法治政府视域下行政权力平衡路径研究

柯金妍

[摘  要] 将行政权力下放至基层行政机关，是全面推进依法治国、深化法治政府建设的一项重要举措，也是对《法治政府建设实施纲要》中有关要求的遵守。然而，我们也应该深刻认识到行政权力下放时“控权”的重要性，构建一种“收+放”的权力运行模式，努力实现行政权力的动态平衡。探讨行政权力“收放”的平衡路径，必须建立在“控权—平衡论”的中国模式上，汲取有限政府论的理论精华，树立起“收+放”的行政权力平衡观，进而构建起符合中国实际的行政控权模式。

[关键词] 行政权力;权力下放;行政控权;动态平衡

[中图分类号] D630.1 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4479（2022）01-0094-07

一、行政权力收放的双向审视

由于行政管理的特殊需要，行政权力在社会生活的各个领域和各个环节发挥着愈加重要的作用，呈现出不断扩张的态势。行政权力的扩张有其内因和外因，外部社会事务和社会环境的复杂性和发展性需要更多行政力量的介入来调和、管理私人力量无力解决的事务;与此同时，行政权力本身具有的公共强制性和公共利益性也成为行政权力扩张的内在动因。我国现存有效的几部法律也表明行政权力扩张在法律层面上得到了一定程度的支持，如2021新修的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）规定，“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”此规定将行政处罚实施权下放到了乡镇人民政府和街道办事处，使行政处罚权的实施主体由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关扩大到了乡镇人民政府和街道办事处。此外，《行政强制法》第十条第三款规定，“尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。”此规定也大大赋予了地方行政机关在行政强制设定方面的权力。然而，行政权力的扩张无疑会使行政机关违法侵权概率大大增加，实践中行政机关越权执法、不当执法、违法执法的案件频发，使公民权益受到了行政权力扩张的侵害和影响，违背了“放权”之初法律设置的本意，也使行政放权和行政控权在一定程度上发生了矛盾。那么，我们应该如何在行政权力下放过程中做到行政权力“放”与“收”的动态平衡和松紧有度？如何既有效地激发基层行政机关的行政管理活力，又对下放的行政权力予以适当“收”紧，谨防因行政权力下放而导致的权力滥用现象的出现？这是在法治政府建设大背景下我们需要思考和研究的。

行政权力“收放”问题事关行政权力内部效率与科学的平衡。我国学者目前的研究多集中于行政权力与外部诸权力之间的平衡关系上，如行政权力与学术权力之间的平衡、行政权力与公民权利之间的平衡，而对行政权力内部 “控权—平衡”的研究相对较少。关于行政权力动态平衡路径的构建，学者们大多从控制行政权的角度入手，提供了约束控制行政权力的四种路径。第一，通过权力制约、运作程序、公民权利、自我运行来对行政权力实行多角度、多方位的控制[1];第二，通过加强行政权力的监督制度，优化权力格局来实现行政权力的动态平衡[2];第三，王英津在文章《论现代西方政府权力的结构变化与平衡模式完善》中提到，我们需要进一步加强我国的权利政治与程序法制建设，不能简单地对行政权力加以弱化;第四，通过实体行政法、程序行政法以及行政救济法三个方面的综合作用来实现对行政权的控制。通过对行政权力平衡路径建构相关文献的梳理，值得肯定的是学者们均认识到了行政权力扩张背后隐含的危害性，并提出要加强对行政权力的监督与控制，反映了学界对于“法治”与“控权”的深刻认识;在控制行政权力的路径构建上，学者们也从不同角度提出了具体可行的控权路径，具有一定的理论意义与现实意义。但是，我们也可以发现关于此问题的研究大多只是沿用行政控权的角度，研究视角较为单一，没有形成一个行政权力“收”与“放”雙向角度的平衡路径，没有形成一个动态平衡的权力平衡观，在这类研究成果缺失的情况下，我国法治政府建设就会面临着一系列的理论难题。行政权力的“收”和“放”均不可或缺，本文从现有研究成果的不足出发，试图从控权—平衡角度切入，探讨在法治政府建设视域下如何构建“收”与“放”的行政权力平衡路径，如何来调整行政权力“收放”之间的关系，从而使我国的行政权力在法治轨道上平稳健康地运行，这也是本文写作的主要目的。

二、控权—平衡论的中国模式

（一）我国行政权力扩张的真实形态

中华人民共和国成立以后，我国曾长时间实行高度集中的计划经济体制，采取了行政机关对经济和社会全面干预和主导的模式。毛泽东主席晚年曾提出，没有高度的集中，就不可能建立社会主义经济。社会主义就是要建设一个高度集权、统揽并包中央政府的思想导致了行政权力全面膨胀，国家与社会达到了高度融合的程度，社会生活的各个方面都被牢牢打上了国家的烙印，国家权力向社会的过度倾斜和干预也导致了社会缺乏活力、市场经济萎靡不振。之后关于行政权力的转变发生在改革开放之后，市场经济的发展改变了国家与社会高度融合的态势，国家与社会相对分离，国家权力在私人生活领域的痕迹逐渐淡去，社会之于国家的独立性有所提升。然而改革开放之后，我国又相对进入一段行政权力扩张的时期，政府管理和干预的事务逐渐增多，行政事务变得愈发庞杂，行政权力就像是一只大的触角涉及社会生活的各个领域，行政权力与社会自治权力之间的界限尚未完全厘清，“服务型政府”还未较好地构建起来。

首先，我国行政权力的扩张体现在行政机关制定行政法规，提出议案的数量上。据统计，改革开放后至二十世纪末的20年间，全国人大及其常委会共制定了近300部法律，而国务院制定了700多部行政法规，尚且不包含规章的行政立法数量已经是权力机关立法的两倍多，涉及领域十分广泛。其次，国务院制定的行政法规几乎没有一件被全国人大常委会撤销。即使是在立法机关制定的法律、条例中，国务院提出的议案也占到了百分之七十以上[3]。再次，在行政许可领域，国务院通过《行政许可决定》设定了500项行政许可[4]（p110），数量远超一般法律、法规设定的行政许可数量，这也导致了行政许可的设定绝大多数由国务院作出，在很大程度上加速了行政权力的扩张。最后，在司法领域，行政机关也取得了部分行政司法权，行政机关可以做出行政裁决，根据部分法律法规的授权处理民事争议，获得行政强制执行权，虽然不可否认行政权力在立法和司法领域的渗透和扩张可以充分发挥行政机关的职能，但是行政权力的扩张也给立法、司法的独立性造成威胁，导致了行政权过于膨胀的局面。

（二）控权理念的规范贯彻

行政权力的扩张是利弊兼存的，在许多情况下，各种严重经济社会问题的出现促使政府需要制定有关政策或者行使更多行政权力对经济社会公共事务进行干预和调整，使社会变得规范有序，但是行政权力也需要受到规范和限制。然而，在目前关注与讨论构建法治政府的热烈氛围中，缺少从思想史的视角系统透视法治政府理论的法理基础，而这恰恰是一种知识上的基本需要[5]。马克思主义倡导权力制约观，“一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应当在普通法庭上按照一般法律向每一个公民负责”[6]（p30）。马克思恩格斯认为行政机关工作人员要由人民选举、受人民监督、并随时可以撤换，政府应是受监督、受制约的政府。毛泽东提出，中华人民共和国的一切权力均属于人民，需要从人民监督、舆论监督、党派监督、国家权力机关监督等各个方面加强对行政机关的监督。邓小平丰富和发展了马克思主义权力制约观，提出要以权利制约权力、以法治制约权力，法治才是制约权力腐败的根本。这些权力制约观的提出与当今“依法治国”“人民民主”的法治政府建设思想不谋而合，也将“控权观”上升到了重要的高度。

服务型政府是一种“受制约”的行政模式和行政理念，服务型政府与法治政府是紧密联系的，政府的行政权力必须依靠法治来进行约束和限制。反观我国现存有效的许多法律，其实都反映出一种行政权力是 “受制约的”控权理念。《中华人民共和国政府信息公開条例》通过明确政府信息公开的主体与范围，规定各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，并定期对政府信息公开工作进行考核、评议，从而加强对行政机关内部工作的监督。《中华人民共和国行政复议法》则通过赋予公民在权利受到侵害时提起行政复议的权利来加强对行政权力行使的监督，及时对违法行政行为进行纠正，以此来控制行政权力。《中华人民共和国行政诉讼法》规定了“民告官制度”和“行政复议双被告制度”，赋予违法行政行为可诉性，以司法权来监督行政权力。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政许可法》通过规定对违法行政强制行为、违法行政许可行为的责任追究措施来加强对行政权力的控制。与之前相比，现行有效的关乎行政权行使的法律更加注重对行政权力的监督，也把重点转移到对违法行政行为的责任追究上来，从复议维持的“单被告制度”到“双被告制度”，从模糊的法律责任规定到明确化的责任追究，控权理念在规范层面得到了较好的贯彻。将行政权力的行使从决策到执行到监督的全过程都纳入法治化轨道，构建一个职能科学、行权高效、合理合法的服务型政府是构建控权—平衡模式的重要环节。

三、行政放权与行政控权模式交融关系之窥探

行政权力如果要持续、健康、稳定地行使，一定要在权力的“收放”之间找到一种平衡，将行政放权模式与行政控权模式相交融。我们既要在行政权放开的同时拉紧手中的绳，对行政权力予以必要的控制和制约;同时也要尊重行政机关行权的自主性、能动性，适当激发行政机关行政管理的活力。深入研究行政放权模式与行政控权模式的渗透和交融关系，对于我们探讨行政权力“收放”平衡路径的构建具有重要意义。

（一）行政控权模式：行政放权的基础和前提

随着法治国家的兴起，面对不断扩张的行政权，加强对行政权力的合理控制成为国家政府的首要前提和关键所在[7]。现代行政法治所倡导的时代精神是增进公共利益，强化社会秩序，实现公共福利。只有行政权合理、合法的运用才能体现现代行政法治的时代精神，最终保证依法治国的实现[8]。因此，即使是在行政权力逐渐下放、基层权力逐渐扩大的大背景下，我们仍然要强调行政控权的基础作用。对行政权力的控制和限制是根基，是行政权力能否平稳健康运行的关键。无论行政权如何下放，下放到何种程度，我们都要在“控权”的框架下运行权力，从控权的角度理解行政权力的下放，从而保证行政权力在正确的行政法治轨道上运行。

从行政控权的角度理解行政放权也体现在新修的《行政处罚法》条文中。《行政处罚法》第二十四条实际上传达出了权力“收”和“放”同时并存的精神，即在放权的基础上对这项权力进行控制和监督。省、自治区、直辖市在一定情况下将权力下放，赋予乡镇人民政府、街道办事处在迫切需要情况下的行政处罚实施权，这就是对权力的“放”;而条文的最后规定对于行政处罚实施权下放应该要定期组织评估并且公布下放决定，这就是对权力的“收束”。与《行政处罚法（修订草案）》相比，正式通过的《行政处罚法》有两个明显的变化，一是增加了基层管理迫切需要的前提和要求，二是增加了处罚权下放的监督程序。这两个规定的变化可以说是行政处罚权下放过程中“一前一后”的规制措施，在一定程度上有利于防止基层滥用行政处罚权，进而对公民权利造成侵害，其背后的“放权+控权”精神值得我们去思考。换一个角度说，要提升行政执法效能，必然包含着对权力的约束。在法治国家的发展要求下，对政府部门和其他一些行政机关的行政权力进行有效的制约和监督，是推进行政机关工作高效性、科学性的重要保证。如果在行政权力下放到基层的同时，缺乏对权力的制约，那么就无法深化行政执法体制改革、无法全面推进依法治国，公民、法人或其他组织的合法权益也易受到损害。因此，我们也能从立法制定时“放权”的表述背后感受到对权力“收束”的考量以及对行政控权模式的贯彻。

（二）行政放权：控权模式下提高行政效率的保证

行政权力可以为公民权利的实现和贯彻提供保障，实现对社会公共利益的追求。在强调“福利权”本位的今天，政府从仅仅是消极被动的“守夜人”角色转变为积极主动的管理者和公民权利的保卫者，人民权益的切实保障需要政府更加积极地介入社会生活中，实现对经济社会的多方位干预。在行政控权模式下，适当地放权可以激发行政机关的行政管理活力，提高行政效率，如果将行政权力控制得过死，将会使行政机关在行权的过程中丧失创新性和能动性，从而在根本上不利于公共利益和社会秩序的保障、不利于公民、法人或其他组织的合法权益的维护，也不利于行政效率的提高。

《行政处罚法》第一条就指出，“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”《行政许可法》第一条也指出，“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。”此外，在关于《行政处罚法（修订草案）》的说明中同样指出，“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推进全面依法治国，深化行政执法体制改革，建立权责统一、权威高效的行政执法体制;完善行政执法程序，坚持严格规范公正文明执法。”可见，行政权力的下放是贯彻党中央重大改革决策部署、深化行政执法体制改革、提升基层治理能力和治理水平的重要举措，也有利于建立权责统一、权威高效的行政执法体制。因此，在控权模式的框架下对行政权力松绑是激发政府行政治理活力，提升行政管理水平和行政效率、激发基层行政管理活力的重要保证，是法治政府建设过程中不可忽视的环节。

（三）树立“收+放”的行政权力平衡观

行政权力的扩大，必然伴随着对行政权力的控制，必然要在权力的“收放”之间找到一种平衡，树立起权力平衡观。理解一项制度不能仅仅依靠某一个法律条文所传递的文字表述。要正确理解法律，就不能仅限于具体条文，而是要探究条文之后的法理，追溯条文背后的法律精神[4]（p96）。我们可以从一部法律的立法原意和草案变化来仔细探究这种“收+放”的权力平衡观，站在立法者原意的角度上去思考，那么我们就能从简短的立法原意表述背后挖掘出更深层次的层面，即行政权力平衡的必然性。

比如，从立法原意看，《行政处罚法》下放行政处罚实施权是为了深化行政执法体制改革，建立权威高效的行政执法体制，推进全面依法治国。在关于《行政处罚法（修订草案）》的说明中也指出要建立权责统一、权威高效的行政执法体制，完善行政执法程序，坚持严格规范公正文明执法。建立权威高效的行政执法体制，实现文明公正执法，必然要适当地对权力进行收束，使行政权力在科学合法高效的轨道上行使和运作，这本身就蕴含着权力行使的平衡观。《行政强制法》第一条即开宗明义地规定，“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”在赋予行政机关行政强制权的同时明确规定权力行使的法定框架，这也是一种关乎行政权力“收放”的平衡观。可以说，這种“收”+“放”的行政权力平衡观蕴含在我国大部分的行政法律规范中，我们需要牢固树立这种“收”+“放”的行政权力平衡意识。

四、行政权力“收放”之平衡路径构建

行使好行政权力，就需要处理好“放”与“收”的关系。笔者认为，要做到行政权力行使的松弛有度，具体说来，应做到以下几点。

（一）采取“迫切需要+有无担责能力”的审慎下放模式

行政权力下放可以在一定程度上激发基层行政管理活力，提升基层的行政管理水平;但是在作出是否需要下放行政权力的决定之前，需要审慎把关，仔细探究其是否符合权力下放的条件和要求。拿行政处罚实施权下放来说，这是一种急迫状态下的行政授权，其创设了一个新的行政主体，相当于从无到有地赋予乡镇政府一定的行政处罚实施权，这使乡镇政府和街道办事处在一定条件下成为独立的行政主体，独立对外担责、对其行为后果负责。但就现在的现实情况看，乡镇政府和街道办事处的办事机构精简，且高素质的执法人员数量较少，加之各地的发展水平差距较大，即使是在行政管理迫切需要的情况下，完全让乡镇政府和街道办事处成为独立的行政主体可能会出现“有心无力”的情形。因此，在行政权力下放决定作出前应该考虑以下几种情形。其一，如果基层政府确有行政管理的迫切需要且执法能力又符合一定条件的，应予以下放。其二，如果基层政府有行政管理的迫切需要但是实施权力的能力和条件不足的，可以考虑行政委托的方式，即基层行政主体作为行为主体，有权履行出于基层管理迫切需要的事项，但是责任主体仍然在于具有担责能力的上级政府，由上级政府对外承担责任。其三，如果基层政府并没有行政管理的迫切需要，那么不管其是否具有独立担责的能力，均不能下放行政权力，因为基层管理的迫切需要是行政权力下放的前提基础和必要条件。因此，在决定是否下放行政权力时应考虑“迫切需要+有无担责能力”两方面的要素，只有在这两种条件同时满足的情况下才能做出最终的下放决定，上级政府依靠对这两方面条件的审查来调节手中的绳，做到对行政权力下沉的监管和调控。

（二）因地制宜采取“宽松决定”和“严格决定”相结合的模式

虽然我国城镇化进程不断加速，各地城镇化水平飞速发展，但是仍然存在着城镇化发展不均衡问题，地区之间的差异也是显著的。在欠发达地区乡镇，即使有行政管理的迫切需求，但是如果存在执法人员素质不高、执法机构设置过于精简、执法人数过少等执法条件明显不足的情况，属于“有需求而无能力”，上级政府在进行权力下放之前应该慎之又慎，严格把关，拉紧手中的绳。实施相关行政权力的能力明显不足的，应不予下放，此为“严格决定模式”。对于经济社会发展水平较高、实施有关行政权力条件较为成熟的地区，上级政府应“放松”手中的“绳”，主要考虑其是否确有行政管理的迫切需求（即主要考虑需求因素），此即为“宽松决定模式”，不同于严格审查模式，在宽松决定模式下基层政府具有更高程度的执法自主权。因此，放开行政权力的前提是要综合基层行政管理体制的多方面要素以及各地行政管理水平高低因地制宜，在各地基层政府的权力分配上要体现差异性，根据不同地区的行政实施能力和实施条件，采取“宽松决定”和“严格决定”相结合的模式。

在行政处罚权方面，许多地区已经在《行政处罚法》修改之前就对强镇进行了适当的扩权。从各地对强镇的扩权情况来看，各地存在着显著的差距，如表1所示，处于东部地区的浙江省桐庐县向乡镇政府下放的行政处罚权达到了420项之巨，而位于西部地区的广西巴马县只向乡镇政府下放了2项行政处罚权力，我国各乡镇基层行使行政处罚实施权的条件和能力存在着明显的差别。此外在行政许可方面，因为经济发展不平衡，各地区实际情况差异很大，各地在实施行政许可时也应执行不同的标准。

总的来说，采取“宽松决定”和“严格决定”相结合模式的一个重要原因是行政权力下放不是绝对独立的，而是与基层行政管理体制的多元要素密切关联，如行政机关财力、人事、编制等多方面要素。这两种决定模式的构建并不是天马行空的想象，而是源于我們对法律文本中“实际情况”一词进行的目的解释和深层次解读，即为了规范行政权力的行使，同时也出于基层管理的需要，在权力下放时需要因地制宜，不能“一刀切”，不能盲目照搬其他地区的经验和做法，要分层次放权、因地制宜，应根据不同地区经济社会以及执法能力的综合情况，视具体情况采取“宽松决定”或者“严格决定”的行政权力下放模式。

（三）在“放”的基础上构建行政权力的行权框架

不管行政权力是来自于法律法规的规定、权力的授予抑或是委托，只要是关乎权力的行使，必然离不开对权力的管控。对行政权力的限制和约束也应该要深入到行政领域的各环节、各方面。而在笔者看来，为行政权力的行使划定横竖框架的，正是权力行使的种类和范围。我们应该要明确，有关行政机关到底能实施哪些事项的行政权力？行使权力的范围有多大？事前的限制和约束对于权力的正当科学行使是尤为重要的，在事前明晰行政机关行使行政权力的种类和范围，可以大大减轻后期监管的压力，从源头上防止基层行政权力随意滥用、权力泛滥的可能。

行政权力行使的主要目的在于维护公共利益和公共秩序，保障行政机关有效实施行政管理。这其中的保障就是建立各种制度，使行政权力落到实处，做到权责明确，因此，做到权责明确可以保障和促进有关行政机关有效实施行政管理，满足基层行政管理的需要。在法治政府建设的背景之下，对于基层行政机关，可以采用“基本+具体”的权力模式：制定基本的权力事项清单，作为一般基层政府的共性行政权力和基本用权准则，不考虑各地的差异;而在这个基本权力事项范围之外，赋予特定基层政府一些特定领域个别的、差异性的权力事项。如此，采用“基本+具体”的权力界定模式，可以在防止基层政府滥用行政权力、越权执法的基础上，又尊重各地差异，体现地方的自主能动性，如此模式可以较为完美地体现出“收+放”的行政权力运行模式。

（四）完善行政监督制度

在现代法治国家，权力的行使与控制总是相伴而行。对行政权力的监督制约应与行政权力同生共存[9]。权力行使最好的监督方式就是公开透明，让权力在看得见的地方行使。行政机关在行使行政权力的过程中，除法律规定的情形外，必须将其（包括工作人员）行政活动与结果及其有关材料公开于行政相对人及社会[10]。法律条文当中有时候会明确规定一些法定的监管措施，如《行政处罚法》第二十四条明晰了对行政权下放的两条法定监管措施，即定期组织评估和公开下放决定，这是省、自治区、直辖市在下放权力时必须遵循的基本要求，也是最低限度的监管措施。《行政强制法》第十五条第一款也规定，行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。如果有关行政机关仅仅是基本履行了法条规定的要求，毫无疑问，已经能基本实现对行政权力的约束与控制。但是在推进法治国家、法治政府建设的大背景下，我们不能仅仅满足于“能基本实现监管”，而应努力达到实现“全方位监管”，在行政权力下放的同时实行全面、严格的监管措施。这就要求有关部门要创新监管方式，在法律文本规定的基本要求之外，探索更多的行政权力监管模式，加强行政权力的监管深度和力度，拓宽监督的渠道和视角。通过完善的行政监督制度建设倒逼行政机关加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政权力。

五、结语

适当地向基层下放一定的行政权力无疑是具有深刻变革的重要举措，是为贯彻党中央推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉的改革要求。但是，如果不能对下放到基层的行政权力进行有效的制约和监督，就极其容易造成基层行权的腐败现象，损害人民群众的权利和利益。从行政法基本理论、法条表述和立法原意来看，构建一个“收+放”的权力模式是行政权平稳运行的关键，也是行政权力能在基层得到有效运用的重要因素。但“收放”如何平衡，如何既能激发基层行政管理的活力、尊重基层行政管理的需要，又能抑制行政权力下放可能导致的滥用和腐败滋生的现象呢，我们应如何从制度设计上促进行政权力的“收放自如”呢？本文以行政权力的“收放”平衡问题为探讨重点，重点论证了在法治政府建设的视域下，在深化行政执法体制改革的背景下，如何构建行政权力“收放”之平衡路径，从而推动行政权力的动态平衡。本文以期通过对行政权力“放”与“收”的平衡问题研究，找出行政权力平稳健康行使的具体路径，继而奠定我国治理能力现代化和全面依法治国的坚实基础。

[参考文献]

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[8] 钟凰元. 控权理念下行政权力的动态平衡[J]. 石家庄经济学院学报， 2014（1）.

[9] 汪来杰. 行政权力监督制约机制探析[J]. 河南大学学报（社会科学版）， 2006（5）.

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责任编辑  范瑞光