人口老龄化背景下养老共同体的构建研究

刘妍

（安徽建筑大学公共管理学院 安徽合肥 230601）

我国老龄化进程明显加快，成为社会发展的明显趋势，且将会是未来一段时期我国的基本国情。在此情境下，构建社会养老共同体具有至关重要的意义且极具必要性。

一、当前我国养老工作面临的几大挑战

（一）农村养老与城镇养老发展速度不一致。相较于发达国家，农村人口老龄化水平一般情况下低于城市，而我国出现城乡人口老龄化倒置现象。数据表明：2010年，农村人口老龄化水平为15.6%，比城镇高5.7个百分点。[1]而第七次人口普查数据显示，2020年我国农村人口老龄化已达到23.81%，比城镇高出7.99个百分点。明显看出，农村与城镇的差距逐渐拉大，不久后农村将全面步入重度人口老龄化阶段。

农村老龄化情况如此严峻，与城镇差距如此之大，农村并未受到国家政策与社会的足够关注与重视。每年中央及地方财政直接用于农村老年人的支出十分有限，且大多用于“五保户”及特困老年人身上。《2019年民政事业发展统计公报》资料显示：截至2019年底，全国共有各类养老机构和设施20.4万个，养老床位合计775.0万张。其中，社区养老照料机构和设施6.4万个，社区互助型养老设施10.1万个，共有床位336.2万张。这些养老或社区服务机构和设施按实际需求应大部分分布在农村，而进一步考察却发现半数以上都分布在城镇。因社区服务中心与机构和社区养老服务供给能力息息相关，城乡机构设施的差异体现了政府对农村养老服务的投入力度不足。近年来农村养老服务需求高度增加，突出的供需矛盾并未得到有效解决。此外，已有政策中对农村养老的提及不够完全和清晰，对农村养老现状的整体性把握还不够，并未根据我国城乡显著的二元结构和现存养老情境的差异分城乡设计和制定。[2]

（二）正式照护与非正式照护责任承担不协调。正式照护体系的提供主体是单一的机构，服务提供者是经过专业技能培训的护理人员并对他们进行有偿付费服务，照护是非长期固定的。而非正式照护基于被照护者的固有社会关系，基本建立在非契约合同关系之上，由照护者和被照护者及其他家庭成员协商决定并提供无偿照护服务，无普遍统一标准及硬性苛责要求。

相较于正式照护，以家庭照护为主的非正式照护未能进入国家政策视野，达到体系化制度化的发展，面临着严峻的现实挑战：一是非正式照护功能弱化速度远远超过正式照护体系发展速度。一方面是当今女性社会价值观的转变，随着时代的发展进步，女性不甘于仅满足传统价值观中家庭价值及生育价值的实现，而是追求女性社会价值的实现。另一方面是伴随“421”倒金字塔式家庭结构的时代到来，独生子女赡养老人的压力无可置否地加大。我国社会长期照护服务供给水平跟不上巨大的长期照护需求，迫使非正式照护必须和正式照护共同承担起照护责任，打破供不应求的照护僵局。二是对非正式照护的保障缺失，缺乏政策倾斜与支持。由各个家庭的家庭成员自主配置各家照护资源，呈“自助养老”模式，这就导致家庭照护只能在小范围内配置仅有的资源，具有一定局限性。三是照护服务水平较低，缺乏专业性照护人才。我国从事护理工作的人员普遍年纪较大，在理解、分析、掌握和处理一些棘手的紧急突发情况时，由于缺乏专业护理知识以及能力不足，往往只能望洋兴叹。在非正式照护中此类问题更为严重，原因在于家庭照护者处在不同的家庭环境当中，人员素质、个人情况及家庭模式等因素迥然不同。人在自己熟悉的环境中即使接受了专业的照护培训也不一定会按照严格的标准进行照护，导致非正式照护的服务质量堪忧。

（三）医疗机构与养老机构服务供给不平衡。完善医养结合养老服务模式是近年来能够满足老年人日常照护、养老需求和医疗救助、康复护理需求双重需求的新型养老模式[3]，取得一定的进展，但并未在全国范围内得到大规模有效普及。很多养老机构打着医养结合型“幌子”吸引老人及家属们入住，但其并未真正做到“医”与“养”的高度融合：养老机构内所设医疗部涵盖的可获得医疗及人力资源非常有限，仅设一个就诊室，由一个医生坐诊负责所有入住老年人的身体健康治疗，一个护士协助医生，完成所有老人们的护理工作。一旦老人出现危重病的紧急情况，以机构内现有的医疗水平根本无法实施救助，只能将老人再送去医院。此种“医养结合”形式化严重、背离医养结合养老服务建设初衷。而部分医疗机构内设养老部，由于床位紧张，接收的主要对象为身体有疾病需要住院治疗的失能老人们。故身体相对健康的自理老人若想待身体出现问题时可及时就诊，在医院内养老便非常困难。医养结合养老服务模式仍需要解决很多服务供给与实际需求上的矛盾和问题，如总体规划不到位、监管部门不协同、服务品质层次不一致等。需跨越“医”和“养”两座孤岛之间的障碍，形成养老服务供给的共同体。

（四）养老产业与养老事业利益追求不统一。由于养老供需不匹配、问题自身具有复杂性以及缺乏有效的整合调理机制等多重原因，我国养老服务供给呈现定位不清、结构失衡、连续性不足、事业、产业交叉重叠，限制互补效应等问题。一是机构的运营效率有所提高，但是市场参与者对付费服务和利润充满热情。为了达此目的，低盈利或无偿服务相应减少，以及价格控制的有效性降低，削弱了家庭护理服务的基础性和普遍性。二是公共养老资源压缩了市场空间。政策资源向公办机构倾斜，公办养老机构利用其成本优势来“粉碎”民办养老机构，降低潜在消费群体最低价格并削弱市场资源配置功能，加深供求矛盾。三是政府与市场空间之间没有交叉点，这使部分老年人群变成“三明治”。尽管政府主导的老年人福利计划侧重于保护极弱势的老年人，例如“三无”和“五保”老人，但市场驱动的养老产业却主要侧重于经济收入高，有消费意愿的老年群体。造成既非兜底对象又非高收入阶层的老年人处于产业、事业“两不问”的尴尬处境。

二、构建养老共同体的对策建议

（一）构建农村养老与城镇养老发展共同体。

1.分时期推进农村养老服务体系建设，逐步缩小城乡差距。由于城乡之间经济发展、社会资源、基础条件以及政策环境等鸿沟难以逾越，必须重视城乡养老现实环境，切实了解城市与农村的人口发展规律及需求特征，设计和制定养老服务体系和发展方案，对症下药，满足不同群体的不同需求，避免养老服务供给的错配与浪费，从而逐步缩小农村与城市的差距，构建农村与城镇养老发展共同体。

2.重视家庭与社区的责任主体地位，缓解农村养老供给压力。一方面，需要家庭承担起第一责任角色，挖掘家庭在农村养老服务体系中的潜力。从法律层面完善子女对老年人的赡养责任及独居、空巢老人随子女搬迁的制度安排与政策支持从而缓解农村养老服务供给压力。另一方面，社区不仅是联系社会与家庭的重要平台，也是农村养老服务的搭建者与组织者、政府提供服务的协助者与维护者。社区应充分了解农村老年人具体实际需求，将需求反馈给服务供给者，并在社区开展文化娱乐、普及养生知识、健康指导等互助交流活动，满足农村老年人精神需求，同时助推互助养老模式在农村的形成与发展。

3.完善农村长期照护服务设施建设，提升长期照护服务水平。政府部门需要增强对农村长期照护服务设施投入建设力度，提高农村照护机构硬件设施水平，完善和丰富农村长期照护内容，更新服务理念。[4]对于中度和重度失能老人政府更应根据其需求现状加大对他们的补贴和政策倾斜力度。在看护设施的更新上，相关部门应切实根据老年人照护需求，做好设备资金预算管理，加大资金投入力度，把资金花在老年人照护服务设施建设的“刀刃”上，使老年人的照护权益切实得到保障，农村长期照护水平不断提升，缩小城乡照护水平差距。

（二）建立正式照护与非正式照护责任共同体。

1.加强企业与非正式照护者的联系与合作。审视我国长期照护服务的发展历程，正式照护与非正式照护二者互相联系，缺一不可，早已成为休戚与共，息息相关的共同体。国家和政府不单只侧重于正式照护服务建设上，也应明确家庭成员等非正式照护者在老年人长期照护服务中的重要的无法取代的地位和作用。在政府主导的基础之下，引入市场竞争机制，加强社会保障机制与市场竞争机制的协作，制定详细而具体的合作方案以支撑非长期照护的发展。[5]建立起企业与非正式照护者的合作渠道，为非正式照护者提供在企业兼职的机会，根据非正式照护者的空闲时间协商决定其具体工作时间。既可提升非正式照护者照护行为的经济价值又有利于加强政企合作，使企业积极承担社会责任。

2.建立和完善非正式照护支持的相关法律法规。意识层面的认可不足以保障非正式照护者的权益。需给予非正式照护者法律上的支撑和保障。纵观我国养老方面的政策法规，我国仅对赡养老年人的义务做了法律上的规定，迄今为止还没有一部法律法规对非正式照护者的权力做出相应的保障。[6]我国相关政策制定者需借鉴发达国家的做法和经验，建立和完善我国非正式照护支持的法律法规，从而提高非正式照护者的社会地位。

（三）完善医疗机构与养老机构服务共同体。

1.加强顶层设计，完善医养结合养老服务体系。首先，在政策规划方面，需要国家形成完备的法律与制度体系以及制定统一的行业标准以规范机构行为，并且加大资金扶持力度，将需用的资金给到医疗及养老机构用于完善基础设施与技术发展的重要方面。其次，在人才培养方面，培养专业型护理人员及高端管理人才。老年保健与管理是高校近年来开设的一个新兴专业，很多人不了解该专业内容及就业前景，导致招不满、滑档到此专业的现象频发。需加大宣传力度，通过在高中校园开展宣讲会等形式，使更多的优秀人才为养老服务行业助力。再次，在技术发展层面，完善智慧养老服务体系在医养结合型机构中的使用。利用大数据信息化集成化智能化的功能，在机构内提供依据个人需求的老年化智能产品使老年人更加受益。最后，加强养老机构与医疗机构的合作与联系。如建立医共体或医联体，使老人可根据自身健康状况更换所在机构。

2.厘清并处理不同主体之间的互动关系。第一，政府不再是单一供给者，要促进政府角色在医养结合养老服务模式中向规划者、评估者、服务购买者及监督者多角色转变[7]，协调好医疗资源与养老资源的合理配搭与使用。第二，利用好社区平台，搭建服务信息系统以促进信息流通的中介平台，是医疗与养老资源与实际需求实现互通。第三，扩大企业等市场参与主体，使市场在养老服务资源配置中起决定作用。第四，最大程度利用好社会各主体的补充作用，从而弥补政府失灵及市场失灵带来的意外后果。

（四）打造养老产业与养老事业利益共同体。随着日益增长的多样化社会养老需求，必须加快养老服务供给侧改革。[8]人口老龄化背景下养老服务业是一个方兴未艾的朝阳产业，多元化养老事业和养老产业层出不穷，如何整合二者资源，建立养老产业和养老事业利益共同体，让其更好服务于当今的养老现状，必须实现“产业”“事业”的辩证统一，逐步形成适应养老需求的服务供给格局。首先，要厘清养老事业与产业所涉及与涵盖的基本范围。“养老事业”重点兜底经济困难、重度失能、高龄等特殊老年人的基础性养老服务需求；“养老产业”则以经济能力强的高收入老人为重点服务对象。其次，促进养老事业与养老产业之间的良性互动，消除二者模糊、交叉地带。通过刚性需求与市场供给之间的差距可决定护理服务、医疗等产品的提供数量，弥补市场供给短缺同时有效治理由市场失灵引发的严重后果。最后，以养老服务事业的发展促进养老服务产业的雏形与成长，只有养老服务事业发展至体系化才会有养老服务产业壮大至规模化。