考察这组非对称关系形成的深层原因以及未来发展趋势。

一、冷战后印度与东盟关系的历史演进与主要成就

印度与东南亚的联系最早可追溯到3000多年前。(3)Jayati Bhattacharya,“Ties That Bind:India and Southeast Asia Connectivities,”https://www.asianstudies.org/publications/eaa/archives/ties-that-bind-india-and-southeast-asia-connectivities/,访问时间：2022年3月13日。上千年的交往与接触，使印度的宗教信仰、社会文化等因素在东南亚打下了深刻的烙印。二战结束后，印度和东南亚国家先后摆脱殖民统治、获得民族独立。在不结盟运动影响下，印度曾与印尼、缅甸、越南等国建立了友好关系。这一时期，尼赫鲁还提出了建立亚洲共同体(Asia Community)的倡议，被部分学者视为印度“东向”政策(Look East)的最早雏形。(4)TanTai Yong and See Chak Mun,“The Evolution of India-ASEAN Relations,” India Review,Vol.8,No.1,2009,pp.21.然而，20世纪60年代后随着美苏争霸日趋白热化，印度与东南亚国家也不可避免地被卷入了意识形态、地缘政治斗争的旋涡。印度在政治安全、社会经济等领域全面倒向苏联，而东盟成员国则大多秉持亲美政策。由于分属不同阵营，印度与东盟在包括越南入侵柬埔寨、苏联入侵阿富汗等热点问题上各执己见，不时出现外交冲突，关系陷入低谷。

20世纪90年代初苏联解体，印度失去了安全保护伞和最亲密的经贸伙伴，一度出现严重的治理危机。而此时，东盟成员国积极融入世界市场，利用全球贸易扩展带来的机遇助推经济发展，创造了举世瞩目的“亚洲经济奇迹”。随着1992年“东盟自由贸易区”行动计划正式出台，东盟区域经济一体化进入“快车道”。政治安全方面，得益于柬埔寨问题的和平解决，东盟创始成员国与印支三国的对峙格局被打破，囊括全部东南亚国家的“大东盟”呼之欲出。同时，东盟与多个域外国家建立了定期对话机制，通过邀请伙伴国参与年度东盟外长扩大会议(AMM)、召开东盟地区论坛(ARF)，东盟在亚太区域合作中的“中心地位”初现端倪。经济发展和地缘安全的需要都推动印度向东盟靠拢，于是1991年拉奥政府提出了“东向”政策。一方面，该政策旨在密切与东南亚国家的经贸联系，打开亚太经济圈的大门，参与国际经济合作与分工，助力印度市场改革与经济增长；(5)J.N.Dixit,Indian Foreign Policy and Its Neighbors,New Delhi:Gyan Publishing House,2001,pp.340.另一方面，东盟是印度成为政治大国的“跳板”，印度有意借东盟的区域合作平台扩大自身影响力。(6)Lakhan Mehrotra,“India’s Look East Policy:Its Origin and Development,” Indian Foreign Affairs Journal,Vol.7,No.1,2012,pp.78.尽管受印度在安达曼—尼科巴群岛的军事存在以及印巴冲突等影响，马来西亚、印度尼西亚等国曾对拉奥政府伸出的“橄榄枝”抱有疑虑，(7)[新加坡]马凯硕、孙合记：《东盟奇迹》，翟崑、王丽娜等译，北京大学出版，2017年，第125-126页。但考虑到构建地区新秩序和维持大国平衡的需要，东盟还是决定接纳印度并着手建设制度化的关系框架。

(一)地区层面：积极融入东盟主导的区域合作机制

1992年第四届东盟首脑会议上印度成为东盟对话伙伴，双方对话进程正式启动。随着影响关系发展的政治障碍逐渐消除、经贸合作日益密切，印度与东盟步入了前所未有的“蜜月期”。1995年，印度成为东盟全面对话伙伴并在不久后加入了东盟部长级会议(PMC)和东盟地区论坛，意味着双方合作由经济贸易扩展到了政治安全领域。1997年至2001年受亚洲金融危机和印度核试验冲击，印度与东盟关系发展势头有所放缓。但进入21世纪后，在各方共同努力下印度与东盟的合作重新提速。2002年印度成为东盟首脑级合作伙伴，并在次年举行的印度—东盟巴厘峰会上签署了《经济合作框架协议》《合作反对国际恐怖主义联合宣言》和《东南亚友好合作条约》三个重要文件。2004年，印度与东盟签订《和平、进步与繁荣的伙伴关系协定》，确定了双边合作的总体目标和行动准则，为21世纪印度与东盟关系发展指明了方向。2012年，纪念印度—东盟对话关系20周年暨印度—东盟“10+1”合作机制建立10周年峰会在新德里举行。会上通过的《印度—东盟愿景声明》将双方对话关系升格为战略协作伙伴关系，宣布共建印度—东盟自由贸易区。印度成为继中国、日本和韩国后第四个与东盟建立自由贸易机制的国家。莫迪政府将“东向”政策升级为“东向行动”(Act East)政策。该政策将印度东向的地理范围扩大到了东南亚、中国、日本、韩国、澳大利亚乃至美国的整个印太地区，要求从经济、政治安全、社会文化全方位拓展与东盟的合作，利用发展对东盟关系的契机达到稳定周边关系、加强与世界大国在国际事务上协调配合的目的。(8)Rajiv Bhatia,“Locating India-ASEAN in the Indo-Pacific,” https://www.gatewayhouse.in/india-asean-in-indo-pacific/,访问时间：2022年3月22日。2020年印度与东盟共同通过《落实印度—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划(2021-2025)》(下文简称为《行动计划》)。该计划重申东盟“中心地位”，努力推动印度《印太海洋倡议》和东盟《印太展望》对接，通过现有机制重点强化海上安全、互联互通、经济贸易与反恐领域的合作。(9)ASEAN,“Plan of Action to Implement the ASEAN-India Partnership for Peace,Progress and Shared Prosperity (2021-2025),” https://asean.org/speechandstatement/plan-of-action-to-implement-the-asean-india-partnership-for-peace-progress-and-shared-prosperity-2021-2025/,访问时间：2022年3月22日。

(二)次区域层面：主动构建与中南半岛国家的多边合作机制

中南半岛与印度海陆相接，具有重要的地缘战略价值。冷战结束后中南半岛国家发展需求旺盛，与印度在发展战略、资源配置上具有互补性，因此成为印度与东盟互联互通建设、经济技术合作的优先方向。目前，印度与中南半岛国家的合作主要基于湄公河—恒河区域合作组织(MGC)以及环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议(BIMSTEC)两大平台展开。MGC成立于2000年，是湄公河国家和发展伙伴间的第一个合作框架。这个以推动各国人文交流起家的组织经过20多年发展，合作领域已延伸至贸易投资、水资源管理、疾病防治等多个维度。莫迪执政后有意通过改造与湄公河国家的基础设施网络助推印度东北部的对外开放和经济发展。(10)Gitanjali Sinha Roy,“ASEAN in India’s Act East Policy,” in M.Mayilvaganan eds.,ASEAN and India:Navigating Shifting Geopolitics,New York:Routledge,2022,pp.115-118.印度承诺向东盟提供10亿美元的贷款，打造海陆空联动的立体交通网络，并设立了7700万美元的专项基金用于湄公河流域的开发与投资。2015年，印度政府又拿出47亿美元重启印—缅—泰跨国高速公路项目。(11)骆永昆：《印度东进东南亚：新进展、动因及影响》，《和平与发展》2019年第4期，第72页。尽管受资金与人力短缺、新冠肺炎疫情扩散等影响，该项目建设进度滞后，但印度政府已提出要将印缅泰公路延伸至老挝、柬埔寨和越南，建立横跨整个中南半岛的东西经济走廊(East-West Economic Corridor)。(12)Kiran Sharma,“Modi Backs India-Myanmar-Thailand Highway’s Indochina Extension,” https://asia. nikkei.com/Politics/International-relations/Modi-backs-IndiaMyanmarThailand-highway-extension,访问时间：2022年3月15日。BIMSTEC成立于1997年，是由印度、缅甸和泰国在内的7个孟加拉湾沿岸国家共同组成的组织，也是南亚区域合作联盟和东盟成员国组成的第一个跨区域合作平台。很长一段时间内，由于各成员国发展差异较大、经济互赖程度较低、地区认同不强，BIMSTEC的正式化、集中化和授权化水平都不高，(13)Suneel Kumar,“Reinvigoration of BIMSTEC and India’s Economic,Strategic and Security Concerns,” Millennial Asia,Vol.11,No.2,2020,pp.189-191.合作成果有限、影响力较小。2014年莫迪政府“邻国优先”和“东向行动”政策出台后，加大了对BIMSTEC的投入，极力推动该区域经济合作倡议向涵盖经贸、安全、人文交流等多元合作的正式机制转型。基础设施联通是开展区域经济合作的重要依托，在亚洲开发银行(ADB)的支持下BIMSTEC宣布将在域内国家完成116个、耗资近500亿美元的交通网络建设项目。(14)P.K.Balachandran,“BIMSTEC Shows the Way to Regional Cooperation,” https://www.newindianexpress.com/world/2015/jun/27/BIMSTEC-Shows-the-Way-to-Regional-Cooperation-775471.html,访问时间：2022年3月15日。自由贸易区建设是提升区域经济一体化水平的关键举措，BIMSTEC在2018年第三次首脑峰会上敲定了《货物贸易协定》《海关事务合作与互助协定》以及《争端解决程序和机制协定》的草案，开启了服贸、投资便利化的谈判进程，向建成环孟自贸区迈出了关键一步。(15)卢光盛、李江南：《地缘政治经济视角下的环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议的发展及应对》，《印度洋经济体研究》，2020年第3期，第51至53页。此外，2017年BIMSTEC举行了首次成员国安全部长会议，并于2018年开展了首次联合反恐演习，这一系列行动表明印度构想的环孟“政治安全实体”正在逐渐成形。

(三)国家层面：分层次抓重点推进关系发展

由于东南亚国家的多样性及其与印度互动的复杂性，各国与印度关系亲疏不一。依据经济合作成效、政治互信、安全合作水平等可大致将印度与东南亚国家的双边关系分为三个层级：关键支点国家、重点深化国家和有待发展国家。

第一级关键支点国家是新加坡、越南与印尼。冷战结束后新加坡积极推动印度与东盟关系发展，支持印度在区域合作中发挥作用，两国政治互信不断增强，各领域合作持续深化。新加坡是亚洲较早实现经济腾飞的国家，具备雄厚的资金和先进的生产技术，在20世纪90年代已步入经济转型期，出现向周边后发国家进行产能转移的趋势。新加坡“加强区域化投资”的经济战略与印度“东向”政策不谋而合，两国经贸关系发展迅猛。2003年新加坡成为第一个与印度签署全面经济合作协议的东盟国家。1991至2020年两国贸易总额从10.8亿增至210亿美元，新加坡常年都是印度在东南亚最大的贸易伙伴。同时，新加坡连续多年成为印度最大外资来源国，2020年新加坡向印度注资146.7亿美元占印度当年外资总额的近30%。(16)The Economic Timeshare,“Singapore and India Further Cement Bilateral Relations Despite Challenges Posed by Covid-19 Pandemic,” https://economictimes.indiatimes.com/news/india/singapore-and-india-further-cement-bilateral-relations-despite-challenges-posed-by-covid-19-pandemic/articleshow/88518081.cms?from=mdr,访问时间：2022年3月18日。新加坡也是较早与印度展开安全合作的东盟国家之一，两国自1993年开始轮流在孟加拉湾和南海举行联合军演。2008年，双方签署陆军联合训练和演习协议，印度允许新加坡陆军使用巴比纳基地和代奥拉基地训练装甲部队与炮兵。2012年，双方又签订空军培训协议，印度允许新加坡空军定期在西孟加拉邦的空军基地训练。新加坡成为世界上唯一一个和印度签署了海陆空三军训练协议的国家。(17)王鹏：《互为棋子，印度与新加坡军事合作再升级》，新华网，http://www.xinhuanet.com/mil/2017-12/28/c_129777251.htm,访问时间：2022年3月18日。莫迪称印新两国拥有当代“最温暖、最亲密、最稳固”的伙伴关系。(18)The Economic Timeshare,“India,Singapore Relations ‘Warmest and Closest’:PM Narendra Modi,” https://economictimes.indiatimes.com/news/politics-and-nation/india-singapore-relations-warmest-and-closest-pm-narendra-modi/articleshow/64403242.cms?from=mdr,访问时间：2022年3月18日。

近年来印度与越南、印尼的伙伴关系也在迅速升温，逐渐步入了成熟发展阶段。1972年印度与越南正式建交后一直保持着良好的双边关系。冷战期间两国彼此借重，在柬埔寨问题上印度坚定为越南站台使印越关系更加稳固。冷战结束，印度和越南都失去了苏联的支持，被迫调整国防战略，相似的境遇使两国加快了安全合作的步伐。1994年双国就军事人员培训以及武器配件供应达成预案。2000年印越两国正式签署《防务合作协定》，标志着两国安全合作步入机制化轨道。(19)Subhash Kapila,“India-Vietnam:A Convergence of Strategic Interests,” http://www.atimes.com/ind-pak/CA11Df04.html,访问时间：2022年3月18日。2016年，越南成为东盟第一个与印度建立全面战略伙伴关系的国家，两国防务合作也随之升级，尤其是海上安全合作取得显著进展。印度海军舰艇编队更加频繁地出现在南海海域，两国于2018年举行了首次联合海军演习。同年，印度总统科温德访越，两国同意举行首次海事安全对话，并鼓励海军和海岸警卫队舰艇停靠对方港口。(20)“India-Vietnam Joint Statement During State Visit of President to Vietnam,” Ministry of External Affairs,Government of India,https://www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm?dtl/30615/IndiaVietnam_Joint_Statement_during_State_Visit_of_President_to_Vietnam,访问时间：2022年3月12日。印度与印尼分别是南亚和东南亚地区最大的国家，曾在20世纪50年代的反殖反帝、不结盟运动中结下深厚友谊。进入新时期，印度与印尼在维护安达曼海和马六甲海峡航道安全、打击国际恐怖主义、海洋资源开发等方面拥有相似立场，两国积极寻求并扩大利益汇合点，推动双边关系取得了新进展。2005年印尼总统苏西洛访问印度，两国同意共建战略伙伴关系。2018年莫迪总理访问印尼期间，两国宣布将关系提升为全面战略伙伴，共同发布《加强印太地区海上合作的共同愿景》表示要强化海洋合作以建立“自由、开放、透明、包容的印太”，加快印度“东向行动”政策、萨迦计划(SAGAR)与印尼“全球海洋支点”的战略对接。(21)Express Web Desk,“Narendra Modi in Indonesia Highlights:Indonesia and India Have Similar Culture,Cuisine and Folklore,Says PM，” https://indianexpress.com/article/world/narendra-modi-in-indonesia-live-asean-tour-india-stands-resolutely-with-indonesia-in-fight-against-terror-says-pm-5196781/,访问时间：2022年3月12日。可见，印度与印尼有意通过双边合作塑造自身在印太区域架构中的作用，提升彼此在世界秩序和全球治理领域的影响力。

第二级重点深化国家是缅甸、泰国、马来西亚。缅甸是唯一与印度领土接壤的东南亚国家，是印度“东向行动”政策与“邻国优先”政策的交汇点，在印度外交战略中一直占有特殊地位。2011年缅甸开启转型进程，为印缅两国拓展合作空间提供了前所未有的机遇。印缅高层互访频繁，两国经贸合作呈现快速增长态势。莫迪上台后，一方面加大对缅援助力度，积极推进包括印缅泰公路、实兑港等联通项目的建设；另一方面于2019年与缅甸签署了旨在开展互惠型防务合作的协议。印缅两国军事交流与合作机制化路线日益清晰，海上安全合作成为两国安全合作的新要素。(22)Ankit Panda,“India,Myanmar Conclude Defense Cooperation Agreement,” https://thediplomat.com/2019/07/india-myanmar-conclude-defense-cooperation-agreement/,访问时间：2022年3月16日。不过，印度长期对缅甸实施“双轨接触”政策，即在与缅甸军方维持良好关系的同时支持缅民主党派的活动。这种政策的矛盾性不时使印度陷入被动境地，战略诉求大打折扣。2021年初缅甸军方便以选举舞弊为由，拘禁了总统吴温敏、国务资政昂山素季等民盟高层领导，强力接管国家权力机关。如何处理同缅甸各政治派别、利益攸关方的关系，维持东北各邦的边境安全与社会稳定，保证印度在缅投资的大型项目顺利推进成为当前印度对缅关系的重大考验。

泰国、马来西亚都是孟加拉湾、安达曼海沿岸国家，又靠近马六甲海峡，因此在印度海洋安全战略中属于“重点关照对象”，(23)Ministry of Defence (Navy),“Indian Maritime Doctrine - 2015 Version,” https://www.indiannavy.nic.in/content/indian-maritime-doctrine-2015-version,访问时间：2022年3月16日。均在20世纪90年代就与印度建立了海上安全和防务技术合作关系。泰国在印度出台“东向”政策后也迅速提出“西向”政策给予回应，并从1995年开始连续参与印度主导的“米兰”海军演习。此外，印泰两国定期举行联合军事培训与工作会议，印度部队从2015年开始参与泰国组织的“黄金眼镜蛇”多边演习。(24)Ministry of External Affairs,“Brief on India-Thailand Relations,” https://www.mea.gov.in/Portal/ForeignRelation/India_Thailand_2021.pdf,访问时间：2022年3月16日。从1993年起马来西亚和印度定期召开国防合作会议，印度成为第一个与马来西亚建立此沟通机制的非东南亚国家。同时，马来西亚还是印度在东盟的第一大油气供给国、第三大贸易伙伴，双边贸易总额仅次于新加坡和印度尼西亚。(25)High Commission of India,“India-Malaysia Commerce Relations,” https://hcikl.gov.in/Commerce/Exlinks,访问时间：2022年3月16日。

第三级有待发展国家是文莱、菲律宾、老挝、柬埔寨。印度与这四国的双边关系发展迟缓，主要以事务性合作为主，常态化合作机制较少。自1984年建交以来印度和文莱一直在开展双边合作，但两国关系的潜力尚未得到充分开发。经济外交是印度“东向行动”政策的核心内容，然而印文两国双边贸易总额低于印度与东盟国家的平均水平，双边投资微乎其微。不过近年随着印度成为全球最大能源需求国，对文莱的原油进口有所上升，印度更加注重发展与文莱的经贸关系。印文两国于2016年签署双边防务协定后在联合军演、海军舰艇互访、国防工业生产、军官交流培训等方面也增进了合作。菲律宾和印度在1949年就建立了正式外交关系，但在20世纪大部分时间里这一双边关系处于“休耕”状态。近期受“东向行动”政策向西太平洋扩展、南海问题升温等影响，印菲两国更加注重彼此的国家利益、地缘战略关联性，海洋安全领域的互动日渐活跃。2017年莫迪成为近36年来首位访问菲律宾的印度领导人，双方签署了加强国防合作的协定。2019年印度、菲律宾和美国、日本海军一道以所谓的“维护印太地区的和平与稳定”为由，在“南海争议区”举行了联合航行。(26)Jeff Smith,“India and the Philippines:A New Chapter in Defense Ties?” https://thediplomat.com/2020/01/india-and-the-philippines-a-new-chapter-in-defense-ties/,访问时间：2022年3月16日。尽管印度宗教文化对柬埔寨和老挝影响深远，印度为柬埔寨吴哥窟为代表的古迹研究与保护提供了不少援助。但除此之外，印度与柬老两国在经济、安全领域的互动有限。

二、印度与东盟关系的不对称特征

从冷战结束后“东向”政策的初步尝试到21世纪“东向行动”政策的全面升级，印度近年来似乎越发重视在东南亚的经营。莫迪在其任内与东盟成员国互动频繁，多次在外交场合重申印度与东盟战略伙伴关系的重要性，并以印度与东盟在区域、次区域以及国家层面上所建立的各种合作机制为其外交成就与执政功绩。但在具体实践中，东盟和印度在彼此的伙伴关系网络中均不具备“优先地位”，双方在经济贸易、政治安全和社会文化等领域的合作还有很大潜力未被释放。这种主观期望和客观现实之间的巨大差距就是印度和东盟关系的真实写照。东南亚某国驻印大使曾言：“在印度漂亮的外交语言背后没有任何实际行动，在可预见的未来印度与东盟的关系也很难取得实质性进展。”(27)Jonah Blank,Jennifer D.P.Moroney,Angel Rabasa,Bonny Lin,Look East,Cross Black Water:India’s Interest in Southeast Asia,Santa Monica:Rand Corporation,2015,pp.79.究其原因，主要还是印度与东盟的关系结构在许多重要维度上具有不对称性，从而影响了双方关系的走向。需要说明的是，国际关系语境下的不对称包含双重含义：不均匀和非对称。前者指行为体之间的相互关注、依赖关系分布或构成不平衡、不匀称；后者则强调行为体在逻辑上的位置不可互换。(28)刘乐：《关系的负面效应与身份间消极互动》，《世界经济与政治》2018年第3期，第141-142页。本文讨论印度与东盟关系的不对称特征更靠近前者。

(一)身份定位与战略认知的不对称性

建立、维持和发展任何关系，都需要观念和物质上的投入。在观念层面，决策者对社会、自我和他者的认知一旦形成，就会成为其观察和因应其他行为体的出发点。如果在互动过程中，决策者认知发生变化，那么对关系的投入也将随之调整。(29)[美]罗伯特·杰维斯：《国际政治中的知觉与错误知觉》，秦亚青译，上海人民出版社，2015年，第27-29页。因此，若要理解印度与东盟关系演化的根本原因，就要首先考察双方对客观世界的看法、自我的身份定位以及对彼此的认识。

1.印度“大国梦”及其对东盟战略认知的转变

印度是一个颇具大国情怀的国家，早在争取独立的历史阶段，尼赫鲁等领导人就立志要让印度成为一个“有声有色的大国”。(30)[印]贾瓦哈拉尔·尼赫鲁：《印度的发现》，齐心译，世界知识出版社，1958年，第57页。这一国家形象的自我设定一直贯穿于印度发展进程中，只是受不同时期国际局势变化及自身实力消长影响，印度采取了不同策略来去实现梦想。冷战结束初期，印度国内经济凋敝社会动荡，国际上既无“传统盟友”又无“新型伙伴”，追求世界大国地位遭遇重大挫折。发展与东盟的关系是印度在“心有余而力不足”的情况下坚持政治大国梦的迂回路径。(31)Ramesh Thakur,“India after Nonalignment,” https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/1992-03-01/india-after-nonalignment,访问时间：2022年3月22日。地区大国不一定是世界强国，但世界强国必定是地区大国，成为地区大国是步入全球性大国行列的必经步骤。(32)韦民：《论日本与东盟的相互认知及双边关系演进》，《国际政治研究》2009年第1期，第30页。然而，当时印度与南亚邻国的历史纠葛和现实矛盾短时间难以完全消解，南亚区域一体化进程缓慢。因此，与印度拥有深厚历史文明渊源的东南亚就成了其参与地区合作、重塑大国形象的理想平台。其次，彼时的印度无论是在世界霸主美国、经济强国日本、军事强国俄罗斯，还是近邻中国面前或多或少带有落后心理。(33)郭兵云、卓旭春：《莫迪政府对华举措及中国的应对——基于印度大国抱负与对华弱国心态叠加的分析》，《国际关系研究》2020年第5期，第118-119页。尽管当时新加坡、马来西亚等“东盟五老”经济状况优于印度，但从国家人口、领土面积、军事力量等角度看印度还是在多数东南亚国家之上，因此在与东盟的交往中印度能找到大国的优越感。更重要的是，通过与东盟密切联系，印度拓展了商品与服务出口市场获得更多外国投资、实现经济复苏同时也改善了周边安全环境，避免了在亚太地区陷入政治与经济从属地位。发展与东盟关系从心理上和物质上都满足了印度实现大国之志的诉求。尽管参与东盟主导的区域合作机制对印度的外交灵活度产生了一定约束，但由于收益大于成本，因此这一时期印度基本支持东盟在区域合作中的“中心地位”。

进入21世纪后印度经济快速发展，综合国力显著提升，其大国自信心亦有了极大提振。印度学者拉贾·莫汉感叹：“在经历了几十年的失落后，印度终于站在了成为世界大国的边缘。”(34)C.Raja Mohan,“India and the Balance of Power,” https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/2006-07-01/india-and-balance-power,访问时间：2022年3月22日。同一时期中国在亚太地区迅速增长的存在感和影响力引发国际社会关注，美国为首的国家为维护自身战略利益，有意抬高印度在地区安全战略中的地位，给印度带上了“印度洋净安全提供者”“战略级别的离岸制衡手”等高帽，进一步激发了印度的大国自豪感。(35)杨思灵：《印度“东进”的战略逻辑及其变迁》，《东南亚研究》2021年第6期，第80-82页。印度外交部长苏杰生在2015年的一次讲话中提到“印度要成为一个领导力量，而不仅是平衡力量。”(36)“India Wants to Be a Leading Power Rather than Just a Balancing Power,”The Wire,https://thewire.in/diplomacy/india-wants-to-be-a-leading-power-rather-than-just-a-balancing-power,访问时间：2022年3月22日。这一自我认知的微妙变化对印度与东盟关系产生了深远影响。一方面，在与东盟的合作中印度更加强调地缘政治竞争的战略意图，期待东盟成为制衡中国崛起的战略力量。虽然印度未在公开场合明确表达这一立场，但外媒认为莫迪一直在通过其“东向”政策积极展示印度作为中国替代者的角色。(37)《印度拉东盟举行峰会加强关系 借“东进”政策抗衡中国影响》，参考消息， https://baijiahao.baidu.com/s?id=1589368703855089861&wfr=spider&for=pc，访问时间：2022年3月22日。另一方面，印度对东盟“中心地位”及其主导的区域合作机制效力提出了质疑。一些印度学者认为东盟内部成员的异质性导致其凝聚力较低、缺乏统一行动能力，还有人觉得东盟缺乏充足的物质力量和意愿来针对中国。(38)Vivek Mishra,“The US,India and ASEAN:Convergences and Challenges,” in M.Mayilvaganan eds.,ASEAN and India:Navigating Shifting Geopolitics,New York:Routledge,2022,p.83-88.就连莫迪也在公开讲话中提醒东盟“保持团结的重要性”，从侧面反映出印度对东盟合作机制的不满。(39)Yogesh Joshi,Ippeita Nishida,Nishant Rajeev,“The Quad and ASEAN:Perceptions of India,Japan and Southeast Asia,” https://www.isas.nus.edu.sg/papers/the-quad-and-asean-perceptions-of-india-japan-and-southeast-asia/,访问时间：2022年3月22日。尽管印度屡次重申珍视与东盟的关系，但在现实中却放弃加入区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)并绕过东盟重启和美日印澳的四国合作机制(QUAD)，从经济和安全上都给东盟带来了不利影响。

实际上，印度对东盟区域合作“中心地位”的态度转变，不仅是因为印度对所谓的“中国威胁”感知增强，而东盟对其遏制中国的战略意图配合度不足。更重要的是，在印度的外交决策中东盟总是需要让位于其他对外战略的优先项。首先，无论“东向”政策还是“东向行动”政策都只是印度大国战略实施的一个政策工具，印度外交战略诉求并不局限于这一个政策目标。冷战后将发展与东盟的关系作为“东向”政策的切入点是印度考虑到自身能力、南亚区域合作状态以及亚太地区发展趋势等因素后做出的理性选择，但与东盟的关系并非“东向”政策的全部内容。这一时期，印度也在积极缓和与南亚邻国的关系，试图重塑南亚主导地位，同时通过谨慎处理与美国、中国等大国的关系来拓展战略空间。(40)吴兆礼：《印度亚太战略发展、目标与实施路径》，《南亚研究》2015年第4期，第99-102页。再次，“东向”政策升级为“东向行动”政策后，印度将更多精力投入到南亚地区及印度洋国家的关系耕耘上，通过BIMSTEC等平台加强与南亚及印度洋国家的机制化合作。毕竟南亚和印度洋才是印度外交之“首要”，若无法稳定南亚霸权，印度就难有精力将“东向”政策向外推进，跻身世界强国的志愿更是无从谈起。印度为多边合作提供公共产品的能力本就有限，对南亚和印度洋的投入更加分散了其落实与东盟合作的精力。最后，大国关系是印度外交的重要支柱，尽管采取不结盟政策但印度十分重视发展与大国尤其是体系领导者如苏联、美国的关系，力求通过“搭便车”在外交活动中实现“事半功倍”的效果。20世纪90年代印度就有意借东盟作为桥梁来缓和印美关系。(41)宁胜男：《“印太”视角下印度与东盟关系》，《印度洋经济体研究》2021年第2期，第20页。而当前随着印度与美国、日本等关系日渐密切形成了全方位、多层次的稳定合作机制，作为大国关系“垫脚石”的东盟在印度外交中的重要性进一步下降。

2.东盟均势策略及其对外战略思维中的印度

东南亚曾被称为“东方巴尔干”。域内国家长期在大国夹缝中求生存，承受着巨大的安全压力。作为区域一体化组织东盟的核心使命就是建立“和平、自由的中立区”，通过集体行动为成员国在霸权主导的国际体系中争取生存与发展的机会。为了实现此目标，东盟秉持“大国平衡”的理念，主动搭建区域合作平台，将各大国纳入东亚峰会、东盟地区论坛和东盟防长扩大会议等磋商机制，引导他们共同承担维护地区安全的责任与义务，最大限度地解除域外国家对东南亚的安全威胁。同时，在快速发展的全球化进程中构建地区经济共同体，借助大国发展机遇，实现自身经济社会发展。冷战结束后，几乎世界上所有大国和主要国际行为体都被纳入了东盟“大国平衡战略”，而作为亚洲强国且拥有共同历史记忆和文化基因的印度，自然也是该战略不可或缺的一环。然而，在大国平衡网络中，东盟与各国并非等距关系，而是具有亲疏差异的。亲疏程度决定了各国与东盟的关系性权力，即其参与东盟主导的协商治理机制、塑造地区秩序的影响力。(42)魏玲：《关系平衡、东盟中心与地区秩序演进》，《世界经济与政治》2017年第7期，第46-51页。显然，中国和美国是东盟“朋友圈”中最重要的平衡力量。此外，日本作为东盟国家的主要经济伙伴之一，对其经济发展也发挥了不可替代的作用。近年民调显示，日本是东盟最信任的战略伙伴，受访者多认为日本有能力提供区域合作所需的公共产品，被视为在中美竞争态势加剧情况下，最能为东盟提供地缘政治缓冲的力量。(43)“The State of the Southeast Asia:2022 Survey Report,” ISEAS-Yusof Ishak Institute,https://www. iseas.edu.sg/articles-commentaries/state-of-southeast-asia-survey/the-state-of-southeast-asia-2022-survey-report/,访问时间：2022年3月22日。相比之下，尽管印度与东盟双边关系近期达到了历史最高水平，但印度仍是东盟大国关系网络中的边缘者，其存在感甚至在澳大利亚、英国和韩国之下。因此，有人认为印度的“东向行动”政策可能面临被其他大国“挤出”东南亚的危险。(44)张建岗：《印度与东盟关系：来自印度学界的视角》，《东南亚研究》2019年第1期，第106页。

为了因应亚太地区不断变化的安全形势，东盟成员国需要与印度建立安全合作机制，以促进地区和平与稳定，其中的确有遏制中国的战略意图。尤其是个别与中国存在南海争端的东盟国家将与印度的海上安全合作视为抵制“中国威胁”，维护南海、马六甲海峡“航行自由”的手段。(45)David Brewster,“India’s Defense Strategy and the India-ASEAN Relationship,” India Review,Vol.12,2013,pp.151-164.但东盟并不必然成为印度制衡中国的战略伙伴。因为所有大国都是东盟“均势战略”网络的组成部分，东盟在利用中印矛盾防范中国的同时，也在利用中国防范美、印等其他大国。实际上，东盟也一直将印度军事力量的膨胀视为影响地区安全秩序的不稳定因素。东盟与印度建立伙伴关系，将其拉入东盟地区论坛，在一定程度上也是为了牵制印度对东南亚的野心。(46)黄译曼：《缺角的铁板：东盟—印度关系的限度——访中国人民大学国际关系学院庞中英教授》，《世界知识》2013年第2期，第30页。1998年印度连续5次试爆核弹，宣布成为拥核国，东盟国家普遍表示震惊与不满。(47)Udai Bhanu Singh,“India and the ARF:The Post‐Pokhran II Phase,” Strategic Analysis,Vol.22,No.10,1999,pp.1593.次年，印度又宣布要在邻近缅甸、印尼的安达曼—尼科巴群岛设立新“远东海军司令部”，也在东南亚引起了不小争议。(48)陆建人：《东盟的新安全战略与目标》，《世界经济与政治》1999年第8期，第40页。早前就有学者明确提出印度虽不是地区安全的最大威胁，但其毕竟是邻近东南亚且具有核能力的发展中大国，印度对东南亚的安全已产生实质影响，关注印度的军事力量建设十分必要。(49)Jusuf Wanandi,Asia Pacific After the Cold War,Jakarta:Centre for Strategic and International Studies,1996,pp.15.

另外，虽然东盟作为一个“外交共同体”在国际舞台上获得广泛认可，但由于各成员国地缘战略环境、威胁感知、经济发展、思想传统和族群关系构成等不尽相同，东盟层面尚未形成统一的对华政策。因此，虽然东盟有意通过区域合作机制规范中国权力、督促中国承担大国责任，但其很难充分满足印度制衡中国的战略诉求。柬埔寨、老挝、缅甸与中国没有领海争端，三国与中国的双边贸易总额虽在东盟国家中排位较低，但增长势头明显。尽管柬老缅三国在一定程度上也担心中国“一带一路”倡议在东南亚的推进可能会影响其国家自主性，但更多的还是将其作为国家发展的重要推力，(50)毕世鸿、屈婕：《东盟国家对“一带一路”倡议的认知及其应对探析》，《太平洋学报》2021年第4期，第45-46页。对中国的开放度和欢迎度较高，借印制华的意愿并不强烈。文莱与印度关系发展本就滞后，虽然和中国存在南海争端，但近年来文中两国为南海和平稳定展开了富有成效的合作，战略互信稳步提升。文莱非常支持中国在东南亚展开积极且富有建设性的行动。(51)《文莱苏丹哈桑纳尔：“一带一路”为区域合作提供平台 期待与中国继续深化合作》，上观，https://export.shobserver.com/baijiahao/html/360741.html，访问时间：2022年3月22日。新加坡、马来西亚、印度尼西亚和泰国对中国实力增长表现出较大疑虑和担忧，倾向于地区权力的多元化分布，但也希望在坚持东盟中心，尊重东南亚国家独立、主权和领土完整的基础上全面提升与中国的伙伴关系。菲律宾和越南将南海争端视为处理对华关系的头号关切，近年成为印度拉拢东盟的突破点。但越菲两国对中国的经济依赖度仍然很高，2021年中国仍是越南、菲律宾的第一大贸易伙伴，(52)“ASEAN Statistical Yearbook 2021,” ASEAN,https://www.aseanstats.org/publication/asyb-2021/,访问时间：2022年3月22日。中国对这两个国家的经济影响力令印度望尘莫及。可见，东南亚国家需从本国利益诉求出发制定对华政策，各国与中国的关系有不同侧重点，对中国权力和地区角色的认知趋异。所以，在面对同为地区强国的中国和印度时，东盟不可能完全倒向任何一方，而是更倾向于综合考虑成员国的不同关切，充分利用中印之间的矛盾和竞争，两头下注，争取实现自身利益的最大化。印度和东盟对自身的国际定位以及彼此的战略认知不协调，由此产生的对地区重大议题的处理方式差异对双边关系的发展变化产生了深远影响。

(二)行动能力与预期目标的非对称性

在物质层面，尽管随着印度—东盟伙伴关系框架设立了一系列合作目标，但双方相对有限的能力和资源也无法保证战略目标的充分落实。

1.硬实力方面

印度“东向”政策的首要目的就是融入全球经济，而东盟也一直期待通过与印度的经贸合作来平衡中国的经济影响力。冷战后，印度与东盟的经贸合作虽呈现上升趋势，但双方总体贸易规模、相互投资尚未达到预期目标。从1995到2020年，与印度的贸易额占东盟对外贸易总额的比重增幅较小，仅从1%升至3%，而印度投资占东盟引资总额的比例则从4%掉到了1%。同时期，与中国贸易额占东盟对外贸易总额的比重从2%激增至20%，中国投资占东盟引资总额的比例从不到1%上涨至6%。(53)“ASEAN Statistical Yearbook 2021,” ASEAN,https://www.aseanstats.org/publication/asyb-2021/,访问时间：2022年3月22日。双边经贸关系的不对称性还体现在印度对东盟的贸易逆差上。自2010年双边自由贸易协定实施后，印度对东盟的贸易逆差扩大了近5倍。印度商务部抱怨东盟国家监管程序复杂，采取了非关税贸易壁垒，印度出口商未享受到真正的贸易便利。(54)Shelly Gupta,“ASEAN-India Trade and Commerce Ties:Issues,Prospects and Challenges,” in M.Mayilvaganan eds.,ASEAN and India:Navigating Shifting Geopolitics,New York:Routledge,2022,pp.204-205.所以，印度政府明确提出要对双边自由贸易协定进行审查与修订。虽然同意重审，但东盟认为与印度的货物贸易协定关税自由化覆盖率仅为76%，是东盟现有自贸协定中最低的，且其中的原产地规则限制性过强，应借协议重审进一步提升货物贸易自由化和便利化水平。这与印度要求审查关税减免实施效度、开放服务贸易，以缩小贸易逆差的诉求相左。双方在2020年8月举行的东盟—印度经济部长会后不欢而散，未能发表联合声明。(55)Hoang Thi Ha,“Act East or Acting? India and ASEAN,” https://www.iseas.edu.sg/media/commentaries/act-east-or-acting-india-and-asean/,访问时间：2022年3月15日。执行能力弱也严重阻碍了双方互联互通项目的建设。参与BIMSTEC、MGC次区域基础设施联通项目的东南亚国家大多经济发展水平低下，个别国家政局动荡、政府强制力不足，单凭自身力量很难完成项目建设。而印度作为项目主推者，将更多精力放在国内基础设施项目的改造上，给东南亚国家承诺的技术和资金援助不到位，致使包括印缅泰高速公路在内的多数规划项目无法如期完工。谈及印度互联互通项目在东南亚的推进情况，一位缅甸外交官失望地表示“和中国完全没法比”。(56)Ted Osius,Raja C.Mohan,Enhancing India-ASEAN Connectivity,Maryland:Rowman & Littlefield,2013,pp.30-33.

尽管印度和多数东盟国家已建立起安全对话机制，通过举行联合演习、军事人员培训以及签订武器装备销售合约等方式开展了合作，但由于印度与东盟在战略目标和总体实力上存在差异，致使双方安全合作进程也充满不确定性。前文已提到，印度将国家安全和政治利益向东延伸，深化与东盟的防务合作，是为了与中国进行地缘政治竞争，实现全面崛起的大国梦。而东盟与印度开展安全合作，根本上是为了将其纳入自身主导的地区安全框架，增强印度战略行为的可预知性。双方战略需求不同也造成了有限接触的尴尬。更重要的是，印度和东南亚国家都缺乏强大完备的国防工业体系、综合军事实力相对有限、武器装备大多依赖进口，在一定程度上限制了双方防务安全合作的内容和水平。虽然莫迪声称推进印度国防生产改革，誓要将印度打造成“世界最大军事强国”，但学界普遍认为印度安全战略目标已超出了其真实的战略能力。(57)宋德星：《新时期印度的海洋安全认知逻辑与海洋安全战略》，《印度洋经济体研究》2014年第1期，第32页。以在印度和东盟安全合作中出镜率最高的印度海军为例，虽其实力远在东南亚国家之上，但若论潜艇部队规模、航空母舰载机量、海空军协同作战能力等，印度与中国相比还是存在差距。就连东南亚学者都毫不避讳地直言“印度海军能力不足，无法在印度洋以外的海域持续行动。印度对东盟的安全承诺都是空头支票，一旦危机来临根本无法兑现。”(58)Rohan Mukherjee,“East by Southeast:Three Challenges for India’s ‘Act East’Policy,” https://www.business-standard.com/article/economy-policy/east-by-southeast-three-challenges-for-india-s-act-east-policy-118012300197_1.html,访问时间：2022年3月15日。

2.软实力方面

印度一直强调古代南亚、东南亚两地贸易联通、文明交流的历史实践对当下双边关系发展具有现实借鉴意义，希望通过对东南亚语言文化、宗教信仰、社会风俗、历史遗迹中印度元素的挖掘来增强双方的价值认同，为构筑战略伙伴关系提供文脉支撑。在2012年发布的共同愿景中，印度与东盟再次明确要“努力保存、恢复印度与东南亚之间的文明联接”。其中一个重要举措就是支持印度重建那烂陀大学(Nalanda University)，以此为平台加强与东南亚的教育、文化合作，增进彼此理解与欣赏。(59)Ajaya Kumar Das,“Soft and Hard Power in India’s Strategy Toward Southeast Asia,” India Review,Vol.12,No.3,2013,pp.172.此外，印度在多个东盟国家建立文化中心，定期举办节庆活动，传播印度文化、增进民间交流；积极倡导创建印度—东盟智库网络，在新加坡、马来西亚等国高校设立“印度研究教席”，为学者、艺术家等赴印访问提供资金支持和签证便利；同时，印度还定期为东盟国家举办语言学习、灾害防治等相关的公务员培训项目。(60)Vannarith Chheang,“India-ASEAN Going Beyond Delhi Dialogue VI,” https://vannarithchheang.files. wordpress.com/2011/11/india-asean.pdf,访问时间：2022年3月15日。莫迪上台后更是致力于将印度打造成拥有文化优越感的大国，设立瑜伽部和那烂陀司，提出了“瑜伽外交”和“佛教外交”的理念，试图丰富对外人文交流的内涵与形式。(61)Arijit Mazumdar,“India’s Soft Power Diplomacy Under the Modi Administration:Buddhism,Diaspora and Yoga,” Asian Affairs,Vol.49,No.3,2018,pp.468-491.

然而，印度在东南亚进行的文化外交似乎也出现了形式与效果的脱节。新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院(ISEAS)2022年发布的民调报告显示，仅有19%的受访者认同印度的文化影响力，这一数据相比前一年下降了3.6%。有意思的是，历史上最早受到印度文明影响的湄公河沿岸国家，如越南、柬埔寨、泰国当前对印度文化的认同率均低于10%。(62)ISEAS-Yusof Ishak Institute,“The State of the Southeast Asia:2022 Survey Report,”https://www.iseas. edu.sg/articles-commentaries/state-of-southeast-asia-survey/the-state-of-southeast-asia-2022-survey-report/,访问时间：2022年3月22日。虽然老挝和缅甸受访者对印度文化表现出崇敬之情，但他们并不认为印度会为世界和平稳定、地区安全繁荣做出积极贡献。可见，传统文化并未有效提升这些国家对印度的政治信任水平。而且，在关于留学和旅游目的地调查中，东南亚国家仅有不到1%的民众选择印度，这一比例远低于其他域外大国，位列倒数第一。学者们对印度文化外交的有效性进行反思，提到早在冷战时期印度一些具有浓重民族主义色彩的言论和行为就已引起东南亚国家的警惕，他们担心印度利用东南亚的印裔侨民拓展“大印度”版图。(63)T.A.Keenleyside,“Nationalist Indian Attitudes Towards Asia:A Troublesome Legacy for Post-Independence,” Pacific Affairs,Vol.55,No.2,pp.226-227.虽然东南亚国家对印度扩张的恐惧早已消散，但2014年莫迪当选总理后，印度教民族主义情绪日益膨胀，其国内宗教族群矛盾激化，针对穆斯林群体的暴力袭击事件不时发生，引起印度尼西亚、马来西亚和文莱等东盟国家强烈不满。加之新冠肺炎疫情暴发后，印度对本国疫情管控不力引起变异毒株向周边地区扩散，加重了东南亚国家外防输入的压力，在一定程度上损害了印度在东南亚民众心目中的形象。(64)Sanjaya Baru,“What’s Going Wrong with India’s Act East Policy?” https://indianexpress.com/article/opinion/columns/india-singapore-relationship-southeast-asia-policy-7330227/,访问时间：2022年3月22日。

三、非对称结构下印度—东盟伙伴关系的发展趋势与限度

当前，新冠肺炎疫情形势仍不容乐观，全球经济复苏压力依然很大。随着世界战略重心向印太转移，区域内外行为体间的竞争与对抗加剧。面对错综复杂的地区形势，印度和东盟能否顶住压力，克服双方关系发展的阻碍，持续深化伙伴关系并完全实现各自预期的收益目标呢？从上述梳理、分析中可知，尽管印度与东盟在印太地区存在一定利益交集与合作空间，伙伴关系经过多年经营也取得了一定成就，但二者的出发点、核心关切和最终目标等存在差异，加之受到双方能力和资源的客观限制，未来印度与东盟伙伴关系的发展限度十分明显。

(一)印度与东盟国家的双边合作正在取代印度与东盟的区域层面合作

2022年印度和东盟可能对双边伙伴关系进行再升级，但未来印度与东盟伙伴关系的实效性会受到多种形式的国家关系影响。印度认为东盟成员国的差异在一定程度上限制了东盟合作机制的效率，而东盟国家则认为印度受制于有限的实力，很难充分履行自己的承诺。所以印度和东盟都对彼此深化机制合作的能力感到失望。然而，印度深知地理上东南亚处于“印太战略”的核心区域，仍是“东向行动”政策的关键一环，而东盟成员国也明白对印度在南亚、印度洋地区的特殊地位无法视而不见，因此印度和东盟又都不希望双边互动就此式微。在这种矛盾心理影响下，近年来印度与区域组织东盟之间的合作关系在一定程度上被印度与东南亚国家之间的双边合作所超过。在政治领域，印度与越南、印尼在数年前已经建立了全面战略伙伴关系，而印度与东盟还停留在战略伙伴层面。在经济领域，由于对东盟—印度货物贸易协定的审查尚未取得有效进展，有消息称印度已转向双边渠道，积极寻求与马来西亚、新加坡和泰国等经济业态相对成熟的东南亚国家进行“一对一”磋商，形成新的经济合作协定。(65)Pia Krishnankutty,“With RCEP Now in Force,India Must Strengthen Trade & Engage with Other Blocs,Say Experts,” https://theprint.in/economy/with-rcep-now-in-force-india-must-strengthen-trade-engage-with-other-blocs-say-experts/799667/,访问时间：2022年3月22日。如果这种双边合作模式在未来更加普及，那么印度与东盟区域间合作机制的权威性和稳定性必然受到削弱。

(二)动力不足和制度缺位使得后疫情时代印度与东盟经贸合作不容乐观

推动经济的疫后复苏是印太地区的主旋律，在2021年10月举行的印度—东盟商业峰会上，印度外长苏杰生明确表示印度要和东盟在卫生安全、数字经济、稳定供应链、保持经济可持续发展等方面重新规划并加强合作。(66)“Remarks by the External Affairs Minister at the Inaugural Session of the India ASEAN Business Summit,” Ministry of External Affairs,Government of India,https://www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/34351，访问时间：2022年3月28日。然而，印度与东盟的经济合作一直面临严重的内生动力不足问题，在传统贸易壁垒没有完全消除，双边贸易额、投资额增长缓慢的情况下谈数字经济、清洁能源和新基建等新兴领域的合作很可能眼高手低无能为力，实在难以乐观看待。而且在印度退出RCEP、东盟—印度货物贸易协定等待重新审核的当下，印度与东盟的经济合作正面临制度安排缺位的尴尬局面。2022年1月RCEP正式生效，东盟国家忙于政策对接和标准升级等工作，对印度就双边经济合作进行重新规划的要求并未给出积极回应。有学者警告：“RCEP的大门一直是为印度敞开的，但如果印度坚持故步自封，那么不仅无法分享亚太经济一体化红利，还会面临在区域经济整合中被边缘化的危险。”(67)Ajit Ranade,“Why India Must Rejoin the Trading Bloc It Jilted in 2019,” https://timesofindia.indiatimes.com/india/why-india-must-rejoin-the-trading-bloc-it-jilted-in-2019/articleshow/88648368.cms,访问时间：2022年3月28日。尽管美国推出的“印太经济框架”或能为印度和东盟的经贸合作提供一个新平台，但目前该框架才正式启动谈判。建立一个全新的区域经济合作机制成本巨大、耗时漫长，对于急盼经济复苏的印度和东盟来说，“印太经济框架”最多起到“望梅止渴”的功效，短期内很难给双方经贸合作带来动力与机遇。更重要的是，“印太经济框架”服务于美国、印度对华竞争的地缘政治目标，推动区域国家在供应链、基础设施等方面“去中国化”，与东盟所坚守的开放、多边、自由的区域经济一体化理念是相悖的。2021年中国和东盟仍互为对方第一大贸易伙伴，(68)《突破8000亿！东盟保持我国第一大货物贸易伙伴》，中华人民共和国驻东盟使团经济商务处，http://asean.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202201/20220103237104.shtml，访问时间：2022年3月28日。加入美国组建的排他性经济俱乐部，很可能破坏东盟与中国现有的产业链和供应链，并不符合大多数东南亚国家的利益诉求。因此，部分东南亚国家对“印太经济框架”还持观望态度。

(三)成熟的多边安全联盟威胁印度与东盟现有安全合作机制

由于印度与东盟的经贸关系很难在短时间内有所突破，未来印度可能优先强化与东盟的安全，特别是海上安全合作。然而，印度与东盟在安全合作上也存在各有所好的情况。首先，从发布的《行动计划》可知，东盟把印度纳入海上安全合作机制是希望印度能在维护马六甲海峡的国际公海航道安全、打击海上恐怖主义和跨国犯罪等方面发挥作用，而不是为印度提供军事扩张的便利。其次，虽然以越南、菲律宾为代表的南海主权声索国积极与印度开展合作，在频繁举行联合军演的同时邀请其参与南海油气开发，有意通过打“印度牌”来制衡中国。但多数东盟成员国并不赞同这种做法，认为域外势力，尤其是军事力量的介入有悖于东盟和平、中立的宗旨。(69)《中方谈南海问题：中国和东盟国家有共同认知和意愿，多数国家不欢迎外来势力介入》，中国新闻网， www.chinanews.com.cn/gn/2021/08-07/9538823.shtml，访问时间：2022年3月28日。而且，尽管莫迪政府也有意加强与东南亚国家在南海问题上的战略协作，但考虑到南海并非印度核心关切，过度卷入可能不利于其保持战略自主性，所以印度并不想充当域外国家介入南海问题的“急先锋”，也不会与越南、菲律宾等国保持完全的战略同步。(70)楼春豪：《印度莫迪政府南海政策评估》，《现代国际关系》2017年第6期，第46-48页。再次，缅甸、印尼、马来西亚和泰国都是印度洋国家，与印度存在一定的地缘战略利益差异，并不希望印度独霸印度洋。可见，东盟国家与印度在利用双方战略野心的同时也保持着对彼此的警惕，安全合作在未来也可能面临诸多掣肘。而与此同时，美国及其盟友正在印太周边积极构建多边安全联盟，将四国机制提升到峰会层面，并建立了美英澳三边防务伙伴关系(AUKUS)。与印度和东盟低效的安全合作机制相比，美国主导的安全联盟战略趋同度更高、成员国综合实力强，有望在政策协调和联合应对等方面取得更切实的成果。若印度与东盟的安全合作难以整合，满足各方利益诉求，那么部分国家可能转向其他多边安全联盟寻求替代性解决方案。其实，印度参与的“四国机制”已开始通过“QUAD+”模式试探东盟成员的合作意向，不排除未来个别东南亚国家会被拉入四国机制。

(四)“印度优先”与东盟多边主义的分歧成为双方伙伴关系升级的深层阻碍

“印度优先”是莫迪在选举及其执政期间反复提及的一个外交理念，其基本逻辑是认为冷战结束后一段时期印度一味追随、融入自由主义国际秩序使得自身发展受到了限制。所以，莫迪上台后强调印度应该将本国利益置于优先地位，重新定义在经济全球化时代的外交目标，保留关键政策空间，只有这样印度才能成为全球大国的有力竞争者。(71)张建岗：《印度有限开放的东盟地区主义：从全面经济合作框架协议到RCEP》，《经济论坛》2021年第11期，第58页。显然，“印度优先”带有过度的自我中心意识和鲜明的保守主义色彩。沿着这一逻辑，印度退出RCEP、提出要对当前的多边主义合作机制进行改革，并且在2021年初东南亚新冠肺炎疫情肆虐时宣布实施疫苗出口限制，使得东盟不得不向中国和俄罗斯等第三方寻求援助。(72)Jeffrey Gettleman,Emily Schmall and Mujib Mashal,“India Cuts Back on Vaccine Exports as Infections Surge at Home,” https://www.nytimes.com/2021/03/25/world/asia/india-covid-vaccine-astrazeneca.html,访问时间：2022年3月28日。这一系列操作让东盟意识到虽然印度口口声声支持多边主义，但其对多边主义的态度是有限的、自利的，随着区域一体化程度加深、触及主权国家权力的让渡和分享、利益的分配与均衡等关键问题时，印度又会选择逃避。这与东盟开放包容的多边主义立场、东盟共同体的发展愿景以及依靠集体力量确保地区整体安全、繁荣与稳定的行为模式背道而驰。印度与东盟对不同价值观的追求暗含双方在观念上存在潜在分歧与矛盾。从长远来看，这也给双边关系的发展蒙上一层阴影。

结 语

2022年2月，拜登政府发布新版《美国印太战略》，在重申美印战略伙伴关系重要性的同时，表示赞同东盟在区域合作中的“中心地位”，许诺将与东南亚国家在更为广泛的领域开展合作。由此看来，在美国“印太战略”的持续带动下，印度可能借印度—东盟建立对话关系30周年为契机展开新一波外交攻势，努力将与东盟的合作推向新高度。然而，印度与东盟伙伴关系的发展不仅取决于国际关系权力格局和地区秩序的变化，也受双方关系结构性特征的影响。这一结构本身的非对称性，决定了一方面印度与东盟会尽力避免双方关系疏远，确保关系发展的基本方向不发生大的偏离；但另一方面，由于印度和东盟都不是彼此对外关系的重点，双方战略契合度较低，经贸合作动力不足，伙伴关系发展可能陷入后继乏力的尴尬境地。