延安时期党的廉政建设法制化及其经验启示

葛邓元

作为马克思主义政党，中国共产党在拒腐防变的百年历程中将马克思主义同中国具体实际相结合，形成了自身独特的反腐倡廉建设发展经验。历史和实践表明，中国共产党在不同时期始终坚持廉政建设、保持党的先进性和纯洁性是其能够带领人民群众完成历史使命、从胜利走向胜利的关键因素之一。“先进性是马克思主义政党的本质属性，是马克思主义政党的生命所系、力量所在”[1]，党的百年历程即是为保持自身先进性和纯洁性而不断与腐败斗争的历程。早在建党初期，中国共产党的治党思想中就蕴涵着廉政建设思想，1926年中共中央颁布的《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》更是成为党内廉政法规建设的最初萌芽。延安时期作为党自身建设和局部执政的黄金时期，“是直接关系到抗战前途和后来中国革命和建设事业的重大问题”[2]。这一时期党在继承建党初期廉政思想及制度创制的同时，通过制定一系列党内外法律法规来推动反腐倡廉建设的制度化和法制化，将廉政建设纳入法制轨道上，强化并巩固廉政建设成果。延安时期党在不断斗争和发展过程中所生成的治理贪腐理念及其制度法制经验，对新时代党从严治理腐败问题具有重大启示意义和借鉴价值。

一、延安时期党的廉政建设法制化的背景

延安时期中国共产党所进行的廉政建设，不仅是传承早期反腐倡廉实践经验的应然结果，具有其自身的合理性，也是延安时期党所处内外环境和各方面形势所导致的实然要求，更有其必要性。延安时期中国共产党面临着的一系列党内外问题，以及肩负带领中国人民夺取革命胜利、实现民族解放的历史使命，这一切的现实因素都要求党不断推动廉政建设的制度化和法制化，形成惩治贪腐的长效机制，维持党内外的强盛战斗力。

(一)革命队伍扩充较快引发的问题

抗日战争全面爆发后，中国共产党针对日本侵略者制定了抗日民族统一战线方略，但此方略在执行初期却因党组织的力量薄弱而难以推进。因此，1938年党中央发布《关于大量发展党员的决议》，提出要“大量的十百倍的发展党员”[3]466，壮大党组织的规模以稳固和扩大抗日民族统一战线。党组织规模的扩大确实带来了明显的益处：一方面党中央制定的抗日民族统一战线方略得以稳步推进；另一方面党员数量的增多也间接提高了党在全国范围内的影响力。但党的革命队伍过快扩充也带来了一些问题，新加入的党员以农民和小资产阶级为主，他们虽有革命积极性，但也难免携带了自身的阶级局限性，在党内滋生经验主义、教条主义和享乐主义等消极思想。更有一些入党动机不纯的人“向党说假话，经教育不改，向党隐瞒自己的历史，欺骗党，这些人在党内将严重破坏党的事业”。[4]思想意志不坚定就无法全心全意为人民着想，更不会严格要求自己，经不起小恩小惠的诱惑，容易陷入腐败的漩涡而无法自拔。这些问题如果不加以重视，将会对党领导的革命事业产生极为严重的危害。

(二)党内腐败和官僚主义作风现象频发

中国共产党在延安时期局部执政之前基本上一直处于游击式的革命斗争状态，虽然1931年在江西中央苏区建立了苏维埃政权，但时间较短，且面对国民党的多次围剿，也未有更多的执政实践，长期稳定的局部执政局面直到延安时期才逐步确立起来。在局部执政过程中，由于国民党在经济政治等方面的诱惑，以及对马克思列宁主义的信仰不够坚定，部分党员开始出现官僚主义作风和贪污腐败等行为，“党内的某些领导干部沾染了官僚的风气，喜欢金钱，希望凭借自己的权力，谋取钱财”[5]。这些行为严重影响了党内的民主政治生活，也使得党在广大人民群众中的形象受到很大的影响。此外，在陕甘宁边区政府担任要职的部分党员和非党员干部也出现陷入贪腐泥沼的情况，阻碍革命和抗战事业进程。面对腐败和作风问题，党中央从实际出发，制定相关党内法规和政府法令严厉处罚贪腐行为，对党和政府内的腐败和官僚主义作风进行从严处理。这种对贪腐零容忍的态度得到了全体党员和人民群众的拥护和支持，廉政理念也深入人心。

(三)推动全民族抗战的迫切需求

抗日民族统一战线建立后，代表大地主大资产阶级利益的国民政府对日本侵略者的抵抗仍然较为消极，还通过舆论宣传和经济封锁等各种限制手段来阻挠中国共产党抗战。在这种形势下，中国共产党不计得失，以民族利益为重，领导广大人民群众积极开展抗日斗争，“共产党员及其所领导的民众与武装力量，应该最积极地站在斗争的最前线，应该使自己成为全国抗战的核心，应该用极大力量发展抗日的群众运动”[3]326。而在种种困难之下，中国共产党最终仍能够带领人民群众取得抗战的胜利，这与中国共产党党内从严治理所产生的积极成效是分不开的。延安时期中国共产党勇于自我革命，维护党的肌体纯洁，大大增强了全党的凝聚力和战斗力，使党能够牢牢掌握革命领导权。从制度和法制层面严惩党内外贪腐行为，强化反腐倡廉建设，对带动形成全民族抗战和团结一切可以团结的抗战力量具有积极的正向作用。

二、延安时期党的廉政建设法制化的实践探索

在延安时期，面对革命道路上的种种险峻形势，全面加强党的纯洁性建设、落实反腐倡廉政策就成为党攻坚克险、排除万难走向革命胜利的必由路径。制度化的党规党纪是深化廉政建设的关键要素，延安时期相对稳定的环境也为党探索党内规章制度提供了条件。同时党在边区领导人民进行政权建设，并将党自身的政策通过法定程序制定为政府法令，这对治理贪污腐败也起到了极大的助推作用。通过一系列党内法规和政府法令的建立健全，党在边区的不断发展壮大和取得革命成功有了重要保证。

(一)以党内廉政建设法规维护党内纯洁

贪腐行为是党的重点治理对象，党内干部的贪污腐败行为不仅会祸乱党内的正常工作，助长党内贪腐的不良风气，更会败坏党在民众心中的印象，使党发生脱离群众的危险。延安时期，中国共产党在多部相关党规党纪中规定党员干部的行为规范，对贪腐行为予以严厉惩罚。1937年，中共中央在其发布的《中国共产党抗日救国十大纲领》文件中严肃提出，必须要“铲除贪官污吏，建立廉洁政治”[6]，将反对贪腐在纲领中特别提及，足以说明党对廉洁生态的重视及对贪污腐败的痛恨。在1938年的《陕甘宁边区党委关于提高警惕应付挑拨及破坏边区事件与友党友军关系的指示》文件中，边区党委对工作人员贪污的处罚进行了详细的规定：“凡是曾经贪污了的工作人员，必须分别轻重，适当给以处罚”。[7]党员干部的贪腐行为一经发现，立刻给予开除党籍或其他处罚，杜绝贪腐的风气蔓延。1943年，中共中央西北局发布《关于公营商店及财经部门驻各地机关中党的工作管理的决定》，对“银行、税务、工厂等公司性质”中党员做出了专门规定，指出这些部门中的党员干部“不得有贪污腐化、假公营私和违反政策的行为”[8]。银行和税务等部门是易滋生腐败的单位，对这些单位的党员予以特别强调尤其体现中国共产党对反贪污腐败的重视。

另外，延安时期大部分物资都极为匮乏，除进行必要的反对贪污腐败以外，党组织还积极倡导勤俭节约。1938年，毛泽东在党的六届六中全会上号召全体党员实行节俭的生活作风，他指出：“共产党员在政府工作中，应该是十分廉洁、不用私人、多做工作、少取报酬的模范”。[9]毛泽东、周恩来和朱德等一大批党的领导人也率先垂范，带头厉行节俭，充分发扬榜样模范作用。

(二)政府出台廉政法令，营造廉洁风尚

延安时期中国共产党不仅十分注重党内的贪腐问题治理，对营造廉洁清明的社会风尚也极为重视。在党的严格要求和政策引导下，陕甘宁边区政府制定严厉的法令来约束防范政府工作人员可能的贪腐行为，倡导政府人员廉洁奉公。自1938年至1945年间，边区政府发布了数项关于反对贪污、惩治腐败的政府法令，反腐败法制建设也随着政府法令的健全而不断完善。1938年8月，陕甘宁边区第一部反贪污法令《边区惩治贪污暂行条例》由边区政府发布，条例明确了惩治贪腐的对象为政府体制人员、部队和公营企业的工作人员，群众组织和公益团体中的工作人员也被算作在内。此外，该条例还详细阐释了贪污罪，规定了贪污罪“(一)克扣或截留应发给或缴纳之财物者；(二)买卖公用物品从中舞弊者；(三)盗窃侵吞公有财物者”[10]等十种违犯情形。对于违反法令对象的贪污数目多寡，违法行为的既遂和未遂，条例也加以区分，分别予以规定，显示出了边区时期党和政府高超的立法水平。

1943年，边区政府发布《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例草案》和《陕甘宁边区政务人员公约》两部关于惩治贪污的法令，法令规定对腐败分子予以严厉处罚，对廉洁人员给予嘉奖，再次重申了边区反对贪污腐败行为的决心。对于防范和惩治贪腐行为，边区政府不仅在制度上不断完善，而且在实践中也积极落实，严格执行。仅1938年和1939年两年间，边区的司法部门就“查处贪污案360件，1940年644件，1941年上半年即下降为153件”，[11]体现出了边区政府对党中央从严治党政策贯彻执行的斐然成果。

(三)建立多渠道廉政监督机制

制度需要以制度来规制，健全的监督机制是政府自身高效运转和充分践行党反腐倡廉政策的重要保障。延安时期除党的自身监督外，为打击党和政府中的贪腐投机分子，中国共产党还领导政府从法制层面确立了人民监督、政府内部监督等多种监督渠道，以制度来巩固廉政建设的实践成果。人民是民主政权真正的主人，人民群众的监督是最重要的监督。延安时期，党和政府十分重视群众监督对治理腐败的作用。谢觉哉认为：“有了广大人民的力量来监督政府，监督工作人员，人可以幸逃法网，但不能逃出人民的视线，坏事就不易发生”。[12]为了发扬这种监督方式，党领导政府制定了许多制度法令来将其规范化。1941年边区的纲领性文件《陕甘宁边区施政纲领》就明确了边区人民有控告检举党和政府工作人员非法行事的权利。1943年边区政府发布的《陕甘宁边区政纪总则草案》中要求各级政府及其工作人员“如接得人民向上级政府控告的诉状，特别是控告政务人员的诉状，须随时负责转呈上级政府”[13]。党和政府对人民群众的监督极为重视，如果有人阻碍或是无视人民群众对于政府或其工作人员的控告，即被视为违犯了政府法令纪律，要受到严厉的处罚。

为贯彻落实党的各项政策，完善廉政监督机制，陕甘宁边区政府自身也建立了内部监督渠道。1942年2月，边区政府颁发《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》，决定设置行政督察专员公署机构，负责督导各分区和各县的行政工作事宜。依据条例规定，边区行政督察专员需办理“督察所属各县经费之收支情形”“考察所属各级公务人员之考核”[14]等种种事宜，以达成发扬边区民主政治，促进各级政府廉洁行政的目的。行政督察专员制度与人民群众监督机制互为表里，在建立廉洁政府，提高行政效率方面共同发挥了重大作用。

三、延安时期党的廉政建设法制化的经验启示

就无产阶级政党而言，善于回顾以往的斗争经验，汲取过去的智慧，是其保持旺盛生命力的密匙。习近平总书记强调要加强党的自身建设，“很重要的一条经验就是要不断总结我们党长期以来形成的历史经验和成功做法，并结合新的形势任务和实践要求加以创新”[15]。延安时期是中国共产党带领人民走向革命胜利的重要阶段，在这一历史时期，党领导政府和人民制定出台了大量党内法规和政府法令来加强党内外的廉政建设，这不仅为新民主主义革命的胜利奠定了基础，也为当前党进行反腐倡廉建设提供了深刻而丰富的法制经验。深入挖掘这一时期党通过党内法规和政府法令来治理贪污腐败的理论与实践经验，对于当前落实廉政建设常态化、制度化和法治化具有重大启示意义。

(一)延安时期党廉政建设法制化的历史经验

延安时期，中国共产党领导政府和人民通过廉政法制化建设来确立起党员干部拒腐防变的长效机制，这不仅树立起党和政府在人民心中的光辉形象，更有效解决了革命和政权建设过程中面临的难题，也为当前我国的反腐倡廉建设积累了深厚的经验。

1.廉政党内法规是党内拒腐防变的制度保障。无产阶级政党建设理论认为，制度建设是更具有长期性、根本性和稳定性的建设，形成完善的党建制度体系是管党治党的根本之策。作为党内制度的集中表现，党内法规以其“规范权力运行、制约权力行使”的规则特性，为预防党内腐败和抑制领导干部权力生成持久的制度供给。延安时期，以毛泽东为代表的中国共产党人就已经深切认识到以制度治理党内腐败病变的关键性和必要性，注重在实践中将党的各项反腐倡廉政策指示法规化和制度化，通过制度治党来长期保持党内的先进性和纯洁性。早在1937年，中国共产党就在《抗日救国十大纲领》这一纲领性文件中阐发了“建立廉洁政府”的政治构想，并着手进行“廉洁生态”政治蓝图的完善和细化。1938年六届六中全会召开后，在坚决惩治贪污腐败的路线方针指引下，党中央面向根据地的实际情况，制定了一系列预防和惩治贪腐投机行为相结合的党内法规，在制度轨道上对贪腐行为的定性、内容、数额及惩罚措施等做出详细规定，形成了包括《关于公营商店及财经部门驻各地机关中党的工作管理的决定》在内的较为全面的廉政党内法规规范。延安时期中国共产党通过制定廉政党内法规推动自我革命，并在这一过程中始终坚持实事求是的原则。这不仅避免了党的廉政建设偏离实际，也促进了党内法规体系在正确道路上的大发展。一言以蔽之，延安时期党的廉政法规建设为当时廉洁政治生态的创造提供了强有力的制度保障，也为当前党内廉政建设积累了丰厚的历史经验。

2.政府廉政法制建设是党反腐倡廉的重要组成部分。在延安时期，中国共产党领导下的立法和司法活动是贯彻包括反腐倡廉政策在内的党各项政策主张的法制武器。正如陕甘宁边区政府主席林伯渠所指出的“边区实行的是服务于政治又向人民负责的司法制度”，在“两权半”的政权组织体制下，边区的法制建设要贯彻党的各项政策，为革命大局服务，同时又向人民负责。因此，延安时期党的廉政政策除依靠制定相关党内法规来落实外，政府廉政法制建设也是贯彻反腐倡廉政策的重要组成部分。立法方面，党的反腐倡廉政策理念被深入体现在立法过程中，陕甘宁边区的多部法令法规都对包括党员在内的广大公职人员做出了严格规范。在党的领导下，陕甘宁边区先后制定了《各级政府干部任免暂行条例》《边区惩治贪污条例》和《边区政纪总则草案》等多部法令法规，对包括党员在内的政府工作人员的责任义务进行了详细规定。这些法令法规列举出了党员干部行为的负面清单，有效制约了党员干部的违法违纪行为，净化和纯洁了党的肌体，推动了党反腐倡廉政策的贯彻。司法方面，延安时期党极为注重对司法工作的宏观政策领导，将惩治腐败分子的理念贯彻到日常的司法活动中。例如1942年中共中央西北局领导干部会议上曾开展了一场针对王华亭、刘善安和曹世华等六名贪污腐化干部的讨论会，会议最终决定给予他们开除党籍的党内处分并交由边区法院对其进行依法审判，此外对肖玉璧等违法犯罪党员的严肃处理也是司法过程中治理腐败分子的鲜活案例，值得后世为之警醒和防范。

3.党内外监督机制为廉政建设提供强大助力。廉政建设的关键在于落实和执行，而检验其是否落实、落实是否彻底的途径则要依靠健全完善的党内外监督机制。延安时期党的反腐倡廉政策之所以成绩斐然，与政策推行过程中建立的一套立竿见影的监督机制密切相关。这一时期中国共产党推动党内监督和党外监督双线并行，两种监督方式相辅相成，形成了一套相当完善的监督制度体系，有效倒逼了反腐倡廉政策的贯彻。党内监督是延安时期党进行自我净化、自我完善的一项机制，依照党中央的要求，每一位党员都有权对党组织或党员的日常工作或生活行为提出监督建议。为加强党内监督，1938年党的六届六中全会通过了《关于各级党委暂行组织机构的决定》重要文件，要求各级地委及以上党组织设立监察委员会，并对监察委员会的职责进行了较为详细的规定：“监督各种党的机关，党的干部及党员的工作与对于党的章程决议之正确执行”。[3]772《关于各级党委暂行组织机构的决定》这一党内法规对于监察委员会职权范围和行为主体等要件的明确规定，使党内监督工作逐渐开始制度化和规范化，对党的纪律检查工作产生了深远的影响。

除党内监督制度外，延安时期中国共产党的监督制度体系还包括人民群众的监督和边区政府的行政监督，这两种监督方式与党内监督相互配合，为党反腐倡廉政策的贯彻提供了强大助力，毛泽东强调共产党“应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨”[16]。延安时期党领导制定的多部法令法规中都规定了人民群众的监督权利，充分发挥了人民群众的监督效能。陕甘宁边区政府还设立了行政督察专员制度，建立专门的行政督察专员公署机构，来对各地方的政务人员及其工作进行监督检查。延安时期中国共产党以完善的监督制度体系来贯彻反腐倡廉的政策理念，营造出党和政府的廉洁生态，对现如今党监督机制的进一步完善具有相当的价值。

(二)延安时期党廉政建设法制化的现实启示

历史是最好的老师，习近平总书记曾强调：“历史的联系是不可能割断的，人们总是在继承前人的基础上向前发展的”[17]。今天，中国共产党已经成为世界第一大党，执政历程使党能够更为成熟地带领国家和人民在中国特色社会主义新时代的道路上砥砺前行。但同时，新时代所面临的考验和挑战也是空前的。在这一形势下，回首延安时期党的廉政法制化建设，对新时代党的廉政治理方略具有非凡的借鉴价值。

1.全方位健全完善反腐倡廉党内法规制度体系。以党内制度的法制建设推进反腐倡廉的常态化机制，是延安时期中国共产党进行廉政建设的重要经验。在新时代，落实党中央的反腐倡廉政策也要以全面健全廉政相关党内法规制度为重要抓手。一方面要注重从整体上把握反腐倡廉党内法规，着重从程序性和基础性法规入手来健全廉政领域党内法规的建设。至2019年初，中国共产党党内基本上形成了以党章为核心，涵盖数千部准则、条例和规定细则的党内法规体系。在调整内容上，涵盖二百余部党的组织法规、九百余部党的领导法规、一千三百余部党的自身建设法规及一千三百余部党的监督保障法规。整体上形成了党内法规规范体系的有机统一，实现了对党的领导和自身建设等各领域重要关系的全覆盖，但仍然存在党内法规制定的空白领域。比如多数反腐倡廉党内法规是针对党内具体贪污腐败行为而制定，由此即造成廉政领域党内法规制定的滞后性、各党内法规之间难以协调的消极后果。有鉴于此，应强化反腐倡廉党内法规的顶层设计，并以《中国共产党问责条例》和《中国共产党巡视工作条例》等廉政领域基础性法规为主干，根据党内治理腐败问题的实际情况向外延展，增强反腐倡廉党内法规的规范范围和统一性。另一方面，在健全廉政领域党内法规建设的同时，要增强党内法规之间的协调性，建设党内法规体系运行中的动态调整和静态稳定机制，确保各项党内法规组合成体系后能够发挥出一加一大于二的效能。一部反腐倡廉党内法规出台后，其配套的保障措施和惩罚机制也要迅速出台，并且该部党内法规与其他党内法规的衔接工作也要做好。

2.推进中国特色社会主义廉政法律体系建设。延安时期，中国共产党就领导边区各机构积极进行廉政法制建设，制定发布了一系列关于反腐倡廉的法律法规，如《边区五一施政纲领》《边区惩治贪污暂行条例》《边区政府干部奖惩暂行条例》等，这些法律法规的颁布实施对巩固延安时期廉政建设成果意义非凡。改革开放以来，党持续推进反腐倡廉建设，领导制定了许多相关的国家法律，这些法律法规对党的廉政建设起到了举足轻重的作用。

中国特色社会主义进入新时代，世情国情党情均发生深刻的变化，各种规避法律的贪腐现象仍时有发生。因而当前我们应继续汲取延安时期廉政建设的法制经验，推动廉政法制建设的新发展。既要在坚持依法治国的原则下，充分发挥法律法规的制度规范功能，加强反腐倡廉建设的法制化，在坚持宪法这一国家根本法和党章这一党的根本法的基础上，推动反腐倡廉法律的制定和完善，又要坚持党领导下的科学立法，做好廉政法制建设的顶层设计和基层实践；既要制定好我国反腐败法律法规建设的长期计划，又要根据市场经济条件下经济社会发展变化实际和反腐倡廉法制运转实践，对各项具体的廉政法律法规进行修改调整。

3.健全多渠道监督机制立法。各项党内法规和法律制度是否被严格执行和落实，是党的反腐倡廉政策能否得以贯彻的关键之处。尽管时代不同，但延安时期党所进行的监督制度建设对当前我国的监督法制建设仍具有相当大的启示意义。在新时代，加强多渠道监督机制的法制建设，是制度纪律成为反腐高压线的保障。

首先要健全党内监督建设，党内监督是廉政建设的重要方式，由同级和上级纪委监委对各级党组织进行监督是防止干部权力异化、实现权力监督的高效监督方式。新时代，我们要以党章和《中国共产党党内监督条例》为根本准则，健全完善其相关配套的细则办法等党内法规，全面落实党的内部监督机制。同时充分发挥党内巡视制度的作用，将党内巡视制度以党内法规的形式确立下来。其次要健全党外监督机制，要重视人民群众监督的巨大作用。党和政府等所有公职人员是否做好本职工作、是否滥用权力，以及是否有贪腐行为都要由人民来评判，接受人民的监督。在当前，各级党组织和各级政府要严格按照《政府信息公开条例》和党的十八大提出的“推进党务公开”中的规定，及时公开各类信息，保障一般民众的知情权和监督权。最后应注重网络监督的重要作用，加快网络监督的立法，从法律层面保障网络监督的合法地位。通过鼓励实名举报、互联网信息安全、保护证人等举措，实现网络监督机制的制度化法治化。