湖南高职教育校企合作双元育人法治化的问题与对策

周 亮 李晓燕 叶 玲

（湖南科技职业学院，湖南 长沙 410004）

随着我国职业教育的不断发展，职业教育已经实现了从数量化发展向质量化发展转型。从2017 年至今，中共中央、国务院相继印发了《关于深化产教融合的若干意见》（2017年）《国家职业教育改革实施方案》（2019年）《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（2021 年）等法律法规和方针政策，教育部等相关部门也印发了《职业学校校企合作促进办法》（2018 年）《建设产教融合型企业实施办法》（试行）（2019年）《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》（2020 年）等行政规章，全面构建了校企合作双元育人体系，让产教融合、校企合作成为了高职教育的基本办学模式。校企合作双元育人是企业与学校高度合作、共同成为育人主体、共享双方资源的一种人才培养模式，体现了产教融合、优势共享、资源共建、内涵共振的教育理念。

一、湖南高职教育校企合作双元育人实施现状

湖南是职业教育大省和强省。到2021年为止，湖南设有高职院校74 所，其中专科层次73 所，民办本科层次1 所。湖南高职院校中，列入中国特色高水平高职学校和专业建设计划院校11所。湖南从推行职业教育改革开始，努力打造职业教育发展新高地，争当提质增效排头兵，取得了一系列育人成效。

（一）校企双元育人产教融合取得了新成效

近年来，国家职业教育政策不断出台，对于促进职业教育发展起了积极作用。湖南依时而动，根据国家和教育行政部门鼓励企业依法参与举办职业教育、鼓励省级人民政府开展产教融合型企业建设试点和开展多元投资主体依法共建职业教育集团的改革试点等政策规定，先后出台了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》（2019 年）和《职业教育改革实施方案》（2020年）等制度，明确规定通过购买服务、转让闲置国有资产等措施支持民办学校办学；对国有企业举办的职业院校，同级财政可以采取财政补贴、购买服务等方式给予适当支持；对产教融合试点企业兴办职业教育的投资符合条件的，可按投资额30%的比例抵免该企业当年应缴教育费附加和地方教育附加等。在这样的政策刺激下，湖南民办职业院校、校企产教融合、职教集团等都得到了长足发展。2020 年，湖南民办中职学校（含技工学校）所数占比增加了1.16个百分点，2021年湖南软件职业技术学院升格成为民办本科院校。湖南目前拥有了国家级职教集团（联盟）20个，其中由高职院校牵头组建了10个职教集团（联盟），数量排全国第三。

（二）校企双元育人教学改革取得了新成效

在国家现代学徒制改革试点的影响下，湖南2020年开展现代学徒制培养的学校达83.10%、专业达389个、学生达45044 人。湖南省高职院校与企业和相关部门联合开展订单（定向）培养的规模持续扩大，2018‐2020 年订单（定向）培养班分别为1895 个、2192个、2557个，订单（定向）培养学生分别为7.12万人、8.37 万人、9.52 万人。同时，让企业、行业组织参与学校的专业设置、人才培养目标、课程标准，课程建设等方面是提高人才培养质量的必然要求，积极推动湖南高职院校不断深化校企合作，搭建产教融合平台。至2020 年，校企共建产业学院151 个、校内实践教学基地2129 个、校外实践教学基地6935 个，较2019 年分别增长33.63%、8.29%、13.28；同时，湖南首批建设培育的产教融合型企业就达到了46 家。全省高职院校深入推进课证融通，并将X 证书标准融入专业人才培养方案、专业技能考核标准和核心课程标准。2020 年，1+X 证书试点专业达209 个；参加1+X 证书制度培训的专业教师达到2658人，较上年增长21.26%；开发课证融通的课程标准4092 个，较上年增长23.29%。

（三）双师型教师队伍建设取得了新成效

根据国家教育行政部门有关双师型教师队伍建设的有关规定，湖南积极推动“双师型”教师队伍建设。到2020年，校企共建“双师型”教师培训基地增至1218 个，当年到企业顶岗实践累计达30 天的教师4165 人，分别较2019 年增长37.29%、19.42%；全省高职院校建立校级以上教学创新团队687 个，教学团队中企业技术专家达2120人。

二、推进湖南高职教育校企合作双元育人法治化困境

随着湖南职业教育的发展，受国家职业教育法和职业教育行政法规数量有限、立法不足、质量不高等因素影响，湖南职业教育地方性法规和规章也多是“模仿《职业教育法》的简约风格，内容中提倡性、号召性条款远多于实质性、具体性条款，因循旧法的条款远多于自主创新的条款”[1]，凸显了湖南职业教育立法的滞后性、落后性。

（一）双元育人法治体系不健全，政府调控难落实

虽然近年来，湖南省根据国家有关校企合作双元育人政策，发布了湖南省校企合作双元育人的一些规定，但整体而言，原则性规定多，具体可操作性的规定少，特别是缺乏有针对性的、具有湖南地域特色的地方性法。可以说，湖南校企双元育人法制体系不健全问题已成为影响湖南职业教育发展的重要因素。如缺乏高职学生外出顶岗实习的法律保障、缺乏工学结合的具体法律规定、缺乏校企合作双元育人管理层面的法律规定、缺乏校企合作双元育人体系评价机制的法律规定、缺乏详细的校企合作育人的执行条例、缺乏校企合作双元育人监管体系。这些问题不解决，就很难保障参与校企合作双元育人的多方尽责履职、难以统筹区域职业教育发展资源、难以激发校企双方继续合作、多次合作的原动力，政府调控有时是有心无力，难以收到成效。

（二）学校面临风险较大，双元育人意愿不强烈

构建校企合作双元育人体系可以帮助高等职业院校拓宽合作视野，寻求区域经济内的特色合作伙伴，基于利益结合点的基础上开展合作。对于高等职业院校和企业而言，这是一个双向选择的过程，只有具有相应的经济实力、教学实力、行业实力、人才实力、设备实力的双方，才能实现双方资源的高度匹配。但从目前情况看，湖南大部分高等职业院校参与校企合作双元育人机制的主动性不强，这主要基于学校无法从企业那里获得足够的教育教学资源，不能有效地保障师生的合法利益，而且，将学生送到企业进行双元育人更会面临无法预计的风险。因此，高职院校普遍不愿意去了解市场需求、行业动态、企业愿景。而对企业情况和社会用人情况的不熟悉，反过来又让学校在专业设置上出现重复率高、趋同性强，呈现出专业特色和行业特点不明显的情况。在现有的校企双元育人合作中，基本上都存在教材陈旧没有研发、设备老旧难以更新、实习实训不被重视、师资互动难以顺畅、治理能力水平有待提高等问题，高职院校在硬件、软件上的不足直接导致培养的技能型人才难以满足企业的用人需求。

（三）企业参与缺乏动力，双元育人难以共赢

企业深度参与是实现校企双元育人的关键环节，这既要学校和企业之间的高层合作，更需要双方提供适合校企双元育人的师资队伍。但从目前情况看，高职院校专任教师往往缺乏下到企业开展实习实训、获取企业实践经验的积极性和能动性，这主要基于高职院校专任教师的企业实习实训经历在教学工作量统计、职称评审、绩效工资核算等方面没有得到体现和重视；而具有企业实践经验的专业技术技能人才又因为进入高职院校的学历门槛较高，工资待遇低、管理严格而不想进入高职院校成为技能型人才。《国家职业教育改革实施方案》（2019 年）从制度上解决了这个问题。该方案规定，职业院校相关专业教师原则上应有企业工作经历，并放宽特殊高技能人才的学历要求，这有效地推动了高职院校专任教师、企业技术人员的双向流动，实现理论知识与实践能力的互补。虽然校企合作双元育人制度的真正落实会给企业带来人才、技术等方面的多赢局面，但部分企业更注重眼前的经济效益，不能把握企业可持续发展目标。因此，如果地方立法部门和教育行政部门不出台校企合作双元育人相应的法律和政策规定，不在企业认证制度、金融借贷、财政税收、土地利用、信用查询、教育费附加减免、地方教育附加抵扣等方面提供优惠和便利，企业就不会主动和真心参与校企合作双元育人，校企合作共赢的局面就难以实现。

三、推进湖南高职教育校企合作双元育人法治化对策

“职业教育法治化作为教育法治化的重要组成部分，是我国建设法治国家的应有之义，是职业教育法律制度制定、执行、救济、研究等要素组成的有机统一的动态体系[2]。”在职业教育领域全面推进教育法治化，是破解当前职业教育改革发展面临的突出问题的必然途径，也是完善校企合作双元育人机制的必然要求。“准确立法是改善治理、保障法治的前提[3]。”我们需要通过出台有针对性的校企合作法律制度，构建有效的双元育人机制，才能实现校企合作共赢。

（一）进一步健全校企合作双元育人的制度体系

现在的双元育人制度体系不完善，内容不具体，缺乏可操作性。首先，《职业教育法》和湖南职业教育实施条例，对校企合作双元育人都作出了相关规定，但基本上属于宏观指导或柔性条款，很多条款在用的是“鼓励”“可以”“原则上”一词，没有实际操作方案或具体实施细则。如《职业学校校企合作促进办法》（2018年），明确了“企业应当依法履行实施职业教育的义务，利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与校企合作，促进人力资源开发”，但对于如果没有落实义务应该承担什么的责任却没有明确。其次，双元育人的制度规定都比较分散，没有形成单一的法律法规，法律权威性不足。到目前为止，立法部门没有出台《校企合作法》等单项法规。再次，很多制度虽然涉及了校企合作办学、教学、就业和培训等相关制度，但未形成完整的制度体系，没有构建一揽子解决校企合作，特别是校企合作双元育人的具体实施办法。《职业学校校企合作促进办法》（2018 年）虽然规定了职业院校可以聘用经营管理人员、专业技术人员、高技能人才等担任兼职教师，但没有出台高职院校兼职教师参与校企合作的配套制度，学校教师与企业人员的培训、继续教育学习成果没有实现双方互认和衔接。因此，要解决这些问题，各地教育行政部门和立法部门可以根据人才培养实际情况和企业参与学校人才培养力度，尽快出台校企合作有关地方性法规，特别是要将双元育人纳入到校企合作的制度规定中。同时，尽快完善企业培训与学校学历教育互相认证制度和人才双向流动制度。

（二）进一步完善校企合作双元育人的激励约束机制

现存的双元育人体制有一定的激励机制和约束机制，却很难落到实处，这使得学校和企业都不重视校企合作。《职业教育法》明确指出，企业有参与职业教育的义务，这是一个约束性条款；《职业学校校企合作促进办法》（2018 年）规定了企业在校企合作中享有的权利，如：对深度参与校企合作，行为规范、成效显著、具有较大影响力的企业，按照国家有关规定予以表彰和相应政策支持，这是激励性措施。但没有落实职业教育义务，对参与校企合作较好的企业如何表彰，给予哪些相应的政策支持，在这个办法中均没有明确，也没有出台相应的配套措施，从而使得这一规定有名无实。《建设产教融合型企业实施办法》（试行）（2019 年）对产教融合型企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，并按规定落实相关税收政策。这些激励措施有利于企业参与到双元育人当中来，但是没有规定未履行参与职业教育义务是否需要承担不利的法律后果。同时，缺乏激励和约束措施的影响也出现在师资培养和人才双向流动上。根据《职业学校校企合作促进办法》（2018年）规定，完成企业实践应当纳入教师业绩考核，在评聘和晋升职务（职称）、评优表彰等方面优先对待，但由于制度缺乏保障机制，2020 年全省高职院校专任教师25694 人，到企业顶岗实践累计达30 天的只有教师4165 人，比例仅为16%。企业技术人员也无意到高职院校兼职任教，因为参与这项活动无法为个人发展带来实质性帮助；另外，高职院校的薪资待遇也很难吸引他们进行流动，由此导致校企双方人才流动成为了一句空话。因此，要实现校企双方人才的合理流动，满足双元育人的需求，就要进一步完善校企合作方面的法律法规和方针政策，加大企业参与职业教育和学校输送教师到企业接受实践的激励措施和约束力度，构建完善的校企合作双元育人的体制机制。

（三）进一步完善对校企合作双元育人实施情况的督导教育机制

教育督导是教育法规定的一项基本教育制度。《职业学校校企合作促进办法》（2018 年）规定，“各级人民政府教育督导委员会负责对职业学校、政府落实校企合作职责的情况进行专项督导，定期发布督导报告”，从而明确了各级人民政府教育督导委员会对职业学校和政府落实校企合作职责情况进行专项督导，但这个规定却没有明确专项督导企业在校企合作中的职责职能，也缺乏对没有履行参与校企合作职责的学校、企业和政府责任。2020年，国家《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》和湖南《关于深化新时代教育督导体制机制改革的实施意见》，均明确要求到2022年基本建成全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的教育督导体制机制。但在督导任务中，都没有涉及对校企合作办学方面的督导，督导对象也是针对地方政府和学校。这意味着各级人民政府教育督导委员会所开展的专项督导中既没有包括企业“应当依法履行实施职业教育的义务”，也不包含企业参与校企合作的行为。因此，要进一步完善校企合作双元育人机制，必须进一步完善各级人民政府教育督导条例，将企业参与校企合作双元育人机制的情况纳入督导内容，对不依法履行实施职业教育义务的企业进行责任追究。

（四）进一步加大对校企合作双元育人实施情况的执法检查力度

构建高效的教育执法检查机制是确保校企合作正常化、法治化的重要环节。湖南省人大常委会通过采取实地检查、听取汇报、会议座谈、个别走访、调查核实等方式进行，从深化产学融合，推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革创新，加强师资队伍建设，加大职业教育发展的保障力度等方面，对各市州落实职业教育“一法一条例”（《中华人民共和国职业教育法》《湖南省职业教育条例》）进行执法检查，推动了湖南职业教育高质量发展。然而，湖南省人大常委会“一法一条例”的执法检查仅是例行性的工作检查，并没有上升为执法机构的强制性检查，其检查结果也没有地方性法规来保障，很难引起校企双方的高度重视。因此，有必要出台专门针对加强职业教育执法检查的地方性法规，明确校企合作、特别是针对双元育人执行情况的执法机构，明确执法程序，切实构建常态化执法体制机制，形成严密、有效的执法监督网络。同时，通过建立校企合作双元育人体系考核实施办法，推动地方政府在校企合作双元育人体系中发挥积极作用；通过建立校企合作双元育人体系执法队伍，加强教育行政执法人员和执法机构的专门化、专业化，加强职业教育的行政执法力度。

注释：

①本文中所引用的有关湖南职业教育的数据均来自《湖南省高等职业教育质量年度报告》（2020年）