永嘉县气象灾害防御应急机制建设研究

张静静，程 瀛，万 寒，范 亮，杨晨杰

1.永嘉县气象局，浙江永嘉 325100；2.温州市气象局，浙江温州 325000

1 郑州7·20特大暴雨气象服务启示

2021年7月17—23日，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，尤其是7月20日郑州市遭受重大人员伤亡和财产损失[1]。全省因灾死亡失踪398人，其中郑州市 380 人，新乡市10人，平顶山市、驻马店市、洛阳市各2人，鹤壁市、漯河市各1人，郑州市因灾死亡失踪人数占全省的95.5%。

此次灾害为极端天气引发的，河南郑州“7·20”特大暴雨强度和范围突破历史记录，远超出城乡防洪排涝能力，全市城乡大面积受淹，城镇街道洼地积涝严重，河流水库洪水短时猛涨，山丘区溪流沟道大量壅水，形成特别重大自然灾害。调查认定，河南郑州“7·20”特大暴雨灾害是一场因极端暴雨导致严重城市内涝、河流洪水、山洪滑坡等多灾并发，造成重大人员伤亡和财产损失的特别重大自然灾害[2]。郑州市委、市政府及有关区县（市）、部门和单位风险意识不强，对这场特大灾害认识准备不足、防范组织不力、应急处置不当，存在失职渎职行为，总体是“天灾”，但也有“人祸”，尤其是发生了地铁、隧道等本不应该发生的伤亡事件。

精密监测、精准预报、精确预警、精细服务始终是气象事业发展永恒的主题，也是所有的灾害、服务绕不开的关键话题。通过对郑州7·20特大暴雨气象服务的复盘，需要气象部门认真考虑如何依法、全面、正确履职，统筹干部安全与事业发展的问题。既要聚焦主责主业，定好位、不越位、不错位、不缺位；又要主动融入大应急、大减灾体系，充分发挥气象第一道防线不可替代的作用，避免“雨刮器”“晴雨伞”的发展窘境。同时，发现当地气象部门在短期预报中存在着量级偏小、特大暴雨漏报问题，但极端天气发生往往超出预报员对以往规律的认知，难度非常大。对预报员来说，政治责任、为民情怀、职业道德、专业素养和科学精神缺一不可，既要做到“敢于突破极值预报、勇于提前发布预警”，又不能总是空报而消费公众对气象的公信力，这对预报员提升业务能力，尤其是短临预报能力提出了更高要求。

2 永嘉气象灾害防御工作存在的问题

坚实“问题导向、需求导向、实战导向、逐步迭代”的原则，永嘉县应急管理局、县气象局、县自然资源和规划管理局、县水利局四部门组成调研组，先后去县融媒体中心、县旅发中心、县农业农村局、县交通运输局4个部门及鹤盛镇、岩头镇、碧莲镇等3个乡镇实地调研走访，并召开应急管理工作人员座谈会，重点了解突发灾害性天气部门预警信息传播及设施建设情况，自然灾害应急联动和气象服务数字化改革需求以及基层气象服务体系融入应急管理体系建设工作，分析存在的问题和差距，并提出了相应的建设性意见。根据前期调查统计结果，结合实地走访部门、基层，梳理永嘉县气象灾害防御应急机制建设存在的问题主要有以下5个方面。

2.1 部门渠道“分离”，未能统一发布归口

永嘉县防指各成员单位信息发布渠道统计数据表明，微信公众号8个、电子显示屏134块（互联网111块、局域网或专网23块）、短信平台8个（气象站4个）、网站4个、广播1880个（应急广播1851，气象大喇叭29个）、永嘉新闻频道1个、广播电台FM102.2频道1个、今日永嘉APP1个、微博1个。各部门面向单位内部和社会公众通过以上渠道自行发布或转发气象预警相关信息，存在信息二次转发误差率和时效性，迫切需要集约和统筹部门预警信息发布渠道，一个发布出口精准发布各类预警信息。

2.2 部门信息“轰炸”，未能优化发布内容

据基层责任人反馈，台风“灿都”期间收到台风预警、小流域山洪地质灾害风险预警等条线信息近50条，涉及手机短信、钉钉消息、网格派单等多途径日平均信息量达10余条。气象部门台风、暴雨、大风、雷电等常态“四重奏”标配预警，水利部门水库水位阈值触发告警，应急部门动态响应服务等信息内容分散、术语生僻、重发叠发、信息过长，致使基层责任人和社会公众在防汛防台高压工作、精神极度紧张的情况下信息查看不及时，导致重要信息遗漏。同时，存在着多渠道叫应过于频繁、电话通知来不及叫应，基层责任人叫而不应等问题，不能满足从预警“叫应”到监督检查的跨部门闭环流程贯通问题，并且人工电话挨个打费时费力，尤其是县局人手少，七八个人一圈电话下来至少十几分钟，迫切需要完善智慧叫应系统建设。“风险阈值短信提醒+预警电话自动叫应”双结合，推出气象预警叫应电话专属号。

2.3 应急值班“虚设”，未能有效发挥调度作用

目前，永嘉县每个乡镇（街道）均设有应急值班室，落实AB岗24 h轮班值守，实行乡镇防汛主要负责人和分管领导轮流带班制度。但实际在防汛防台应急值班实际过程中，条线信息接收和发布对象仍以气象信息员、地质灾害巡察员、网格员等专设人员为主，未能实现多员合一信息汇总，未能充分发挥应急值班室“上传下达”的职能，导致工作落地难、责任追究难等诸多问题。同时，未能建立上查下督的管理机制，在发生极端灾害性天气时，气象部门电话叫应应急值班室无人应答，值班人员大多为社会外聘人员，对业务不了解，导致信息输送错误情况时有发生。并且乡镇（街道）内部应急响应机制不完善，迫切需要规范部门和乡镇（街道）值班室业务规范和值守班制度。

2.4 预报预警“留白”，未能体现精准服务

2021年，永嘉县气象部门现有预警发布仍停留在以面带点的形式，由于部门规则和限定标准未能实现到乡镇、到村一级的分区精确预警信息服务。缺乏强对流天气预警信号，强对流过程移速快、尺度小，一次过程会发布雷电、大风、冰雹、暴雨等多项预警，再加上分乡镇发布，不仅在操作上难度较大，还会让基层和公众因预警过多而感到无所适从。暴雨红色预警7次，预警发布居历年最多。由此也暴露出预警时效短、频繁的发布会在一定程度上降低公众的警惕性；“请有关方面注意防范”等通用化防御提示语难以向公众传递不同危险性和防御指导服务；24 h内降雨量达到100 mm等台风蓝色预警信号无法使得公众理解量级概念等一系列问题。同时，发布预警信息或启动应急响应后，县、乡镇（街道）、村（社区）三级应急联动处置机制不完善，从而导致实际行动措施与应急响应指南出现偏离，未能给基层责任人明确下步工作提醒，不同级别预警未能明确分类防御措施，复盘溯源倒追责任存在一定难度，迫切需要规范预警信号内容、服务方式及联动机制。

2.5 信息受众“盲区”，未能实现全域覆盖

从传播上来看，预警公众覆盖面实现“人人及知、人人尽知”非常困难。网站、“两微一端”、电视、广播属于主动查询类，第一时间获知很难，信息发布传播覆盖面不广，海域、农村还没有实现信息直达，大多数村社“最后一公里”问题没有从根本上得到有效解决。一些偏远山区受广播、电视信号传输条件、通信设施设备以及基层气象信息员缺位等因素影响，加上受限于孤寡老幼群体文化层次低、语言领悟能力差等客观因素，致使村民不能及时、有效地获取气象灾害预警信息现象，尤其是海上作业人群和部分弱势群体尤为突出，迫切需要明确什么级别的预警信号应该采取何种手段发布。

3 永嘉气象灾害防御应急机制的建设

为构建“大安全、大应急、大减灾、大统筹”气象灾害防御应急机制，统筹推进部门信息发布渠道集约共享，实现多部门气象灾害防御应急联动，了解各部门气象服务数字化需求，全力推进永嘉县全周期气象服务决策支撑系统建设，完善自然灾害应急防御数字化，着力解决跨部门数据需求、业务协同和流程再造，借助科技信息技术手段，着力解决基层末梢问题，提出以下5个方面的工作建议。

3.1 从拓展发布渠道出发，实现“一键式”靶向预警发布

预警信息发布以气象部门筹建的永嘉县突发事件预警信息发布平台统一归口发布终端，并为永嘉县防指成员单位开通账号，形成部门和乡镇“浙政钉”或短信（备用）、村级责任人短信或微信（备用）信息直达专属通道，并在现有微博、短信（国突12379）、声讯、融媒体发布、应急广播渠道的基础上，集成接入部门电子显示屏（111块）、中国永嘉服务号、基层网格平台、浙政钉工作通知（个人消息、群组消息）等信息发布渠道。针对数字化迭代升级应用“安全码”基于个人位置开展智能语音避灾提醒，特殊群体积极保留并落实“打更”预警专人。同时，将预警短信分区发布纳入地方年度预算，依据《重大（突发）气象灾害预警信息全网发布细则》和《突发公共事件预警、信息发布实施办法》规定，积极推进分片或分乡镇预警服务模式，实现分灾种预警、任意面圈选覆盖到村、到人，切实打通屏蔽实现“2个直达”绿色通道，提高预警信息发布的时效性，扩大社会公众信息覆盖面。

3.2 从规则提醒服务出发，实现“点对点”自动语音叫应

明确气象部门发布暴雨、大风、雷电、冰雹等极端灾害性天气橙色以上预警信号为启动条件，规定叫应主体，“谁叫应谁”的叫应流程和责任分工，采取分级分类方式提供服务。以永嘉县突发事件预警信息发布平台语音外呼057712379作为主要渠道发布预警信号信息，预警信号内容可能影响地区作为发布对象，并将浙江音信通平台专属号057767796121语音叫应作为备份渠道，规定“实况+预警+影响+措施提醒”为叫应模板。例如，暴雨橙色预警叫应：【永嘉县气象局】近3 h全县出现50 mm以上站点XX个，排名前三站点为XX mm、XX mm、XX mm，县气象台已经发布XX橙色预警信号，预计影响区域XX乡(镇、街道)，请立即按照应急预案要求做好应急防范工作。

3.3 从优化信息服务出发，实现“定制式”行业专属告警

探索建立由县防指监测预警中心为预警后续提醒单发布主体机构，及时将预警信息直达群众和有关责任人，将工作指令直达基层责任人。

一是预警直达家庭和个人，充分利用农村应急广播、温州短信分区发布平台、闪信等手段，向特定地区和人群推动极端灾害性天气预警信息（红色预警），实现预警信息精准高效发送至家庭和个人。例如，【县防指监测预警中心】极端天气预警：你所在区域已出现特大暴雨，后续还有暴雨，请注意做好防范工作，户外人员就近寻找安全区域暂避，其他人员尽量不要外出。

二是预警直达基层行政责任人和转移责任人、“五停”责任人，通过永嘉县突发事件预警信息发布平台重要通知或移动云MAS，将极端灾害性天气预警信息发送给党委政府主要领导、分管领导，受影响乡镇（街道）党委政府主要负责人、分管责任人，受影响村（社、区）主要负责人、转移责任人。例如，【县防指监测预警中心】极端天气预警：本地已经发布暴雨红色预警信号，影响区域为XX乡(XX镇)，请立即按照应急预案做好应急防范工作。

三是工作指令直达基层责任人，县防指相关工作指令需要第一时间直达基层时，经县防指领导同意，可通过永嘉县突发事件预警信息发布平台重要通知或移动云MAS，将工作指令直达基层责任人，实施广泛动员和针对性部署。例如，【县防指监测预警中心】工作指令：县防指指挥长批示要求：进一步扩大排查范围，加大人员转移力度，请立即执行。

3.4 从精细预报预警出发，实现“观摩式”灾害数智防御

积极推进永嘉县台风全周期“数智防御”气象决策系统建设，支撑降雨、山洪地质灾害、台风风险全面评估，实现坐镇县防指全盘掌握防灾、减灾、救灾全流程服务。同时，利用自然灾害风险普查成果，整合部门监测设施共享数据信息，多地图接入与呈现多层级灾害重叠效应，从村社所处位置对承载体信息进行关联分析，科学设定雨量、水位、气象告警阈值及灾害风险等级指标，标定致灾风险色斑叠加图，建立行业风险动态模型可视化监控。通过掌上数字化响应法则进行分梯次、分区域自动发布预警提醒，实现不同行业实时和未来受风雨灾害影响评估及智能服务指导产品，动态调整“监视区、警戒区、责任区”3道防线，分强度、分区域、分时段开展分区预警，触发“提醒”“警报”“紧急警报”3个级别的灾害天气报警阈值，分区域、分行业、分人群告警提示，尤其针对台风、梅汛期系统性暴雨、强对流、冷空气撕裂灾害性天气可能对永嘉造成严重影响的，以“分类型、分阶段、梯次化、递进式”为要求，以提供相对准确预报原则，开展滚动预报预警服务，确保县、乡镇（街道）、村（社区）三级气象灾害防御工作分阶段、分等级有序、有效及有力开展，提高防御精准性。

3.5 从建设数字预案出发，实现“菜单式”响应行动法则

全面推进防汛防台预案数字化全流程质控服务，以永嘉县防汛防台抗旱应急预案为总纲，赋能水利、资规、交通、旅游、农业、气象等六大行业预案，融入乡镇和村级应急预案，推进“1+N”预案应急响应行动数字流程再造，融入防汛防台管理应用场景，嵌入应急值班系统辅助，匹配“码上应”协同处置体系。进一步明确应急响应启动区间及阶段流程规定，实时计算属地灾害影响范围、影响等级，自动生成不同灾害、不同应急响应级别的防汛防台抗旱工作简报，基于电子地图实现村级防汛防台形势图避灾智能引导，探索形成基层防汛防台规定动作、指令动作的行动指南或手册，并有效实现闭合环路反馈机制，实现事前、事中、事后全过程精密智控。

3.6 从普及科普知识出发,实现“礼堂式”全民素质行动

农村文化礼堂是基层群众休闲娱乐、村集体活动的重要场所。要充分利用农村文化礼堂服务效应，积极组建应急、水利、资规、气象等部门科普宣教队伍，利用3·22世界水日、3·23世界气象日、5·12防灾减灾日，开展自然灾害防御知识进农村文化礼堂宣传活动。与县委宣传部签订长效合作机制，推进映前10 min播放自然灾害防御知识影音，重点宣导灾害风险五色图、预警信号、降水等级、大风等级、台风知识，纳入基层责任人必修课，强化以村社为单位元的分灾种应急演练，培育社会群众气象因素造成的次生灾害应急逃生能力。联合应急部门根据本地台风、暴雨、强对流3种灾害性天气特点，制定集预警信号、图标、含义、公众响应状态、公众防御、预警信息获取渠道为指引的《气象灾害公众防御指引》，并纳入永嘉县防汛防台工作手册，进村入企开展宣传提高公众防御能力。同时，在水库、河道等危险地段设置水位标识，在自动气象站配置毫米玻璃量杯，在全周期决策支撑平台建立台风预警知识库，全面推进全民科学素质行动的开展。