高速公路PPP项目绩效评价指标制定探究

吴泳妍 胡新宇 王凌苏 李金鹏

摘 要：近年来国内PPP项目政策和管理体制逐步完善，政府部门及社会公众对于PPP项目的绩效管理越发关注。文章以《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）为指导，研究高速公路PPP项目运营绩效指标体系的制定流程和方法，总结实践中绩效指标体系常见的问题，为高速公路PPP项目绩效评价的顺利开展打下基础。

关键词：高速公路;PPP项目;绩效评价;指标体系

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）03-0055-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.055

1 政策背景

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）、《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建〔2015〕111号）、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）、《收费公路政府和社会资本合作操作指南》（交办财审〔2017〕173号）、《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕31号）、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财办金〔2019〕10号）等政策均对PPP项目的绩效管理做出了较为详细的规范。2020年《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（以下简称“财金〔2020〕13号”）的出台对PPP项目绩效管理工作的规范和深化具有重要意义。绩效评价体系是实施方案的重要组成部分。已經入库的项目需要按照财金〔2020〕13号文对绩效评价体系进行补充完善。未入库的项目需要按照财金〔2020〕13号文的要求编制合理的绩效评价体系，实现财政部“按效付费”的产出要求。

2 高速公路PPP项目运营绩效指标体系的制定

财金〔2020〕13号文中给出了可供参考的PPP项目建设期及运营期绩效评价共性指标框架，内容包含项目公司绩效评价的一级指标、二级指标、指标解释、说明等内容。PPP项目可根据其行业特点与实际情况等适当调整二级指标，细化形成三级指标。

2.1 细化绩效指标

首先识别PPP项目的利益相关者，主要包含：政府部门、潜在投标单位及既有项目的建设及运营单位、咨询机构、监督机构、媒体及高速公路潜在使用者等。[1]对利益相关者进行实地调研及问卷调查，其意义分析见表1。二级及三级指标细化具体构建流程见图1。

2.1.1 绩效指标初选

绩效指标的构建应遵循全面性、科学性、可操作性、独立性、定性和定量相结合的原则。为建立科学、全面、合理的PPP项目绩效评价指标，编制人员应在大量的文献综述与项目调研的基础上进行指标的初步筛选，据此形成初选的二级（适当调整）及三级指标。文献研究重点是依据PPP项目实施方案和PPP合同中的相关约定，项目相关法律、法规和规章制度，相关行业标准及专业技术规范等。项目调研主要是通过实地考察项目及项目利益相关者的方式，了解项目的运行情况，保证指标在考核时的落地性和可执行性。初选的指标对绩效评价有直接的影响。

高速公路项目的产出是指高速公路的建成规模、工程质量、时效以及运营养护效果、服务质量等。以某高速公路PPP项目运营养护效果指标细化为例，按照国家及地方发布的高速公路日常养护管理办法，高速公路日常养护内容包括路基、路面、桥涵、隧道、交通工程及沿线设施、绿化等。在该项目实施方案和PPP合同中还约定了项目公司应每季度进行一次公路养护质量评定工作、按照有关技术规范和标准进行养护作业、日常养护应坚持巡视检查制等运营服务标准。综上所述，归纳出养护管理的9个三级指标，分别为：公路技术状况指数、路面养护质量指数、桥梁技术状况、隧道技术状况、附属设施状况、环境绿化状况、养护质量评定、养护作业安全、日常维修保养等内容。

高速公路项目效果是指高速公路的建成可能对经济、社会、生态环境等带来的影响情况，物有所值实现程度，可持续发展能力及各方满意程度等。以某高速公路PPP项目满意度指标细化为例，高速公路运营期利益相关者包括：高速公路使用者、政府部门、项目公司、第三方机构。实施机构（政府部门）负责开展绩效评价工作，评价的对象是项目公司运营的高速公路，第三方机构保持中立。因此将“满意度”指标细分为使用者满意度和政府相关部门满意度。

高速公路管理是指高速公路全生命周期内的预算、监督、组织、财务、制度、档案、信息公开等管理情况。以某高速公路PPP项目“档案管理”指标细化为例，当地高速公路日常养护管理办法规定各路段高速公路养护管理单位应成立养护资料档案室，对日常养护资料进行汇总、整理并存档，PPP项目合同中规定要求项目公司建立施工、运营各阶段的技术经济档案，按照法律法规对档案进行管理。综上所述，将“档案管理”指标细化为项目运营维护资料的完整性、真实性及归集整理的及时性。

为方便绩效评价工作开展，绩效评价指标应选择定量表述，无法进行量化描述定性指标应具有可衡量性，如“经济影响”指标可用高速公路开通后降低的物流成本、创造岗位数量、周边旅游产业游客增长、沿线地区财政税收等数据评价。

2.1.2 问卷调查分析及指标修正

问卷调查的作用是对初选三级指标的内容和重要程度进行分析确认及改进，调查对象主要包括高速公路PPP项目的主要利益相关者。通过询问、座谈及填写问卷等方式了解到利益相关者的诉求。问卷由项目背景和问卷调查的目的、受访者基本资料、对初选绩效指标的重要程度打分及补充和改进意见等部分构成。受访者根据自身经验对每个指标的重要程度做出判断。对回收后问卷进行描述性统计分析和信度分析，若某个指标的总计相关性过小，表明该指标与整个指标体系的关联性较低，删除后可以提高问卷信度，则将该指标删除。根据问卷分析的结果对初步筛选的指标进行修订，形成修正版绩效评价指标体系。[2]

2.1.3 专家评价会

修正版的绩效评价指标体系，需经过专家评价会进行评审。评价会专家来自对PPP项目较为熟悉的政府相关部门、高校、研究机构等。编制人员结合专家意见对评价指标体系进一步完善修订。

2.2 指标权重的确定

下面以层次分析法举例研究指标权重的设置方法。设计绩效指标相对重要性调查问卷，邀请利益相关专家对指标相对重要程度打分。相对重要性可采用1～9标度法。根据专家打分的数据，使用专业软件计算各个指标的权重。[3]

2.3 评价标准

绩效评价标准具体包括计划标准、行业标准、历史标准或其他经相关主管部门确认的标准。评价指标的标准一般通过查阅国内外相关文献资料获取，对于不能通过文献查阅获取的指标数据，可以通过案例调研的方式设定。如在某高速公路运营期绩效评价过程中，选取指标“平均放行时间”来衡量收费通道的收费服务规范和效率，该指标没有行业相关规定和标准的解释，绩效评价项目组在实地调研时观察了收费站车辆放行情况，听取收费工作相关人员的意见，发现“放行时间”受车型、支付方式、收费系统、司乘人员状态多种因素影响，为减轻工作人员负担，将指标的评分标准定为按照乘客给卡到收费员给票的时间进行测时，时间在20秒以内为合格。基于上述分析步骤，最终建立起高速公路PPP项目绩效评价体系。

3 绩效评价指标的更新

PPP项目绩效评价指标体系一般在项目实施方案审批时就已编制完成，在项目的实际建设及运营中难免有所欠缺或存在偏差。在进行了绩效评价工作之后，一般也会暴露出绩效评价指标与项目实际情况不匹配等问题。以下总结了高速公路PPP项目绩效评价指标容易出现的三种问题：①指标评价标准有重叠。在某指标体系中，“收费车道”“日常维修保养中”两个指标的评价标准均提出“标志标线齐全清晰，若不合格则扣分”。②指标评价内容表述模糊。如某指标“信息公开”中，未明确指出信息公开的平台和时限，实施机构和项目公司易对“信息公开”出现认知偏差。③指标分数权重不合理。如在某指标体系中，一处标志标线破损扣除的分值大于发生未响应紧急事件的分值，而发生紧急事件未响应的后果通常情况下比某一处标志标线破损后果更严重。

实施机构或相关部门应根据实际情况及时调整和更新绩效评价指标体系，保证绩效评价的可操作性和时效性，使之成为政府部门监管项目的有力抓手。

4 结论

高速公路PPP项目具有资金需求量大、运营周期长、资金回收慢、公共服务要求高等特点。随着PPP项目对绩效管理的需求不断增长，完善高速公路PPP项目绩效评价指标体系，有利于激励项目公司强化管理，提高产出的效率和效果，最大限度地保证公共产品和公共服务质量，提高资金使用经济性，提高公众满意度。

参考文献：

[1]袁竞峰，李启明，邓小鹏.基础设施特许经营PPP项目的绩效管理与评估[M].南京：東南大学出版社，2013.

[2]张丽娟. BJ市生活垃圾处理PPP项目绩效评价研究[D].北京：北京化工大学，2020.

[3]储倩. PPP项目绩效评价[D].南昌：南昌大学，2020.

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