美国“印太战略”视角下拜登政府的东盟政策

吕一彤，陈奕蓉

（1.上海政法学院 政府管理学院，上海 201701；2.武汉大学 国际关系学院，武汉 430072）

美国从奥巴马政府时期的“重返亚洲”“亚太再平衡”到“重返亚太”，再到特朗普政府时期提出美国“印太战略”，美国的国家战略重心越来越向大国战略竞争转移。拜登就任美国总统以来，美国对印太地区的关注度较特朗普政府时期有增无减，积极推进“印太战略”，与东盟成员国互动频繁、姿态活跃，频频向东盟示好，不断提升东盟在其印太乃至全球战略布局中的优先程度。

1 战略雏形

拜登政府继承了特朗普政府时期印太战略的主要精神，始终将印太地区视为重点关注对象，主动修补了与欧盟、日本等传统盟友的关系，尽力争取东盟成员国等伙伴国家，加强了“美日印澳”“美日韩”“美国-东盟”机制。

1.1 加强介入

较特朗普政府时期，拜登政府对印太地区的关注程度有增无减，各部门已展现出对印太地区的强硬干预态度。其明确发出信号，降低了中东地区在美国全球防务事务中的优先级，试图摆脱中东泥潭，更将焦点聚焦亚洲。

第一，白宫方面表示将加强与印太的联系，尤其是增强力量部署。白宫于2021年3月发布《国家安全战略过渡指南》，两处沿用了特朗普政府时期对“印太”（Indo-pacific）的说法：第一处指出，美国的国家利益要求拜登政府与印太地区建立深刻联系；第二处表明，为威慑对手并捍卫本国利益，美国将与其伙伴合作在印太地区等地保证强有力的部署［1］。

第二，五角大楼力图在印太地区实现“综合威慑”。2021年7月27日，美国国防部长奥斯汀首次访问新加坡，于国际战略研究所（IISS）呼吁建立新的印太地区秩序，号召美国盟友与伙伴与其共同使用所有军事及非军事工具，在印太实现综合威慑［2］。奥斯汀进一步解释，“综合威慑”指“使用现有能力并发展全新能力，以互联方式部署上述能力”。此外，美国印太司令部向美国会要求，在51亿美元预算基础上增加8.9亿美元，以加强美军基地建设并巩固美国在印太地区的导弹防御水平［3］。

第三，美国国会批准五角大楼提案，拓展特朗普政府时期提出的“大平洋威慑倡议”（Pacific Deterrence Initiative）。美国参议院军事委员会于2021年7月21日发布2022财年《国防授权法案》，向印太司令部批准增加超过7亿美元预算，同意美国国防部拓展“太平洋威慑倡议”，以改善美国印太地区的兵力部署，对该地区的军事及非军事基础设施集中投资，提升盟友及伙伴在该地区的实力［4］。

1.2 布局印太

为加强印太地区力量，拜登政府在该地区联合盟友及伙伴国家，初步完成美国在该地区的战略布局。

第一，升级“美日印澳”四边机制。拜登执政以来，四边机制的作用不断升级。2021年3月12日举行的“美日印澳”领导人峰会象征着四边机制完成以下转变：部长级会议升级为首脑会议，四国首脑均线上参与此次峰会；四边机制议题的务实性大大增强，“美日印澳”起初作为一个战略性论坛大多以信息分享、军事演习为特色，此次峰会的目标已具体化为应对疫情和气候危机、加强经济合作［5］。

第二，尝试推动“美日韩”三边合作。2021年3月，美日韩防长、外长分别就印太战略深入交谈，美日与美韩“2+2”会议及会后发布的联合声明表明，拜登政府对振兴“美日韩”三边合作愿望强烈。日本对此态度积极，但韩国对拜登政府“联合抗中”提议反应冷淡［6］。

第三，重建“美国-东盟”伙伴关系。特朗普政府时期，美国总统多次错过东盟峰会，其高级助手也多次对东盟国家进行训诫和威胁。拜登政府发布的《国家安全战略过渡指南》，提出“要与东盟成员国共同努力达成共同目标”并特别强调“与新加坡、越南两个成员国的伙伴关系”。美国国防部长奥斯汀直言，访问新加坡、越南等的目的是加固美国与盟友及伙伴国家的关系，试图借助东盟在印太地区实现“综合威慑”。

2 战略动机

东盟成员国位于印度洋与太平洋“十字路口”，为印太地区地理中心，且国际影响日益增长，成为美国在印太地区关注、争取的对象。拜登政府对东盟的关注度较以往明显提高，与东盟成员国互动频繁、姿态活跃。

2.1 利用东盟“中心地位”

东盟的“中心地位”，一是地缘政治上的“中心地位”。东盟地处印度洋和太平洋的交接地带，经济上是国家间贸易的“十字路口”，军事上是兵家必争之战略支点。二是功能平台上的“中心地位”。东盟无论从经济体量上还是军事实力上都并非东亚或印太地区的权力中心，但东盟在1997年首创“10+3”模式后不断推广“10+n”合作框架，从而绘制并拓展出以东盟为中心的关系与权力网络，建构并巩固了自身的“中心地位”［8］。

东盟在印太框架里的“中心地位”相对稳定，这对美国来说具有重要价值。自拜登政府上任以来，美国不断肯定东盟在印太地区的中心地位，对东盟的重视程度明显提高。从美国国务院发布的有关东盟的新闻数量来看，拜登上台至2021年8月，已有23篇相关报道。另外，对其“中心地位”的肯定也体现在美国政府高层在重要会议讲话中——2021年6月28日，美国国务院东亚和太平洋事务局高级官员梅健华在出席东盟地区高级官员会议期间，强调拜登政府对东盟“中心地位”以及东盟在印太架构中重要作用的肯定［10］。2021年8月3日，在“东盟-美国外长会议”期间，国务卿安东尼·布林肯重申了美国对东盟中心地位的肯定，并强调美国支持东盟在印太地区的发展，认为这是美国在该地区发展愿景的一部分［11］。美国战略与国际问题研究中心（CSIS）也指出：“随着拜登政府加强对华战略，美国不能再忽视东南亚国家联盟（ASEAN）。”［12］

2.2 拉拢东盟“亲美”

相比于美国传统盟友，东盟对美国持中立态度，尽量避免在大国竞争中“选边站”。2020年8月8日，东盟各国外长于东盟创立53周年之际共同发表《东盟外长关于维护东南亚地区和平与稳定的联合声明》，其第三条重申《和平、自由与中立区宣言》精神，即东盟成员国对保持中立的承诺［13］。印尼总统佐科·维多多2016年接受美媒采访时表示“不愿介入围绕南海问题的大国冲突”，称“同中国领导人关系很近，同美国领导人关系也很近”［14］；新加坡总理李显龙2021年3月接受BBC专访时表示“我们不可能选择任何一方，因为我们与美国和中国在经济乃至其他领域都有非常紧密和广泛的合作，许多其他国家也是如此”。此外，东盟成员国多数民众认为，东盟内部凝聚力的发展比“选边站”更重要。新加坡的东南亚研究所（ISEAS）最新民调显示，东盟地区96%受访民众认为没必要在大国中“选边站”［16］。

拜登政府则希望通过“拉踩”战略来打破东盟的“等距离外交”选择——拉近东盟与美国的关系。一方面，美国通过塑造与东盟的重要伙伴形象来拉近东盟与美国的距离。第34次“东盟-美国对话会”上，美国国务院东亚和太平洋事务局首席副助理阿图尔·凯沙普（Atul Keshap）强调“美国坚定地与东南亚朋友站在一起”，“东盟是美国的第四大贸易伙伴”以及“美国政府在新冠疫情期间对东南亚国家大力支持”［17］等，强调美国对东盟的重要性。另一方面，美国还使用“离间计”，借敏感问题挑拨东盟与周边大国的关系，间接拉拢东盟“亲美”。美国国务卿曾反复表示“面对中国威胁，美国与东南亚国家站在一起”［18］。值得注意的是，美方已认识到，在美国-东盟-中国三角关系中，经济与商业因素比军事及政治因素更容易拉拢东盟亲美［19］。可预见，美国将会更多地在经贸方面施惠东盟国家，拉近彼此间关系。

3 政策动向

拜登政府频频向东盟示好，肯定东盟“中心地位”，不断提升东盟在印太乃至全球战略部局中的优先程度。

3.1 外交聚焦东盟

印太战略框架下，拜登政府显著提升了对东盟地区的关注。菲律宾学者理查德·海德林认为，拜登所在民主党的回归让东盟国家重新燃起希望，将从根本上重建东盟和美国的关系［20］。

频繁与东盟展开外交互动并示好。2021年5月6日，双方举办了第34次“东盟-美国对话会”；6月24日，双方都参加了“东亚峰会”；6月28日，美国参加了东盟地区论坛的高级官员会议；7月13日，双方召开了“美国-东盟外长特别会议”。上述活动中，美国国务卿安东尼·布林肯、东亚和太平洋事务局首席副助理国务卿阿图尔·凯沙普及高级官员梅建华均重申，拜登政府承认东盟“中心地位”并强调东盟在印太中的重要作用。在与东盟各国交流中，美国表现出三个特点。一是频繁派高官出访。2021年5～8月，美国副国务卿舍曼访问了印度尼西亚、柬埔寨和泰国，防长奥斯汀出访了新加坡、越南和菲律宾，副总统哈里斯访问了新加坡和越南。二是重点关注利益相关国。菲律宾和泰国是美国较为历史悠久的盟友，印度尼西亚和越南是所谓“南海声索国”，柬埔寨是东盟2022年轮值主席国。这些国家都是美国关注重点。三是强调对东盟各国的援助。副国务卿舍曼会见柬埔寨首相洪森时提醒，美国自1991年以来对柬埔寨提供了30亿美元以上的援助，并在新冠肺炎疫情期间提供了1 100万美元帮助；美国与泰国举行的第七次战略对话中，美国官员提醒，美方在新冠肺炎疫情期间向泰国提供了近3 000万美元的卫生援助。美国此类行为显然是希望东盟各国作出相应回报。

通过“新冠病毒疫苗实施计划（COVAX）”在东盟开展“疫苗外交”。按美国官方数据，截至2021年7月底，拜登政府已向东盟七国捐赠了约5 580万剂次疫苗。据披露，美国于2021年7月和8月分别向菲律宾捐赠了320万剂次强生疫苗和300多万剂次莫德纳（Moderna）疫苗，总计捐赠超过1 330万剂次疫苗、2 750万美元［21］；于2021年7月首次向柬埔寨捐赠100多万剂次强生疫苗［22］；于2021年7月首次向泰国捐赠150多万剂次辉瑞疫苗［23］；总计向老挝捐赠130万剂次左右疫苗［24］。美国对东盟的疫苗援助存在“厚此薄彼”现象。从目前掌握的公开信息看，美国捐助疫苗数量较多的国家，如菲律宾、印度尼西亚、马来西亚、越南四国均为所谓“南海声索国”，捐赠数量与其在东盟地区的利益正相关。

3.2 许诺经济援助

拜登政府通过双边及多边渠道向东盟国家许诺实际利益，试图从根本上改善自身在东盟的形象与地位。

延续特朗普政府时期的所谓“美版‘一带一路’”。特朗普政府时期，美国政府授权美国国际开发金融公司（U.S.International Development Finance Corporation，DFC）为中低收入国家的私人发展项目提供融资，该项目被西方媒体称为“美版‘一带一路’”。拜登政府更新DFC管理团队后，延续了这一项目并向印度尼西亚等东盟国家提供了政策援助，国务卿布林肯出席了DFC 2021年首次董事会。2021年第一季度，拜登政府共批准了20个DFC项目，例如为印度尼西亚教育金融科技公司品极电子（Pintek）提供了800万美元贷款组合担保，为印度尼西亚学生提供了1 600万美元的高等教育和职业教育贷款［25］。此外，DFC董事会还对东盟官员许下援助承诺。2021年4月7日，DFC代理董事与越南驻美大使何金玉等展开线上交流，DFC方面表示“将在东南亚发展中发挥积极作用，优先发展湄公河次区域”。该交流研讨了DFC继续支持东南亚地区（尤其是湄公河次区域国家）的可持续供应链如何提高数字贸易能力，如何提高DFC对基础设施项目的投资［26］。

DFC项目外，美国还通过其他一系列计划投资了东盟基础设施。一是推动“日-美-湄公河电力伙伴计划”（Japan-U.S.-Mekong Power Partnership，JUMPP）。该计划于2020年9月正式启动，得到拜登政府的重视和支持。美国最初承诺投资2 950万美元于湄公河次区域，以实现该地区电力供应组合优化，推动电力跨境多边贸易。美国与日本还提出要通过技术援助加强与湄公河地区的合作，整合可再生能源和私人投资机会，支持湄公河电力监管和系统发展［27］。2021年6月14～18日举办的亚洲清洁能源论坛（Asia Clean Energy Forum）上，美国国际开发署（USAID）与DFC共商了JUMPP计划；2021年6月29日，美国外交官在“湄公河-美国伙伴关系高级官员年度会议”时再提该计划［28］；2021年8月4日，美国国务院发布的《美国支持东盟的印太展望》中也标榜了该计划［29］。二是推进“美国-东盟智能城市”（The U.S.-ASEAN Smart Cities Partnership，USASCP）合作。“美国-东盟智能城市”伙伴关系始于2018年，美国政府希望通过私营部门参与东盟26个城市的水安全、交通便利、城市健康、综合城市服务、能源系统建模和交通安全等公共服务领域，主要方式是城市间“结对”，例如柬埔寨金边和美国马萨诸塞州波士顿、印度尼西亚雅加达和美国加州洛杉矶等。拜登政府将继续推动该项目，美国环保局计划于2021年9月与新加坡在第三国展开“通过综合废物管理战略和循环经济原则解决塑料污染”的项目合作［29］。此外，拜登政府还将与东盟延续“美国-东盟商业委员会中小微企业学院”“美国-东盟连结数字经济”“美国-东盟绿色经济”等一系列计划。

3.3 巩固军事影响

美国防长奥斯汀对越南、菲律宾和新加坡的连续访问，凸显了东盟在美国军事安全战略中的重要地位。美国对东盟国家防务上的“友好帮助”实际上都是为“印太战略”排兵布阵。

修补与菲律宾的盟友关系，博得菲律宾对美军事政策缓和。特朗普政府时期，美菲关系一度恶化。2016年，美国未续签对菲律宾的一揽子援助计划，菲律宾总统杜特尔特威胁要终止菲美“访问部队协议”（Visiting Forces Agreement，VFA），该协议签订于1988年，允许美国军用飞机和军舰自由进入菲律宾，且放宽了对美国军事人员的签证限制；2020年初，美国取消菲律宾国家警察局局长德拉罗莎的签证后，杜特尔特再次警告要终止VFA［30］。拜登上台以来努力挽回美菲两国关系。2021年3月，值美菲建交75周年之际，美国助理国务卿金成、东亚和太平洋事务局首席副助理国务卿阿图尔·凯沙普访问菲律宾以改善双方关系［31］；2021年7月11日，在所谓“南海仲裁案”5周年之际，美国务卿布林肯特意声明“对菲军事援助”，称“美国将根据《美菲共同防御条约》继续对菲律宾武装部队、公共船只和飞机履行共同防御承诺”［32］。拜登政府对菲律宾的频繁示好，终于在美国防长奥斯汀访问菲律宾时得到反馈。菲律宾总统杜特尔特一改在菲美军事问题上的冷漠态度，其防长洛伦扎纳表示恢复VFA。

在印度尼西亚援建培训中心，并开展联合军演。美国投资350万美元在印度尼西亚廖内群岛的巴淡岛建造了一个海岸警卫队培训中心。巴淡岛靠近南海南部的争议水域，是印度尼西亚的工业与交通枢纽、第三大入境口岸。其重工业园区驻有印度尼西亚国家石油公司（Pertamina），造船业和电子制造业十分发达。2021年6月25日，美国驻印尼大使馆和印度尼西亚海岸警卫队代表出席了该海军基地的奠基仪式。2021年7月，近2 250名美军在巴图拉加训练区、安博拉旺和马卡利松与印度尼西亚陆军举行了为期2周的联合军事演习，被西方媒体称为两国有史以来最大规模军演［33］。军演的目的，除巩固美印防务伙伴关系之外，美国也毫不避讳地指出是针对印太地区［34］。军演的同时，印度尼西亚外长雷特诺·马尔苏迪前往华盛顿会见了美国国务卿布林肯，重点讨论了海上安全和所谓南海“航行自由”。