菏泽市推动黄河流域生态保护和高质量发展对策研究*

季福田

(中共菏泽市委党校政法教研室，山东 菏泽 274032)

黄河流域生态保护和高质量发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。2021年10月22日，习近平总书记在济南主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，从新的战略高度阐述了推动黄河流域生态保护和高质量发展的一系列重大问题，发出了为黄河永远造福中华民族而不懈奋斗的号召[1]。菏泽市位于鲁西南平原，是黄河入鲁第一站，黄河在境内全长185公里，流经东明、牡丹区、鄄城和郓城4县(区)，4县(区)共有村庄1 971个，农村人口299.28万人，耕地490.8万亩。菏泽黄河滩区面积504平方公里，菏泽黄河故道、黄河沿线全长320多公里，滩区内现居住14.6万人，约占山东省滩区人口的四分之一，菏泽黄河滩区在山东省面积最大、人口最多。因此，菏泽市做好黄河流域生态保护和高质量发展工作，意义重大，影响深远。

一、菏泽市推进黄河流域生态保护和高质量发展工作的进展

为从根本上解决黄河流域面临的自然生态保护与经济社会发展之间存在的结构性矛盾，党中央于2019年提出推进黄河流域生态保护和高质量发展问题，并同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，上升为重大国家战略[2]。菏泽市抢抓这个难得的重大历史机遇，按照中央和山东省委部署要求，统筹协调各县(区)和市直有关单位的力量，细化工作措施，扎实有序推进各项工作落实。

(一)加强组织领导，强化顶层设计

为深入贯彻落实习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话、重要指示批示精神，统筹推进菏泽市黄河流域生态保护和高质量发展各项工作，全面融入和服务国家、山东省重大发展战略，菏泽市成立了推进黄河流城生态保护和高质量发展领导小组，由市委书记、市长任组长，其他有关市领导任副组长，沿黄各县(区)也成立了相应组织机构，切实强化对菏泽市黄河流域生态保护和高质量发展工作的组织领导。菏泽市围绕黄河流域生态保护和高质量发展，进一步强化顶层设计，先后编制了《黄河滩区生态和产业融合发展总体规划》《菏泽鲁西新区发展规划》和推动黄河流域生态保护和高质量发展“十四五”重点工作清单等规划方案。2021年12月4日，中共菏泽市第十三届委员会第十四次全体会议审议通过了《中共菏泽市委关于深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神 扎实推动黄河流域生态保护和高质量发展的决定》，为下一步深入开展各项工作奠定了坚实基础。

(二)利用自身优势，统筹谋划发展

菏泽市地理位置优越、资源要素丰富、产业集聚度高、生态环境良好、发展后劲充足。2021年4月菏泽牡丹机场正式通航，2021年12月鲁南(日兰)高铁曲阜—菏泽—庄寨段开通运营，雄商高铁菏泽并行段18公里推进顺利，菏泽首条双向八车道高速公路——日兰高速巨菏段改扩建工程建成通车，标志着菏泽已迈入“立体交通”新时代，成为区域性综合交通枢纽城市。菏泽市根据山东省《关于优选提报黄河流域生态保护和高质量发展重大项目的通知》，进一步调度、梳理、汇总，经多次修改完善，完成了菏泽市黄河流域生态保护和高质量发展重大项目申报统计表，共9个类别，118项。在山东省确定的黄河流域生态保护和高质量发展390个重点项目中，菏泽市入选项目数量为23个。菏泽市立足沿黄地区资源禀赋、产业基础、区位优势、市场条件，大力培育和打造农产品知名品牌，沿黄4县(区)共创建省级知名农产品企业产品品牌10个，累计获得“三品一标”产品认证342个，其中东明西瓜入选全国“名特优新”农产品目录，菏泽牡丹特色品牌享誉全国。在黄河文化保护传承方面，菏泽市通过普查、筛选，确定一批适宜保护传承的旧村台，形成黄河文化村台保护名录，加大了对黄河古村台保护力度；通过系统梳理黄河农耕文化、红色文化、民俗文化、名人文化等文化遗产资源，深化了对黄河文化的挖掘研究。

(三)加强污染治理，保护生态环境

菏泽市不断深化河长制工作，不仅要求各级河长按时限开展巡河，而且充分利用河长制网络平台实现对黄河的动态监管，全面完成了黄河164项“四乱”问题的清理工作。目前，洙赵新河于楼、东鱼河徐寨、新万福河湘子庙等四个省控以上断面水质21项指标均达到国家、山东省约束性目标要求。菏泽市持续推进沿黄水生态建设，通过完善“临河防浪林、堤防行道林、淤区适生林、背河护堤地林”四位一体的生态屏障体系，形成了独具特色的黄河百里生态长廊。其中，黄河堤防东明高村至鄄城董口段为国家级水利风景区，成为沿黄群众旅游、休闲的重要场所。

(四)实施乡村振兴战略，建设美好家园

菏泽市积极探索实施乡村振兴战略的有效路径，通过巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，促进了农业高质高效、农村宜居宜业、农民富裕富足。2021年，菏泽市全年粮食总产157.5亿斤，居历史第2位。新增农业产业化国家重点龙头企业2家，规模以上农副产品加工企业超过1 000家，12个乡镇新入选省级农业产业强镇，20个重点镇形成“一镇一品”产业格局。建成美丽宜居乡村安置区132个，新、改建农村公路1 800公里，建制村通公交率达到93%。菏泽市黄河滩区居民迁建工程也基本完工，截至2021年5月，28个村台社区、6个外迁社区全部建成。每个安置社区均高标准配齐供水、雨水、污水、强弱电、道路等基础设施，并配套建设党群服务中心、小学、幼儿园、社区超市、文化健身广场等公共设施，14.6万滩区群众实现了“百年安居梦”。同时，菏泽市黄河滩区依托资源优势和产业基础，培育打造了万亩虎杖园、现代农业产业园、黄桃种植基地等黄河滩区特色优势产业项目。通过统筹推进滩区群众生活、生产、发展工作，使他们生活有保障、发展有基础、致富有门路，给滩区群众一个“稳稳的家”。

(五)落实防汛责任，确保行洪安全

菏泽市立足于防大汛、抢大险、救大灾的防汛要求，通过认真梳理15 大项、56小项的防汛准备工作，全面落实以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，健全完善了内部全员岗位责任制。同时，菏泽市持续推进防洪工程建设，已建成集防洪保障线、抢险交通线、生态景观线于一体的黄河标准化堤防，基本形成了由堤防、险工与河道工程组成的防洪工程体系。目前，黄河主河槽行洪能力逐年加强，如2020年7月，受黄河上游持续降雨影响，黄河上游水库腾库下泄，大流量洪峰途经菏泽市，达到5 120立方米/秒的流量，创下了黄河菏泽段24年以来洪峰过境的流量之最，黄河菏泽段成功通过“大考”，确保了自1996年以来黄河下游洪峰最大流量顺利过境，保障了伏秋大汛行洪安全。

二、菏泽市推进黄河流域生态保护和高质量发展面临的困难

目前，菏泽市在推进黄河流域生态保护和高质量发展方面还存在一些瓶颈和制约，主要表现在以下几个方面：

(一)黄河保护缺乏统一的法律规定，财政投入不足

我国关于黄河保护的规定散见于30多部法律文件中，这些法律文件内容形式繁杂，缺乏全面、统一、系统地梳理，没有形成系统、完善的法律规定。菏泽黄河滩区面积大，居住人口多，分布比较散乱，同时滩区部分生产经营活动与黄河生态保护之间存在矛盾。依靠现有的法律法规，不足以解决长期以来流域治理中存在的不同地区、行业、部门的利益冲突和纠葛。滩区监管困难，已成为黄河治理的困境之一[3]。另外，缺乏财政投入也是制约黄河流域生态保护和高质量发展的主要瓶颈。沿黄各级政府的财力无法铺开进行湿地全面恢复与综合治理工程，这在很大程度上影响了湿地生态系统功能的发挥。

(二)水资源供需矛盾大，黄河安澜存在隐患

当前，菏泽市处在工业化、城镇化的快速发展阶段，用水较多，但分配的黄河流域水资源有限，无法满足菏泽市工农业和社会快速发展的需求。同时，因水价偏低，部分引黄灌区还存在大水漫灌、节水意识不强、水资源利用率低等问题，导致水资源供需矛盾较大。另外，在黄河安澜方面还存在一定的隐患和问题，主要原因是：一是黄河菏泽段处于山东最上游，属宽河段、游荡型河道，河道摆动大，不稳定；二是黄河菏泽段“二级悬河”形势依然严峻，槽高、滩低、堤根更洼，现有的48公里堤沟河问题较为严重，而且个别河道节点工程不完善，如果发生大洪水，易形成斜河、横河、顺堤行洪等安全隐患；三是防洪非工程措施不完善，主要表现在信息化程度低、通信系统不完善、抢险队机械化建设有待提高等方面。

(三)发展限制性因素多，生态保护治理任务繁重

菏泽市生态保护治理任务依然繁重，发展限制性因素多。菏泽黄河滩区土壤以砂质土壤为主，有机质含量较低，土壤团粒结构较差，保水、保肥能力较弱，为五级耕地土壤，不利于农作物生长。滩区内现代化农田水利设施少，原有沟、路、渠等基础设施年久失修，老化、损毁、失效问题严重，排灌能力差，普遍存在旱季浇不上、雨季排不出的问题，已远远不能满足农业生产需要。在污染防治方面，黄河滩区的污水处理设施和垃圾收集处理设施不够完善，农村面源污染尚未得到有效解决，污染防治压力较大，而且，河道内受生态环境保护因素制约，很多经济活动与生态保护工作还存在一定的冲突。

(四)产业结构不合理，产业支撑能力不强

菏泽市经济规模总量小、经济发展外向度低、产品科技含量不高、自主品牌建设滞后、县区发展不平衡。而且，菏泽市产业结构不够合理，产业支撑能力不强，主要表现在：一是企业规模小，人才引进困难，科技研发投入低，自主研发能力不足；二是农业多以传统农作物种植为主，经济作物品种少，种植结构单一，农产品多为初级产品，产业链条短，附加值低；三是农民文化程度相对偏低，农业科技水平低，新品种、新技术推广和应用不够；四是农村青壮年劳动力外出务工较多，当地缺少有技术、懂经营、会管理的高素质农民引领产业发展。

(五)文化资源缺乏开发利用，尚未形成独具特色的文化品牌

菏泽享有“天下之中”的美誉，是中华文明的发源地，历史上曾数度成为中原地区重要的政治、经济、文化中心，是“中国牡丹之都”和全国著名的牡丹之乡、书画之乡、戏曲之乡、武术之乡和民间艺术之乡。虽然菏泽市历史文化底蕴深厚，黄河流域旅游资源丰富，但是目前存在对黄河文化遗产整理挖掘不够、非物质文化遗产保护传承工作不到位、黄河文化旅游布局不合理、文化产业还未形成规模、公共服务设施不完善等问题。由于缺乏系统的综合开发利用，菏泽黄河流域文化尚未形成独具特色的品牌优势。

三、菏泽市深入推动黄河流域生态保护和高质量发展的对策

扎实做好菏泽市黄河流域生态保护和高质量发展工作，功在当今，利在千秋。菏泽市要深入贯彻新发展理念，坚定不移走生态优先、绿色发展的现代化道路，奋力实现黄河流域生态保护和高质量发展新突破，让黄河成为造福菏泽的幸福河。

(一)加快推进黄河保护立法，积极争取政策项目资金支持

为增强黄河流域保护和治理的系统性、整体性、协同性，全面解决跨区域生态保护、跨领域生态治理、跨行业产业布局等体制机制障碍，要进一步加快黄河保护立法工作。对黄河流域生态保护和高质量发展进行立法非常具有挑战性，目前可以考虑选择区域协同立法先行模式。通过搭建一体化人大立法协作平台，避免不同省区之间政策的矛盾和冲突，并保障国家规划纲要实施，待时机成熟后，再上升为国家层面的立法，逐步建立起一套能够充分反映黄河流域特点的制度措施，制定出一部保护黄河的良法。

做好菏泽市黄河流域生态保护和高质量发展工作，还应积极争取政策、项目和资金支持。菏泽市要充分利用好黄河流域生态保护和高质量发展相关政策，一方面，超前谋划储备一批符合国家投向、符合申报资金要求的项目，积极争取中央和山东省财政关于黄河流域生态保护和高质量发展专项奖补资金支持。另一方面，做好国土治理、环保、水利、基本建设、文化等相关领域专项资金争取工作。同时，在不增加政府隐性债务的情况下，建立市场化、多元化投融资机制，引导金融机构采取发行政府债券、企业债券、专项建设资金、融资租赁等多种融资模式，支持菏泽市黄河流域生态保护和高质量发展。设立菏泽鲁西新区是菏泽市积极争取政策、项目和资金支持的一个典范。2021年12月，经山东省政府同意，山东省发展和改革委员会印发《菏泽鲁西新区发展规划》，标志着省级新区建设拉开大幕。这为菏泽争取到了与省内发达市一样的改革试点先行先试同等机遇，为菏泽打造黄河下游生态保护和高质量发展示范区，实现由地理区位中心到发展动力中心的蝶变创造了有利条件。

(二)切实保障黄河长久安澜，系统做好水资源保护利用

推动黄河流域生态保护和高质量发展，要把保障黄河长治久安作为重中之重。菏泽市要始终确保黄河菏泽段长久安澜，全面开展险工、控导改建加固及新续建工程建设，重点推进高村以上游荡性河道综合治理，维持中水河槽稳定；推进高村以下重点河段堤河治理，确保堤防不决口。进一步深化滩区安全建设，严格限制自发修建生产堤等无序活动。实施引黄涵闸病险水闸和大中型病险水库水闸除险加固工程，消除水闸险情及安全隐患，切实提升防洪减灾能力。进一步优化水文站网布局，完善水文监测设施建设，建立流域洪水调度体系、洪水管理公共服务体系和灾害预警信息系统，提升洪水灾害防御等基层防汛预报预警能力。积极参与黄河大数据中心建设，打造“智慧黄河”数字化平台，建立覆盖骨干河道干支流的立体化数据采集监测网络，使之能够及早发现险情并进行处理。

系统做好水资源保护利用，对于保障黄河长久安澜也具有重要作用。菏泽市应以确保水安全、防范水危机为重大前提，全方位贯彻落实“四水四定”原则。一是落实“三线一单”(生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单)制度。以自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一促进黄河流域生态保护和高质量发展。二是持续推进水土流失综合治理。菏泽市应加大黄河干流水生态保护修复力度，加强对东明黄河森林公园生态保护，加快曹县黄河故道国家湿地公园、郓城县东溪湿地建设，打造沿黄绿色长廊。三是实施滩区土地综合整治与生态修复工程。通过建设黄河防汛防浪林和严禁围河造田、种植阻水林木及高秆作物，建设耕地、林草、水系、绿带多位一体的黄河滩区生态涵养带，推进滩区“退地还湿”，打造滩河林草综合生态空间。四是着力破解缺水瓶颈。通过配合山东省开展南四湖生态水量确定工作，完善水资源调配格局；积极推进引黄闸改造提升，对引黄干支渠系进行疏浚防渗整治，建设一批引黄调蓄工程、雨洪资源调蓄利用工程；加强局域水系连通和水资源调配工程建设，打通水系脉络，统筹黄河水、地表水、地下水和非常规水资源，从而破解缺水瓶颈。

(三)加强生态环境管控，开展环境污染综合治理

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，决不以牺牲环境为代价换取一时的经济增长。”[4]推动黄河流域生态保护和高质量发展，要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，把提升生态环境保护水平作为战略重点，落实碳达峰、碳中和目标任务，严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，打好打赢蓝天、碧水、净土保卫战，形成节约资源和保护生态环境的空间格局。

一是全面开展大气污染联防联控。菏泽市应实施新一轮“四减四增”行动计划，调整优化产业、能源、运输结构，强化区域联防联控和应对重污染天气，打赢蓝天保卫战。对于“散乱污”企业，应加大排查整治力度，实现“散乱污”动态清零；对于化工园区，应进一步深化安全生产和环保整治，大力推进移动源污染综合治理和淘汰更新，实时管控移动源污染，确保城市细颗粒物浓度下降率达到国家考核要求。

二是统筹推动水污染治理。对黄河流域排污口开展排查整治专项行动，严格防止农村生活污水、黑臭水体和农村生活垃圾进入河道；开展重点河湖生态环境综合治理与修复，不断增强水体环境容量和自净能力，有效控制河道内源污染。在城市，应严格控制工业废水和未经处理或未有效处理的废水直接排入城镇污水处理系统，对于城中村、老旧城区的污水，应加快推进收集管网建设与改造，积极推行“智慧管网”建设，逐步实现全流域建成区雨污分流，消除管网收集空白区，持续提升污水收集、处理能力，打赢碧水保卫战。

三是扎实开展土壤污染防治。抓好源头防范，注重风险管控，全面排查调查，有序治理修复，确保菏泽市土壤环境质量持续改善，打赢净土保卫战。要实施耕地土壤环境治理保护，推进耕地分类管控，严格管控重度污染耕地；加强土壤污染源头控制，加强对重点地区危险化学品生产企业搬迁、改造腾退土地的土壤环境监管，确保腾退土地符合规划用地土壤环境质量标准。

(四)贯彻落实新发展理念，构建特色优势现代产业体系

在新发展理念下，菏泽市要坚定不移实施“工业强市”战略，加强产业生态创新，做大做强做优实体经济，大力提升产业发展的含金量、含新量、含绿量。

一是深入推进新旧动能转换。菏泽市应精准聚焦煤电、水泥、轮胎、煤炭、化工5个行业，加快淘汰低效落后动能；严格落实环保、质量、技术、能耗、安全等标准，切实控制新增过剩产能。坚持增量崛起与存量变革并举，改造提升传统产业，发展壮大新兴产业，进一步推进优势产业集群集聚发展，全力打造“231”特色产业体系。菏泽市还应抓住数字经济发展的新机遇，推进新旧动能转换。通过贯彻落实山东省“万项技改”“万企转型”等行动，深度推进数字赋能，加快设备换芯、生产换线、机器换人，大力推进数字化车间、智能工厂建设，全面提高产业技术、工艺设备、产品质量、能效环保等水平。对于高端化工、高端装备等重点领域，应支持他们率先应用“5G+工业互联网”，鼓励规模以上工业企业利用好网络搜索引擎优化竞价排名，打造互联网工业品牌。

二是培育优良产业生态。菏泽市应聚焦高端石化、生物医药、医疗器械、机电设备制造等重点产业，深入实施“领航型”企业培育计划，打造具有产业生态主导力的领军企业。同时支持行业领军企业打造行业平台，推动要素资源高效配置、产业链条整合并购、价值链条重塑提升、多业务流程再造集成、新型业态培育成长，构建以平台型企业为主导的产业生态圈，使上中下游产业链、大中小企业融通创新、协同发展，共同促进产业链、供应链、创新链深度融合。

三是着力推进农业产业化。深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，将粮食生产功能区和重要农产品生产保护区率先建成高标准农田，鼓励支持工作基础好的粮食产能大县整县推进高标准农田建设，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”。实施家庭农场培育、农民合作社规范提升行动，培植多元化、专业化服务主体，加快培育产业链领军企业，鼓励发展农业产业化联合体，促进农业生产、加工、物流、研发和服务一体化发展，以优势、特色、乡土产业打造县乡村三级产业融合发展平台。抓住数字乡村建设的机遇，实施“互联网+”农产品出村进城工程，支持优势产区批发市场向现代农业综合服务商转型，从而推动农村流通服务数字化，打造菏泽市新的经济增长点。

(五)保护传承弘扬黄河文化，打造独具特色的文化旅游品牌

文化自信是更基础、更广泛、更深厚的自信，是一个国家、一个民族发展中最基本、最深沉、最持久的力量。菏泽市要进一步推进黄河文化研究与保护，传承黄河文化，讲好黄河故事。

一是系统保护黄河文化遗产。菏泽历史悠久，文化底蕴深厚，丰富的文化遗存和非物质文化遗产，为深入挖掘整理菏泽黄河文化遗产创造了良好的条件。菏泽市应加快推进青邱堌堆、孙大园堌堆、侯庄堌堆遗址、定陶王墓地M2汉墓等文化遗存的考古，加强对这些文化遗存的研究阐发。大力挖掘黄河民间文学、传统工艺、地方戏曲、风土人情、餐饮文化、名人轶事、民间故事等非物质文化遗产，塑造特色文化品牌。另外，还应支持社会资本参与建设传习所、展示馆、授徒坊，推进黄河号子、黄泥古陶制作技艺等“非遗”项目的传承保护，以进一步扩大菏泽黄河文化品牌的影响力。

二是打造黄河文化旅游长廊。菏泽市沿黄县(区)应进一步加强合作，共同进行黄河文化旅游开发。以黄河大堤风景廊道为纽带，打造集文化展示、康体疗养、民俗体验、农耕参与、科普研学等多种功能于一体的黄河精品文化旅游带。以黄河故道沿线道路建设、景观提升与生态环境营造为重点，整合沿线的村落民俗、特色农业种植园区等产业资源、河流湿地等自然资源，建设黄河故道绿色长廊。同时，打造独具滩区特色的“村台文化”。一方面，保护、活化、传承黄河古村台文化，展现地域建筑风貌，推动建设传统村台旅游体验地；另一方面，以黄河新村台建设展现菏泽脱贫攻坚、推进乡村振兴的丰硕成果，提升黄河乡村旅游高质量发展水平。