发展壮大伊金霍洛旗农村牧区嘎查村集体经济的几点思考

刘要仙，李怀平，田瑞军，张丽芬，康锦艳，王晓兰，雷晓云，段晓磊，王宝成，高俊梅，刘子廷，贾利锋，王泽平，赵 录

（1.伊金霍洛旗农牧业综合行政执法大队，内蒙古鄂尔多斯 017200；2.伊金霍洛旗农牧事业发展中心，内蒙古鄂尔多斯 017200；3.伊金霍洛旗农牧技术推广中心，内蒙古鄂尔多斯 017200；4.伊金霍洛旗人力资源综合服务中心，内蒙古鄂尔多斯 017200；5.伊金霍洛旗现代服务业发展中心，内蒙古鄂尔多斯 017200）

1 概况

伊金霍洛位于鄂尔多斯市中南部，总面积5600 km2，辖7个镇、138个行政村，常住人口25万，其中少数民族1.4万人。现有林地面积20.21万hm2，草原面积43.33万hm2，森林覆盖率达36.4%，植被覆盖率达88%。2021年各项指标数据：农牧民人均可支配收入达到23528元，全旗粮食产量达到1.06亿kg，牲畜存栏总数53.33万头（只），全旗市级以上农牧业产业化联合体达到5家，市级以上农牧业产业化重点龙头企业达到39家，农民专业合作社达到710家，家庭农牧场达到406家。

近年来，随着国家精准扶贫和乡村振兴战略的持续推进以及包联驻村工作的推动，伊金霍洛旗连续三年设立1亿元乡村振兴产业引导资金，乐享百万头生猪养殖、敏盖绒山羊原种繁育中心等一批产业项目投入运营；乡村振兴扎实推进，创建特色村11个、示范村5个，新认证“两品一标”农畜产品4个，实施布拉格肉羊养殖、哈沙图现代蔬菜种植等产业项目26个，带动农牧民增收1500元以上。嘎查村集体经济取得了长足发展。

2 发展嘎查村集体经济的基础

从2018年11月开始，伊金霍洛旗用近三年的时间扎实开展了以清产核资、成员身份确认、股权设置与管理、资产量化、建立集体经济组织、发展新型集体经济为主要内容的农村牧区集体产权制度改革工作。136个嘎查村已完成农村牧区集体产权制度改革工作任务，成立了股份经济合作社，5万多户13万多人集体经济组织成员完成股权设置与管理工作。

3 集体经济取得的成效

一是集体经济发展势头强劲。探索捆绑联营、资源联享、产业联建等模式，跨镇、跨村的打造集体经济联合体，通过“抱团”的方式，整合资源配置，切实推动嘎查村集体经济提质增效。协调各类资金4886万元，扶持20个嘎查村集体经济。2021年，全旗138个嘎查村经营性收入全部突破10万元，总经营性收入达到3.64亿元，平均经营性收入263.75万元；其中包联单位和驻村干部帮助全旗嘎查村引进项目66个，争取资金6115万元，协调企业帮扶资金4000万元；成立专业合作社101个、农牧业企业35个。

二是增收渠道日趋多元。通过村企共建、村民就业、资产入股等方式，因地制宜构建发展模式，推动集体经济发展。如查干日格召村在伊泰大地精煤矿的大力支持下，通过“支部+企业+村集体+农牧民”的方式，成立伊金霍洛旗普惠工贸有限责任公司，共建成焊网、编网、锚索生产线各3条，后期跟进锚杆生产线2条，2021年实现经营性收入1600多万元，净利润约300万元以上，按照股份户均分红1000元以上。通过吸纳就业，同比人均收入提高了约5000元。发挥部门优势，市旗两级红十字会包联塔尔河村，帮助建成塔尔河被服厂，吸纳25名村民就业，运行两年多来，产值达到173万元，脱贫户每户分红800元。

三是美丽宜居乡村建设取得突破。统筹推进农村牧区人居环境整治，建立了政府主导、分级负担、社会参与、村集体投入、群众支持的“五级筹资”机制，保障人居环境整治工作优质高效推进。突出抓好“厕所革命”、垃圾治理、污水处理、村容村貌改善、面源污染防治等重点任务，人居环境取得显著成效。同步推进农村牧区基础设施建设，新修、修缮道路327.4 km；新打机井64眼；完成农电网改造376.3 km，配备架设变压器50台套；新建改建温室大棚15个。

四是基层社会治理体系逐步完善。健全自治、法治、德治“三治融合”的乡村治理体系，乡村治理能力和水平有效提升，特别是充分发挥包联干部的引领作用，将其作为兼职网格员全部纳入到乡镇、嘎查村管理网格，推动基层治理提质增效。全年共排查化解各类矛盾纠纷326件次，开展安全隐患检查1512次。伊金霍洛旗入选全国乡村治理体系建设首批试点单位。

五是党建引领作用不断强化。进一步规范党组织领导下的嘎查村级事务民主管理，引导群众在党组织领导下进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。针对乡村振兴、疫情防控、人居环境整治、矛盾调处等工作中出现的新情况、新问题，突出党建引领农村牧区基层治理，基层组织建设不断夯实。

4 集体经济发展存在的问题

从全旗农村牧区的宏观形势来看，全旗农村牧区集体经济发展整体情况呈现出了持续向好、稳步推进的良好局面，但其中存在的短板和问题仍然不容忽视，具体来看，主要包括以下六个方面。

4.1 产业发展不均衡

从全旗村集体经济发展的统计数据来看，两头大中间小的现象比较突出，东西部发展差异比较大。截至2021年底，全旗138个嘎查村中，集体经济经营性收入在10万元～50万元以下的94个，50万元～100万元以下的20个，100万元～500万元以下的15个，500万元～1000万元以下的2个，1000万元以上的7个。东部矿区集体经济收入相对较高，西部农区集体经济发展水平相对较低。

4.2 政策程序待调整

关于政策扶持方面：一是受限于“三区”规划。按照旗里出台的“三区”规划，部分嘎查村属于禁止开发区或限制开发区，地企双方即使提出合理的发展项目，也因政策红线而受限，如苏布尔嘎镇的阿日雅布鲁村、伊金霍洛镇的斋森召村。二是受限于项目审批。从目前的帮扶情况来看，部分集体经济项目在立项审批、土地报批、环评审批等手续办理方面存在不合理政策、政策批准时限过长、政策执行成本过高等难题。有的项目需要先行办理土地报批手续，有的项目无法通过环评验收，有的项目在村企合作经营上还存在法律风险。目前，帮扶项目存在土地报批的嘎查村至少有16个；帮扶项目存在环保评审瓶颈的嘎查村有12个。三是受限于服务机制。从集体经济项目落地推进情况来看，部分政策部门和包联部门长期缺位，仅靠各镇党委、政府和嘎查村独立支撑，导致工作进展缓慢，亟需各部门发挥部门职责，主动服务，形成合力共同推进。

4.3 主政思想拖拉疲软

基层党员干部先行先试的胆识、敢为人先的闯劲、一鼓作气的干劲普遍不足，有的村干部以任期时间较短为由，自力更生、自主发展意愿不强，没有发挥出“主人翁”应有的担当和作为，只在意一时一事的利益得失，不能从乡村振兴、产业富民的高度主动对接企业开展帮扶。有的嘎查村只想着争取上级帮扶，只愿通过“先进”带动“后进”坐享其成。部分镇村干部思想保守、观念陈旧，对乡村振兴的认知不足，对村庄发展缺乏长远规划。

4.4 班子结构不科学

农村牧区党员干部的年龄结构、文化层次相对来说比较偏低，驾驭市场经济特别是集体经济的能力不足。嘎查村“两委”换届选举工作结束后，全旗嘎查村“两委”班子成员841人，其中女干部229人，少数民族干部82人，大专以上占比30%。“两委”正职138人，“一肩挑”比例100%，其中女干部17人，少数民族干部15人，大专以上占比49.3%。

4.5 村级财务不是特别规范

少部分嘎查村的集体经济账目尚未与村行政账户分家，而是混为一谈，加上收入支出透明度不足、村务公开不到位，导致群众满意度不高。大部分嘎查村采取入股分红方式发展村集体经济，很少留存滚动发展资金，村集体挣回来的钱大多一分了之。更有甚者，村集体虽然也与农户签订了分红协议，却因合同文本不规范导致责任和义务不清晰的问题，具有法律效应等措施大多还停留在口头上，没有建立起相应的利益再分配机制。

4.6 因地调研不扎实

近年来农村牧区大面积种植结构调整中，没有在土地上做深入研究利用；大部分嘎查村集体经济收入来源窄，多数嘎查村集体经济原始积累底子薄，主要是资源性、资产性和征地补偿收入，不能科学规划使用补偿资金，引导组织农牧民发展经济，终将影响集体经济收入的持续性。有的嘎查村在选定产业项目时，不做长远规划，今年干这个，明年干那个，最后一个也没干成功；有的嘎查村没有结合当地资源优势，没有充分调研，好高骛远盲目跟风，拍脑门子上项目，没有市场需求，发展不长远，只能依靠上级资金维持运转。不少嘎查村的项目缺乏长远规划，产业布局不合理，同质化问题较为严重。

5 探索发展壮大嘎查村集体经济的几点思路

各嘎查村因地制宜，采取对标对表、拉高标杆，稳字当头、稳中求进、稳中提质，突出重点的方式，增加农牧民财产性收入，建立促进农村集体经济高质量发展的体制机制，整合各种资源，协调推进农村集体经济高质量发展。

5.1 典型带动，在可复制性上谋突破

通过梳理总结典型做法、宣传推广有益经验，带动全旗嘎查村级集体经济发展水平整体提升。

5.1.1 札萨克镇门克庆嘎查发展村集体经济典型经验。门克庆嘎查坐落在毛乌素沙漠，是一个以牧业为基础，工业为主导，农牧工商合为一体的嘎查。门克庆嘎查南与陕西省接壤，西与乌审旗毗邻，距札萨克镇人民政府36 km，嘎查土地面积130 km2，下辖2个生产合作社，共319户732人，其中常住户179户467人，该嘎查坚持把产业发展作为工作的突破点。

一是基础条件不断提升。结合美丽乡村建设，投资200余万元为嘎查电力、交通、民生等基础设施配套建设，全嘎查水、电、路等基础设施和医疗、卫生等公共服务环境不断改善。二是集体经济不断壮大。按照“支部+公司+农户”的模式经营，投资78.5万元注册成立了以承揽土建工程、煤矿短途运输、煤矸石拉运等为主的门克庆工贸有限责任公司，其中村级资金19.7万元，村民自筹资金58.8万元，召集嘎查264户农牧民参与入股，入股率达76.5%，发展到2020年农牧民入股率达到100%。截至目前，公司累计完成总营业额达6.2亿多元，村集体资金达6000多万元，带动农牧民年平均增收900多万元，累计为每户入股农牧民分红23万余元，推动各民族群众生产生活水平不断提高。2021年1月至7月村集体经济收入达1500万元。

5.1.2 红庆河镇白格村发展村集体经济典型经验。白格针村位于红庆河办事处北1 km处，总面积26.9 km2，共404户，892人，其中常住户153户351人。党员23人，旗人大代表1人；现有耕地面积246.67余hm2，草牧场近0.2万hm2，林地约800 hm2，其余为荒地。该村以新型集体经济组织为纽带，充分利用好本村集体经济起步早、基础好的传统优势，积极发挥集体经济组织功能作用；巩固改革成果，打好优势牌，走活特色路，集体经济合作社通过土地流转整合资源、筑巢引凤招商引资、大力扶持返乡创业、多方筹措资金等方式，村集体经济逐步发展壮大。现有千亩马铃薯试验示范种植基地、疏干水沿线千亩优质饲草料种植基地、占地近3.33 hm2的疏干水综合利用水库、组建了一支农机服务队、可存栏5000只肉羊的规模化肉羊养殖场以及万头生猪养殖场。目前，村集体经济各类资产超过1000万元，村集体经济收入已经突破100万元大关。

5.2 聚焦美丽富裕，在扎实推进乡村全面振兴上走在前、作示范

5.2.1 让农牧业更强。坚持项目化带动，培育壮大农牧业龙头企业，加快推进蒙泰田园综合体、乌兰现代畜牧科技示范园等项目建设，新增市级以上龙头企业6家。坚持规模化生产，新建高标准农田300 hm2，继续设立1亿元乡村振兴产业引导资金，集中支持、壮大优势主导产业，扶持种质提升、种养加深加工、产供销一体化示范项目，推进现代农牧业全产业链发展。深入实施种业发展三年行动，持续推进敏盖绒山羊“两高一优”良种繁育体系建设，畜禽、农作物良种化率达到95%和98%。

5.2.2 让农牧民更富。全面开展“百企兴百村”行动，发展壮大村集体经济，力争村集体经济收入全部突破20万元；进一步完善联农带农机制，推广订单农牧业、服务协作、股份合作等模式；提升农村牧区发展活力，积极盘活闲置农房、宅基地等资源；健全土地经营权流转体系，流转土地6666.67 hm2以上；推广“微小经济体”经营模式，持续增加农牧民收入。

5.3 全面推广试点改革经验，进一步发展壮大村集体经济

5.3.1 积极探索发展土地资源开发、优势产业带动、企业发展带动等不同类型的集体经济发展模式，组织农牧民群众更好地利用集体资源资产资金，扩大产权交易市场，打造集体经济发展亮点示范村，实现乡村经济可持续发展。

5.3.2 高标准推进乡村全面振兴。坚持“三区五业”总体布局，实施乡村建设行动，推进一、二、三产业融合发展，基本建成西部精品农牧业聚集区、中部旅游休闲农牧业示范区、东部矿区绿色生态样板区。现代乡村产业体系加速构建，“一村一品”“一村一特色”产业格局基本形成，打造全区乡村振兴样板。

5.4 深入开展农村“三变”改革

2022年，继续巩固嘎查村级集体经济发展成果，深入开展农村“三变”改革，确保各嘎查村都有稳定的集体经济纯收入，努力推动村级集体经济从“有没有”向“强不强”转变；不断加快土地确权、集体产权制度改革成果运用，盘活集体资产资源，发展新型农村牧区集体经济；制定出台农村牧区闲置宅基地和闲置住宅盘活政策试点、农村牧区产权抵押管理办法及农村牧区土地流转市场管理办法。