重庆城市土地集约利用规划管理问题及对策研究

王 艳，彭漫莉

（1.重庆市渝中区规划和自然资源事务中心，重庆市 400010；2.重庆市规划和自然资源调查监测院，重庆市 401147）

1 城市土地集约利用规划管理背景及现状

转型期的中国城市正在经历快速的城镇化和工业化改革进程，土地供需矛盾明显，土地资源出现紧缺趋势，究其原因，主要包括集约节约利用程度不高、效率低下等原因，这些客观上决定了城市的发展必须走集约化利用道路。在国家背景影响下，重庆市在集约用地管理规定、用地和规划管理机构分设、规划体系、管理机制等方面做了许多探索和实践。

2 重庆城市土地集约利用规划管理存在的问题

2.1 存量用地效率低，空间开发利用不够

2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了国务院机构改革方案，组建新的自然资源部。重庆市重新组建了重庆市规划和自然资源局，整合了原重庆市国土资源和房屋管理局和原重庆市规划局，有效化解了全市节约集约利用权责不一的矛盾。但依旧存在如下问题：

一是存量用地使用效率不高的问题。根据重庆市主城区建设用地节约集约用地评价结果，主城区低度利用功能区总量占功能区总量比例大。另根据重庆都市区低效用地调查结果显示，某些区城镇低效用地总规模占建设用地面积比重高达10.84%。

二是立体空间开发利用不够的问题。重庆市地上空间开发较平原城市集约程度较高，主城建成区平均容积率达2.5。然而，与地上空间高强度开发形成鲜明对比的是地下空间开发明显滞后。同时还存在多头管理冲突、规划缺位、开发无序等诸多问题亟待研究解决。地上、地下空间开发不匹配直接导致了停车难、交通拥堵等一系列社会问题。

2.2 专项规划缺位，规划基础薄弱

目前，重庆市尚未出台城市土地集约利用缺乏专项规划，导致集约工作推动中遇到一系列问题。比如，城市土地集约利用专项规划的缺位，导致相关部门难以达成共识，工作无法形成合力。对城市存量低效用地利用的目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施等无法形成共同的工作目标和责任分工，难以为编制城市土地集约利用规划支撑。

2.3 规划管理脱节，执法监管不力

城市土地集约利用规划管理涉及众多部门，现有管理体制较重视行政审批忽略利用监管，导致违法用地、土地闲置、粗放利用、老城区脏乱差、新城区“空睡死”等一系列问题。比如，用地计划批后监管缺失浪费大量建设用地指标。存在已征转用未供应土地、已征转用未供应城镇用地423.72 hm2、已供应未动工土地面积数量大的情况。同时，新增建设用地供应后监管不力、闲置土地现象时有发生。

2.4 市场机制不全，配置效率不高

目前，城市土地市场化机制仍然极不完善，行政干预严重，配置效率依然不高，主要表现在以下几个方面：

一是用地尚未实现普遍市场化配置。市场是资源配置最有效的手段，作为生产要素之一的土地，其市场化配置程度直接影响各行各业土地集约利用的程度。目前，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（自然资源部39号令）中的经营性用地指工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等用地，然而，大量的经营性基础设施和社会事业用地仍然采用划拨配置。

二是土地级差地租作用发挥不够。城市土地级差地租是郊区城市化和农村城市的直接经济动力，也是城市存量低效土地再开发的内在规律。然而，城市规划并未将土地级差地租规律作为规划的基本规律遵循，更偏重于城市景观效果，导致大量的党政机关等经济效益差的用地单位占据核心商业地段，成为核心地段的地标。

3 完善重庆城市土地集约利用规划管理的建议

3.1 持续推进国土空间规划

加强土地集约利用职能，解决城市土地集约利用问题，改善和加强宏观管理。推进职能下放，解决城市土地集约利用管得过多、过细问题，充分发挥市场主体的积极性。考虑不同价值取向和实施难度，持续推进国土空间规划体系并监督实施，将土地利用规划等纳入国土空间规划，从而实现统一行使所有国土空间管制和生态保护修复职责。

3.2 科学编制集约用地专项规划

一是科学定位专项规划。在持续推进国土空间规划体系的基础上，考虑集约利用因素合理编制土地集约节约专项规划，合理确定统筹增量和存量开发的集约利用目标。制定差异化的集约利用标准，对不同功能区、不同集约利用度地区、增量与存量土地的集约利用标准应因地制宜。围绕规划目标明确集约利用的主要任务，做好与城市土地整理规划、产业规划、土地供应计划等相关规划的衔接，合理利用城市土地整理的多种模式、产业发展布局与产业结构调整、针对不同用途结构和空间布局的土地供应等相关规划的数据资料与结论成果，作为规划编制的重要参考依据，力求城市土地集约利用规划上下衔接、定位清晰、功能互补。

二是专家领衔公众参与。城市土地集约利用规划对于广大人民群众具有明确的公共利益性，因此规划的编制和管理都需要体现公众的充分参与。为此，规划编制过程中应充分听取社会各方面意见，增强规划编制的民主性和科学性，增强编制工作的透明度和公众参与度，使规划能更好地反映实际情况。

3.3 加强相关专题研究

一是产业结构调整与布局优化研究。调整产业结构来优化土地利用结构，是提高土地的集约利用水平的重要途径。立足于整个城市空间的宏观、中观和微观层次上，借助先进的技术，构建城市产业结构与土地利用结构的耦合关系，揭示城市土地利用空间变化的规律、机制、过程及其驱动因子，根据城市未来经济社会发展的趋势和目标，调整和优化产业结构，合理空间布局，其研究成果能够为促进土地集约利用与可持续发展提供科学依据和技术支撑，对城市土地集约利用规划编制与重点工程实施具有重要的实践意义。

二是城市存量土地挖潜与集约利用规划研究。城市土地集约利用水平的提高不仅从用地结构上优化，还要在控制城市土地数量的前提下进行内部挖潜，对这一重要途径的研究是城市土地集约利用规划得以顺利实施的有效保障。在城市土地集约利用潜力测算的基础上，针对不同的潜力结构，研究城市存量土地挖潜的主要类型，从旧城改造、城市土地立体化使用等多角度探讨挖潜的方法与途径，其研究成果能够为城市土地集约利用规划编制中的重点工程的设定提供重要的参考。

三是地价与城市土地集约利用作用机制研究。在分析地价与城市土地集约利用的内在联系的基础上，运用数理统计方法揭示二者相互的作用机制，运用地价杠杆调节土地利用集约度，制定地价与土地集约利用水平的调节系数等，并将分析结果与土地级别和地价成果应用于城市土地集约利用规划的编制过程中，不仅能够丰富城市土地集约利用研究方法，还能有效体现土地市场和国家的宏观调控对城市土地集约利用的重要影响。

3.4 优化规划管理体制机制

一是完善规划政策体系建设。按照节约集约用地的原则，运用市场准入门槛、经济杠杆和供地政策，探索建立分区域、分行业、分类型的节约集约用地标准体系，建立健全开发利用地下空间的法规政策环境。

二是健全规划实施监管机制。要集约利用规划实施的动态监管和监督机制。多部门建立联合动态监管机制和共同责任机制，实行专项检查与经常性的监督检查相结合，综合运用3S技术等现代高新技术手段对规划实施情况进行动态跟踪监测。加强建设项目用地的批后监管。建立健全用地的批后监管机制，及时发现、及时处理闲置及低效利用土地，加大执法力度，依法处置违法用地行为，强化约束作用。

三是强化规划实施管理制度。加强建设项目用地预审管理。建立健全多部门协调的审查机制，严格依据土地用途、管制规则以及节约集约用地标准审核项目用地。推进全储备口径收储，建立健全集约利用的价格调节机制。健全和完善土地“招拍挂”出让制度，发挥地价杠杆调控作用，规范经营性基础设施用地地价管理，提高工业用地出让最低价标准，规范土地出让价格。

四是提高规划实施保障能力。建立城市土地集约利用评价信息系统。开展城市土地集约利用状况动态分析评价，能适时反映城市土地集约利用状况，为更好地开展城市土地管理工作奠定基础。建议建立城市土地集约利用评价信息系统，该系统是涉及国土、规划、统计、经贸等数据的一个综合信息系统，通过调查数据的适时录入，综合掌握动态情况。建立城市土地集约利用管理信息系统，可按照项目依次查阅，便于主管部门审查和掌握土地集约节约相关情况。

3.5 发挥市场配置决定作用

一是普遍实行土地有偿使用。根据十八届三中决定提出的建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在土地资源配置中起决定性作用。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。将经营性基础设施用地和社会事业用地纳入有偿使用范围。新供应基础设施和社会事业用地，有序实行有偿使用。已经以划拨方式取得国有建设用地使用权的基础设施和社会事业用地中在符合规划的前提下，被相关行业主管部门取消非营利性、公益性项目性质，或项目性质已变更为经营性项目的；以营利为目的，出租划拨国有建设用地使用权；或房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有建设用地上建成的房屋出租的，实行有偿使用。

二是及时更新公布基准地价。为真实反映土地市场地价总体水平和变化趋势，遵循城市土地级差地租客观规律，提高土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价入股、授权经营及清产核资、土地收购整理等宗地价格评估的科学性，更为全面提升城市土地利用和规划水平，应及时更新公布土地级别基准地价或片区基准地价，充分应用基准地价科学评价城市土地集约利用效果和科学编制城市规划。严格按照《城镇土地估价规程》的要求，城镇基准地价二年更新一次。向社会公布级别基准地价或区片基准地价，让大众及时、准确了解和明确城镇价格情况。

三是建立土地增值收益分配机制。随着经济形势的变化，特别是土地市场的完善，土地价值显化机制的提升，土地出现了大幅增值，原有的土地收益分配制度已经无法适应新形势的需求，导致了政府土地收益流失与管理失范、土地增值收益回收不合理等问题，不利于社会公平发展。为解决城市土地集约规划和政策不配套，存量低效用地难以再开发利用，应建立奖励机制和分配机制，完善土地二级市场规则。