教育缓解相对贫困实践中的社会组织参与：价值意蕴、现实困境及优化路径

姚 松， 刘婷婷

(河南大学 教育学部， 河南 开封 475004)

随着2020年我国脱贫攻坚战胜利收官，困扰中国千百年的绝对贫困问题得到历史性解决。但是，这并非意味着脱贫事业的终结，我国将进入后扶贫时代的全新历程。这一新历程的核心指向是缓解相对贫困，我国的扶贫工作将进入涉及对象范围更广、减贫标准更高、持续时间更长的历史阶段。扶贫战略重心的转移，推动着新时期的教育扶贫体系加快转型。后扶贫时代，面对相对贫困群体更加多元化、个性化、异质化、立体化的教育需求，教育扶贫服务的供给势必要向差异化、多样化、优质化、动态化方向转变。这无疑对以往政府主导型的教育扶贫体系提出了严峻挑战。纵观国际范围内的反贫困实践和理论研究，引入社会组织力量，将政府供给教育扶贫服务的“单动力”调适为政府与社会组织的“双动力”，从而为教育缓解相对贫困提供“双引擎”助力，已成为普遍共识和可行经验。社会组织作为多元治理体系中的重要主体，在克服“政府失灵”和“市场失灵”，更好地供给公共服务方面，发挥着不可替代的重要作用[1]。着眼相对贫困的新形势、新问题、新要求，如何发挥社会组织的专业性、灵活性、志愿性、高效性等独特优势，引导其更加深度介入新阶段的教育反贫困实践，是一个值得关注和探讨的重要时代议题。

一、社会组织参与教育缓解相对贫困实践的价值意蕴

从绝对贫困到相对贫困，与贫困相关的诸多要素都将发生显著变化。第一，相对贫困标准更加动态。贫困线设置和贫困群体规模随着国民收入水平的提升而动态变化。第二，相对贫困覆盖范围更广。以往脱贫攻坚主战场在农村，而相对贫困治理呈散点化、多区域、跨城乡的分布态势。第三，相对贫困群体更加多元。相对贫困是比较性概念，横向比较来看，基于政府扶贫兜底的脱贫群体、农村流动人口群体、城市“三无”及失业人员，因灾或因病受影响人员等，更易遭遇贫困挑战。第四，相对贫困治理目标更高。绝对贫困的治理主要解决温饱和落实基本权利，相对贫困的治理则是满足贫困人员美好生活的需要，追求更高水平的生活。面对上述贫困形势的转变，教育扶贫的对象和内容都将产生显著变化。在以往全面脱贫阶段，教育扶贫重点聚焦特困地区薄弱学校与贫困人口，以集中连片贫困地区的农村学校与建档立卡的贫困家庭学生为重点对象。进入相对贫困阶段，教育扶贫要进一步拓展至城乡并存的薄弱学校及相对贫困家庭子女。在此基础上，教育扶贫的内容不仅仅是要满足“有学上”的问题，更重要的是要解决好贫困对象在知识、能力、心理、文化和信息等方面的相对贫困问题，确保“上好学”“就好业”。面对这种全新形势，政府难以再举全国之力、超常规、短期内决战贫困，而必然要将缓解相对贫困作为常态化制度安排。随着行政力量的渐次离场，依靠“国家行动”解决大规模贫困将过渡到依靠多元化、专业化力量解决差异性贫困，“公”与“私”之间将形成新的结构形态。新格局下，社会组织以其自身优势，能够更加深度介入教育缓解相对贫困实践，在优化教育扶贫资源配置、满足相对贫困群体多样化教育诉求、创新教育扶贫技术手段、助力教育扶贫治理体系现代化等方面，将具有更加鲜明的价值蕴含。

(一)灵活拓宽教育扶贫资源的获取渠道

要有效应对相对贫困问题，资源持续、有效与精准供给是关键。有研究测算，根据国民收入水平，参照国际通行标准，“十四五”期间我国相对贫困人口规模在2亿人左右[2]。面对规模庞大、覆盖广泛、需求多样的新贫困群体，以往依赖政府主导的“自上而下”型资源供给方式将面临严峻挑战。虽然政府资源动员能力强大，但层级化组织及信息不对称容易催生资源总量不足、整合低效及匹配错位等突出问题。[3]应对相对贫困，教育扶贫资源的持续供给是基础，但对资源的精准化配置和有效投放更是不可或缺。社会组织作为教育扶贫的重要力量，善于挖掘、链接与整合资源是其突出的专业优势。借助其丰富的组织网络、灵活的活动范围与多样的资源渠道，能够为不同的贫困群体供给和整合教育扶贫资源。例如，友成基金会通过跨界整合中国慈善联合会、中国教师基金会、百度、阿里、腾讯、爱学堂等机构力量，发起面向贫困地区青年教师的“青椒计划”，为这些教师免费提供大量专业、前沿、可持续的教师培训，深受贫困地区教师欢迎。[4]再如，中国扶贫基金会联合中国邮政，推出“爱心包裹”项目，对贫困地区小学生免费发放600余万个爱心包裹，惠及全国2.8万所学校的600万名学生[5]。中国移动慈善基金联合教育部门、中国移动，借助信息技术优势，打造“双师课堂解决方案”，在网络空间中设置 46 个主讲教室，200个听课教室，形成“一校带多校”远程教学的联动形式，很好地解决了贫困地区偏远学校难以“开齐课、开好课”的突出难题。展望未来，社会组织通过专业导向、需求本位、灵活多样的服务模式，在教育扶贫需求信息的收集和资源的递送方面，能够与政府部门进行更加深度的协同。这一过程中，“政府责任”与“社会组织参与”将以“融通混合”“互补互济”方式进行有机结合，形成复合化机制，将效率、公平、正义价值相统一，更好地满足相对贫困群体的教育需求，纾解相对贫困，提升教育扶贫的效率与效益。

(二)精准适应相对贫困群体多元教育诉求

相较于绝对贫困，相对贫困阶段更关注人的“体面化”生存与“差异化”发展。[6]受社会结构化“挤压”、环境性“障碍”及生态性“阻滞”的多重困扰，相对贫困群体面对急剧变化的时代，选择和承受能力极为脆弱。因此，后扶贫时代如何供给公平且有质量的多样化教育服务，解决相对贫困群体日益增长的多元化、优质化教育需求与资源供给不平衡不充分的矛盾，是一个亟待解决的难题。社会组织长期深耕一线，机制灵活，识别对象精准，更能适应相对贫困群体需求，在教育缓解贫困实践中有着显著优势。例如，春晖博爱儿童救助公益基金会发起针对0-3岁农村贫困幼儿养育的项目、中国扶贫基金会发起的针对农村留守儿童人文关爱的“童伴妈妈”项目、广东日慈公益基金会发起的针对贫困儿童心理健康的“心灵魔法学院”项目、扬帆计划与科颜氏联合发起的针对贫困地区学生艺术教育的“艺术课堂项目”、中国慈善联合会等发起的针对返乡创业青年能力提升的“乡村振兴领头雁”计划等，能够针对异质化贫困群体的教育需要，充分发挥社会组织“柔性扶贫”的优势。[7]更重要的是，相对贫困的问题本质是人的可持续发展能力不足问题。社会组织更擅长通过赋权增能的专业手段与科学理念，基于参与式培训、多主体协商、本土与外来知识对话与融入等途径，以“软嵌入”的行动逻辑，引导贫困群体发生积极的思想与行为转变。在这一过程中，贫困群体能够得到持续“赋值”，在生存能力提升的基础上增强面向未来的适应能力，在可行性能力不断拓展中逐渐消除贫困。

(三)创新教育缓解相对贫困的技术手段

解决相对贫困是涉及经济系统、制度-文化系统的变革性治理和整体性社会发展行动。在这一过程中，资源投入是推进基础，技术革新是动力支撑。在技术创新的推动下，资源投入才能实现更高的扶贫效率和产出。从当前形势来看，以数据驱动、深度挖掘、万物互联、跨界整合、共享共创为特征的智能时代形态所引发的链式反应，悄然推动社会各领域组织系统、规则秩序及管理方式进行深刻的变革和升级。在这一过程中，社会组织进行教育扶贫的筹资平台、行动空间、行为方式也在推陈出新，各种创新产物不断涌现。借助“互联网+”，涌现出各类新兴的公益筹款平台，如支付宝公益、京东公益、水滴筹等；新媒体开发的社会扶贫网和扶贫信息公开平台；金融领域开发的公益创投、影响力投资等，深刻改变着传统的公益慈善空间和界限。借助这些新兴平台，社会组织不断拓展和再塑教育扶贫的平台和运作模式。例如，南都公益基金会发起旨在关注流动儿童议题的“新公民计划”，借助“腾讯乐捐”平台发起公益众筹，同时借助大数据技术匹配适宜的协作伙伴，基于项目式合作推进流动儿童发展问题的专业化解决，在无缝合作中实现多方共赢。[8]再如，中国残疾人福利基金会通过在网络平台发起“体验饥饿”活动，为“集善残疾儿童助养项目”筹款，在虚拟空间中参与人充分体验残障儿童生活的艰辛，实现筹款和公益倡导的充分结合[9]。社会组织借助技术创新，能够为教育扶贫提供新产品、新服务和新解决方案，在“价值理性”与“技术理性”平衡之中，实现技术创新助力教育扶贫创新的倍增效应。

(四)推进教育贫困治理体系和治理能力现代化

作为国家贫困治理体系不可或缺的关键内容，教育扶贫治理为推进总体贫困治理转型提供重要的智力支持。以往的教育贫困治理属于典型的国家主导模式，政府作为顶层设计者，主导着整个体系构建，决定着发展方向和现代化进程。这种模式固然有着效率优势，但源自科层制的内源性缺陷不容忽视。政府主导的教育扶贫在组织管理上刚性化和碎片化、动员参与的形式化以及教育扶贫资源供给非专业化等弊端，消解着教育扶贫的内生性动力。实际上，相对贫困并非单一的经济概念，而是集政治、经济、自然、社会等多维度共同聚合作用的结果。割裂开来的政府、社会组织、市场等力量显然都难以完全独立承接未来复杂艰巨的教育扶贫任务。这就需要政府主体从整体性视角进行统筹设计，通过发挥市场“无形利手”的基础配置作用，将政府部门“有形大手”、社会组织“多元能手”统筹结合，引导教育扶贫权力的转移和分散，实现多中心治理态势，在发挥各主体优势基础上，释放叠加性效能。着眼未来，社会组织更加深度介入教育贫困治理，实质是相对贫困阶段政府引导多元力量承接其逐渐让渡的教育扶贫空间的制度设计。同时，这也是“政社协作”的治理语境中面对相对贫困群体，提供公益性、差异性、特色化教育服务的积极尝试。在这一过程中，社会组织并非要颠覆政府的主导作用，而是在“国家-社会”关系互适调节中，推动教育贫困治理主体从一元走向多元，治理结构从基于威权的等级性结构走向基于合作与协商的扁平化结构，治理机制从单一部门封闭式管理机制走向跨主体协商机制，促进“后扶贫时代”教育贫困治理体系现代化转型。

二、社会组织参与教育缓解相对贫困实践的现实困境

社会组织参与教育缓解相对贫困实践的理想图景，应该是在完整制度保障下的专业规范、富有活力、高效精准的活动，能够对教育扶贫新格局产生重要影响。虽然国家政策层面鼓励社会组织介入教育扶贫实践，但长期存在的“非对称性”政社关系、制度供给的非均衡性、社会组织自身能力的孱弱化，共同构成“后扶贫时代”社会组织参与教育扶贫的现实性障碍。

(一)“非对称性”政社关系制约社会组织参与教育扶贫效能的充分释放

政社关系是影响社会组织参与教育缓解贫困实践的重要议题，对教育扶贫绩效有着至关重要的影响。回溯新中国成立以来的扶贫历程，大致经历“政社一体”“政强社弱”与“政社协作”三个阶段。[10]新中国成立后至改革开放前，国家以“全能政府”的治理模式，将扶贫视为政府自身责任，对社会组织持限制甚至排斥态度。改革开放后，随着国家法团主义的日益式微，政社关系逐渐从管理和控制向参与和协作转型。从“八七扶贫攻坚计划”到新时期的扶贫开发纲要，社会组织参与贫困治理的价值逐渐彰显。在政府主动让渡的空间中，社会组织参与教育扶贫实践逐渐进入快车道。自20世纪80年代以来，中国儿童少年基金会、中国宋庆龄基金会、中国扶贫基金会等社会组织先后成立，启动一系列具有重大影响力的教育扶贫项目，有力助推了贫困地区教育事业发展。然而，受制度路径依赖影响，“总体性社会”下的“政社一体”制度惯性依然存在，政府和社会组织依然是“非对称”地位关系。一方面，我国的教育扶贫是政府主导力量构建起来的国家性行动。借助国家科层体系的权威性和穿透性权力，各类要素和资源被政府快速动员和组织起来，实现教育扶贫战略的快速推进。这一过程中，在“行政吸纳”与“分类管控”作用下，社会组织扮演着从属性角色，开展教育扶贫的行动空间和权限相对有限。另一方面，在政社合作过程中，受“经济人理性”的偏好选择影响，政府更易选择有官方背景的社会组织合作，通过教育扶贫项目制的委托代理，将基于自身利益诉求的目标“内嵌”入社会组织，通过这种“借道机制”实现自身职能的扩张。在此情形下，缺乏足够资源的社会组织，只能被动或主动地进行反向“形塑”，进入政府科层化运行轨道，凭借“寄居蟹艺术”成为“派生型组织”。在这种非对称博弈环境中，教育扶贫场域的目标对象靶向偏离、精英俘获、“第三部门失灵”等风险容易滋生，扶贫对象的真实教育需求易被“悬浮化”，[11]社会组织的“自主性”与“独立性”难以彰显，其未来深入参与教育扶贫的独特效能势必受到影响。

(二)制度体系的不完善导致社会组织参与教育扶贫行动空间的窄化

制度通过资源配置方式或激励手段引导着组织的行为选择。从1994年国家出台的《国家八七扶贫攻坚计划》率先提出引入社会力量参与扶贫以来，从一般的扶贫纲领性文件到专项的教育扶贫文件，引导社会组织参与教育扶贫已纳入国家顶层设计，成为扶贫开发总战略的重要内容。但是，总的来看，制度体系之间存在的缝隙与不足，仍然挤压着社会组织参与教育扶贫工作的行为空间。首先，双重注册管理制度形成了“高门槛效应”。我国社会组织管理体制长期延续着“双重管理”方式。由于民政部门有着严格的审核标准，加之需要有业务主管部门审批，复杂化程序使社会组织难以获得正式注册。一些社会组织只能被迫“绕道”，以工商注册名义获得身份，或以企业名义推进各项业务。这将导致社会组织既无法享受税收优惠政策，也难以参与政府购买教育扶贫服务竞标机会。其次，专门规范和支持教育扶贫的政策位阶低，专门立法缺位。从当前现实环境来看，虽然国家出台了一系列教育扶贫的政策文件，但多属于指导意见、条例等规范性行政规章。从国际范围来看，发达国家高度注重通过专门法律保障贫困群体受教育权，规范各类组织参与教育扶贫活动。[12]但当前无论是规范教育扶贫的相关法律，还是支持社会组织参与教育扶贫的专门法律，国内尚属缺失状态。哪些社会组织、参与哪些教育扶贫内容、如何评估其绩效等，并未形成共识，制度性与规范程度仍然不足。最后，从非正式制度层面来看，社会组织参与教育扶贫的文化认同氛围不足。受政府中心主义影响，唯官是从、追随官方话语权，认为政府组织的教育扶贫才更真实权威的问题，在贫困地区并不鲜见。基于“关系”“面子”“人情”等非正式关系与以家庭为核心的“差序格局”，进一步加剧社会组织构建社会资本、涉入教育反贫困实践场域的难度。“组织结构、活动方式及效果，只能置于其被镶嵌的环境因素中才能加以理解。”[13]在这种环境氛围下展望未来，社会组织参与教育扶贫的制度空间理论上虽大，但行动空间却实际有限。制度与行动空间之间，形成了一种张力。

(三)社会组织自身能力的不足削弱其参与教育扶贫行动的合法化程度

社会组织要有效介入教育扶贫实践，自身能力建设和可持续发展是关键。但是，由于我国诸多社会组织成立时间较短，发育程度低，专业能力有限，运行过程中存在一系列突出问题。首先，社会组织资源吸纳能力孱弱。社会组织获得资源并有效运用资源是确保其独立性和公信力的重要来源。目前，社会组织获得资源的途径主要包括政府资助、个体捐赠、企事业单位赞助和国际捐赠等。但有数据显示，社会组织的收入构成中，政府部门提供财政支持占50%，其他诸如捐赠收入、资本运作、会费收入等合计仅不到5%。[14]这表明，社会组织对政府存在一定的资源依赖。正如资源依赖理论所指出的那样，组织对外部资源的依赖实质是对掌握这些关键资源组织的依赖。这易导致社会组织在教育扶贫实践中，为获取项目资源，“迎合”政府的行政目标，自身独立性受到影响。其次，社会组织的自律机制缺失。其中最为明显的是信息公开和财务监管制度。一些社会组织透明化水平较低，对捐赠途径、捐赠收入和资金使用等信息的透明度不足。有数据显示，“仅有14.7%的组织通过外部审计公开规范的年度财务报告，50%以上的社会组织不通过审计或内部审计做公开财务报告”。[15]缺乏公开和监督极易滋生“公益腐败”，导致严重的信任危机。再次，社会组织的专业化人才不足。教育扶贫作为扶智类专业化活动，涉及群体差异大，教育服务范围广，对于人员的教育素养有着较高要求。然而，有抽样数据显示，教育扶贫公益组织的从业人员中，来自企事业单位职工、商业、服务业领域人员较多，具有教育专业背景的人员占比仅为27.6%。[16]这种专业人才供需不匹配的问题无疑会降低教育扶贫的专业化水平。最后，社会组织协同不足，“碎片化”问题突出。由于我国公益组织发育时间短，机制尚不成熟，社会组织资质参差不齐，彼此信息沟通有限。在教育扶贫实践中，一些社会组织职能不清、界限模糊、各自为战，教育扶贫项目分散化实施，交叉性问题凸显。例如，曾有报道指出，一些地区贫困儿童短期内收到多个公益组织捐赠的8个书包怪象，导致教育扶贫资源的浪费。[17]

三、社会组织参与教育缓解相对贫困实践的优化路径

社会组织作为教育缓解相对贫困实践的重要力量，要充分发挥其独特优势，不仅关涉教育领域，更涉及制度、组织和机制多个层面问题。着眼相对贫困时代全新特征，有必要遵循国家、政府及社会组织整体化制度变革逻辑，上下协同形塑社会组织参与教育扶贫的框架体系，突破社会组织介入教育扶贫实践的突出瓶颈，充分释放社会组织的独特效能。

(一)构建“对称性互惠”政社关系，增强社会组织参与教育扶贫的自主性

着眼未来，政府与社会组织在教育反贫困治理实践中要发挥更大的协作优势，双方需要从“非对称性博弈”走向“对称性互惠”的新型关系。在这一过程中，政府发挥着主导者、设计者及推进者的关键角色。首先，政府部门合理界定教育扶贫空间之中社会组织、政府等相关主体行为和利益范畴，明确各自责任和行动边限。通过明确教育扶贫的权力清单、负面清单及责任清单，政府对教育扶贫过程中公共权力的应用范围、主要手段和合理程序进行有效规范。在发挥政府主导作用基础上，构建适应开放化治理相对贫困的政府、社会组织及贫困个体等多主体共治格局，形成教育贫困治理主体并列、权力多维、权威并存的运行框架。其次，“后扶贫时代”的政府要积极稳妥地将适合社会组织承接的教育扶贫职能转移出去，将精力主要集中在相对贫困标准确定、相对贫困人口识别、教育扶贫总体规划、法律规范及监督制度供给等方面。注重发挥政府作为 “能促型”(enabling)角色的作用，为社会组织参与教育扶贫提供针对性的能力培育方案和反馈机制。政府部门要针对社会组织在参与教育扶贫实践的不同阶段，引导其特定化能力发展，开发、打造和扶持一批特征鲜明、功能多样的优质社会组织，提高其适应相对贫困人口迥异化教育需求的能力。最后，积极拓展社会组织的自主性空间。政府要充分重视社会组织的独特价值，拓展社会组织行动空间，形成社会组织有效介入教育贫困治理的信任与对话机制，打造社会组织与政府的协商平台，提高社会组织在教育贫困治理中的主体地位。坚持政事分开、政企分开、动态适应、需求导向原则，营造政府与社会组织“共生互惠”氛围，吸纳社会组织承担更多的教育贫困治理功能，增强社会组织的自主性和可持续发展性。

(二)完善和创新相关制度体系，激发社会组织参与教育扶贫的活力

要形成社会组织深度参与教育缓解相对贫困实践的新格局，关键在于积极突破和创新制度体系，形成“激励相容”的制度环境。首先，要突破旧有的制度设计，以创新社会组织登记制度为核心，积极拓展登记制与备案制相结合的制度措施。对于符合所有登记条件的社会组织在相关部门登记，因门槛较高而不能正常登记的社会组织采取备案形式。两者在形式上虽有区别，但社会性质一样。在此情况下，众多社会组织在教育扶贫实践时就具备了相应的主体资格，特别是接受政府教育扶贫项目委托的资格。在制度导向上，国家政策重心应以“培育”与“引导”为主，改变目前消极型管控模式，在认可社会组织的特殊价值基础上积极培育社会组织。就教育扶贫而言，政府应培育专业化的教育扶贫组织，并向其转移一定的教育扶贫事项，充分发挥其积极性。其次，完善教育扶贫的“法制链条”，加强教育扶贫的制度化与法治化建设。国家层面应形成教育扶贫的总体性法律法规，确保教育扶贫目标识别、项目安排及效果评价方面有法可依和有据可循。完善社会组织参与教育扶贫的制度安排，厘清各主体的教育扶贫职责，使各主体权责明晰化、结构化、法制化，为社会组织规范参与教育扶贫实践提供操作指南。要重视通过完善的政府购买教育扶贫服务政策设计，为社会组织提供扶持性支持。完善相关法律内容，明确购买教育扶贫服务的主体构成、购买范围、价格标准、支付途径及评价方式等关键要素。最后，注重社会组织参与教育扶贫的社会资本培育，形成良好的文化氛围。积极发挥社会组织促进贫困群体教育需求与教育行政部门政策供给有效匹配的中介作用，在教育扶贫服务供给中充分了解、反映民众需求，提高民众认可度与信任度。注重占据网络空间和新媒体“制高点”，使社会组织参与教育扶贫的价值充分彰显，在虚拟互动中构建信任“泛网络”。

(三)加强内部能力建设，提升社会组织教育扶贫的专业能力

社会组织内部能力建设是保障其专业性和权威性的基础，也是提升其参与教育扶贫效能的前提。首先，注重提升自主募集资金的能力，强化社会组织自身的“造血”功能。社会组织除了积极谋求政府支持外，还要主动建立与企业、其他同行良好的合作关系，打造品牌化的教育扶贫项目，呈现高绩效教育扶贫成绩单，以自身特色和优势提高吸纳资源能力；其次，加强社会组织的专业人才队伍建设。教育扶贫的专业性要求从事人员的专业化水平。社会组织最核心的人力资源即是专业人才。没有一支思想过硬、教育素养高的队伍，就难以供给高质量的多样化教育扶贫服务。因此，应建立专业人才培育制度，选择具有较强教育理论基础和丰富实践经验的人才进入专业队伍，鼓励社会组织联合大学、研究机构，共同培养教育扶贫的专业化人才，提升社会组织专业程度，从而能够提供质量更高的教育扶贫服务；再次，坚持自主管理，完善社会组织的法人制度。在积极推进社会组织去行政化、行业协会与政府脱钩的同时，形成现代组织法人制度建设。现代法人制度注重章程治理。社会组织要形成规范的组织章程，基于民主协商机制，选举管理层。管理层按章程进行管理，对组织负责。加强内部监督，形成规范的人事管理、财务管理、信息公开及项目运行等一系列制度，实现规范化运营；最后，加强社会组织的协作能力，打造多元“共治网络”。统筹不同社会组织间所具有的反贫困优势，构建行业内交流平台，完善协调与对话机制，积极链接不同社会组织的行动力量，形成“优势互补”“共享共创”“协通推进”的支持网络，畅通各类社会组织间共同进入教育扶贫实践的协作渠道，克服以往“碎片化”治理弊端，实现更高效的“整体性”治理。