行政诉讼中复议维持案件之检察监督

王 龙，赵 辉

(1.吉林大学 法学院，吉林 长春 130015；2.甘肃省人民检察院 第六检察部，甘肃 兰州 730020)

《行政诉讼法》第二十六条二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告……”该条确立了行政诉讼中复议维持案件的双被告制度，也由此带来了复议维持案件与其他案件不同的审查和监督模式。通过梳理最高人民法院2015年和2018年的司法解释以及《行政复议法》征求意见稿可知，对于复议维持案件的审查，相关规定几经变迁，体现了不同的立法思路和制度实践。作为国家法律监督机关，如何通过复议维持案件实现对行政权和审判权的双重监督，对于完善检察监督体系、保障人民群众合法权益和推进依法治国战略具有重要意义。

一、行政诉讼中复议维持案件监督的必要性

(一)基本概述

对于2015年之前行政诉讼关于复议维持案件中单一被告的确定，其理由主要在于，经复议维持决定的案件，因原行政行为而形成的法律关系没有发生变化，且未对当事人权利义务产生实质影响。相关司法解释也规定，对当事人合法权益不产生实际影响的行政行为案件不属于法院受案范围。因此，在复议维持的情况下，以原行政机关作为单一被告有一定的法理和制度依据。故2020年司法部关于《行政复议法》征求意见稿中也提出将双被告改为单一被告制。但诚如姜明安教授所说：“实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用。这一修改有利于加强、促进复议机关履行法律职责、干预纠错，对该撤销的应该撤销，该变更的应该变更。同时有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做‘维持会’而导致复议公信力严重下降的现实困境。”[1]双被告制的存在有其正当性：一是行政复议机关的怠于履职。单一被告制下，因担心作为被告和避免不必要的诉讼负担，具有复议权的行政机关往往对复议申请采取消极态度，能不受理就不受理，能维持就维持。而将之改为双被告制，其实是倒逼复议机关积极履职。二是行政复议制度的现实运行不畅。据统计，2011年至2014年，单一制下全国范围内的复议决定平均维持率高达58%；而法律修改后的2015年至2018年，全国范围内的复议决定平均维持率下降至51%，可见，双被告制下的行政复议制度还是取得了较为明显的成效。三是内部监督制度的先天不足。受制于内部因素的种种制约和限制，不想监督、不愿监督的现象比比皆是，本应扮演公正裁决者的复议机关，可能出现官官相护现象，作出不公正裁决。历史的经验早已告诉我们，寄希望于一种权力机关的内部救济和自律，正义常常会被搁置。[2]四是复议维持行为是一个新的独立的行政行为。复议维持行为与原行政行为结果一致，表面看来并没有给当事人造成新的影响，但实际上其是对原行政行为的一种确认，客观上也必然影响当事人权利义务，理论上当事人也有权仅就该复议行为提出诉讼。

(二)监督必要性

根据《行政诉讼法》第十一条规定，复议维持案件一旦进入诉讼程序后，即纳入了检察监督之范畴，检察机关对其进行监督是行政诉讼的应有之义。作为国家的专门法律监督机关，加强诉讼中复议维持案件的监督有其必然性和客观性：一是落实依法治国战略方针的必然要求。2015年行政诉讼法的修改有一个重要的背景，即时值十八届四中全会召开之际。其修改时间与十八届四中全会决定起草时间几乎是同步进行的，相关修改内容也集中体现了十八届四中全会精神，基本涵盖了依法治国战略的各个环节，如删除了维护行政机关行使职权的立法目的、明确了行政首长出庭制度、实行跨区域审判、受案范围扩大等等。复议维持案件中复议机关一并作为被告的规定也是落实十八届四中全会精神和依法治国战略的重要举措，有利于实现检察权对行政权的监督。二是规制行政权运行的实践要求。行政权具有天然扩张性，且易对其他权力造成影响，即使进入诉讼中，其对司法的干扰也不可避免。在复议维持案件中，行政权效力出现叠加现象，且由于管辖的下位性，法院能否公正审判值得怀疑。通过检察机关的监督，可以形成法律监督权和审判权的合力，共同规制行政权。三是上文论述的行政内部监督不足、复议制度虚位和复议机关怠于履职等情况，都有必要通过行政检察监督予以规范。

二、行政诉讼中复议维持案件检察监督需考虑的因素

(一)行政复议性质

一是准司法性。行政复议制度是为配套1990年《行政诉讼法》实施而创设的， 1991年《行政复议条例》所具有浓重的《行政诉讼法》的影子亦可证明这一点，因此，行政复议维持决定的设计，其思想可能源于行政诉讼中的维持判决。[3]《行政复议法》关于复议维持决定的适用条件与行政诉讼维持裁判没有本质区别。结合行政复议渊源和相关法律规定可知，行政复议权具有准司法权性质，是行政复议机关作为第三方行使的一种裁决权，目的在于解决原行政机关与当事人之间发生的行政争议。当然，由于居中裁决的复议机关是行政机关，故因主体原因，只能称之为准司法行为。但无可置疑的是，复议行为与司法行为中法院居中裁判或检察居中监督并无本质不同，同样是就事实、证据、程序、适用法律或依据等进行评判。这就要求我们开展检察监督时，要秉持着共同的法律思维，使用一致的法律方法，就同一行政争议纠纷，审查相同的证据材料，并在相同的法律制度内判断复议人员对同一个案件的决断正确与否。二是行政属性。虽然行政复议具有准司法性质，但不论从形式要件还是从实质要件来分析，行政复议均为典型的行政行为，行政性是其最根本的属性。正是基于行政性的特征，相对于行政诉讼和检察监督而言，行政复议具有便捷、高效的制度优势，更讲求效率。

(二)行政诉讼原则

行政诉讼中，不管何种类型案件，均需遵循行政诉讼的特有原则。基于权力制衡因素，考虑行政权与司法权的架构，合法性审查原则成为了行政诉讼案件办理的最基本遵循。按照这一原则的要求，虽然行政诉讼法也有关于“明显不当”的裁判规定，但显然，该合理性审查有严格的限制条件。与之不同的是，行政复议在兼顾合法性审查的同时，也非常强调合理性审查。《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项中对“内容适当”作出了专门要求，第(三)项中也对“具体行政行为明显不当的”的裁判方式进行了明确规定。因此，在对复议维持决定行政诉讼案件进行监督时，也要牢牢把握行政诉讼与行政复议原则的不同，确保监督的针对性和有效性，而不宜过多对行政诉讼中的合理性或是自由裁量行为进行审查。

(三)行政检察边界

囿于仅规定于行政诉讼法中，故对于行政检察监督的边际也仅限于诉讼监督，并不认为其可对诉讼外行政行为进行监督。十八届四中全会决议和中共中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》虽规定了行政违法行为监督，但由于仅是政策依据，相关工作开展仍然受到质疑。显然，目前对于行政检察的界定过于限缩且不合理，故回归法律监督本意，实现从诉讼监督走向诉讼外监督才是完善法律监督体系、推进依法治国战略的正确之路。对此，可以参照公益诉讼检察工作，严格限定履职中发现和行政机关违法或不履职等条件，确保行政检察监督职能不被滥用。在开展行政诉讼中复议维持案件监督时，由于案源来自于行政诉讼监督中发现，故检察机关除通过对法院裁判的诉讼监督实现对原行政机关和复议机关间接监督外，还可以直接对行政机关和复议机关进行监督，并不违背上述行政违法行为监督设定的前提和条件。

(四)行政复议、行政审判和行政检察功能竞合

《行政复议法》第一条将保护当事人合法权益规定于监督不当行政行为之后，既表明了行政复议兼具内部监督与权利救济的双重功能，也表明上述功能并非同一位阶。虽然行政复议程序是当事人启动的，当事人的目的也是为了保障自身权益，但该救济功能的实现，依赖于内部监督功能定位带来的制度优势，是建立在内部监督的基础之上的。因此，在行政复议的双重功能中，内部监督功能是其主要功能，权利救济功能附属于内部监督功能而存在，是行政复议的重要功能[4]，两者系主次关系。同理，在行政诉讼和检察监督中，也长久存在监督与救济的价值功能之争。根据法理及相关规定，通说认为行政诉讼的救济功能高于监督，检察监督的监督位阶高于救济。因此，要把握不同制度设计带来的功能差异，确保监督实效。

三、行政诉讼中复议维持案件检察监督之制度设计

(一)行政检察监督对象

行政诉讼中复议维持案件检察监督之所以较之于普通的行政诉讼监督案件复杂，主要在于其涉及的监督对象更多。不仅要监督法院依法审判，更要监督行政机关的依法行政和复议机关依法裁决，可谓是“一手托三家”，由此也产生了私权、行政权、准司法权、审判权和检察权等多种权力(利)交织的现象。检察机关要立足监督职能，综合平衡上述权(利)，既实现对法院审判的监督，也实现对原作出行政行为的行政机关监督，同时强化对复议机关的监督。

(二)行政检察监督方式

与一般意义上的诉讼监督方式一致，复议维持案件虽本身性质较为特殊，但检察机关对法院的监督方式仍表现为生效裁判之抗诉、再审检察建议和审判程序违法检察建议以及执行检察建议等。至于对行政机关的监督方式，根据不同情形可分为：对于法院裁判和原行政行为或复议行为都确有错误的，依法监督法院同时，应向相关行政机关发出检察建议；对于能够通过诉讼监督的方式予以解决，即通过纠正法院的审判和执行活动实现撤销、变更和确认行政行为违法等效果，也可以不再向行政机关或复议机关发出单独的检察建议；对于行政行为或复议行为违法，但因其他原因，如超过起诉期限导致当事人败诉的案件，由于法院裁判并无不当，此时检察机关应直接向相关行政机关发出行政违法行为监督检察建议；对于办案中发现的行政机关存在的诉源治理、制度漏洞或工作瑕疵等方面问题的，则可以向相关行政机关发出改进工作、完善治理的检察建议。

(三)行政检察监督管辖

多数情况下复议机关与原行政机关存在着上下级关系，被形象地称为“父子同堂”型共同被告或捆绑式被告，这一关系给案件的级别管辖带来了挑战。[5]2015年的司法解释规定了复议维持案件的级别管辖以原行政机关来确定。虽然2018年司法解释删除此条，没有就此作出特别规定，但实践中基本沿用，也带来了一些问题。如从复议机关的角度讲，由于复议机关级别普遍高于一审法院，其干预一审法院审判的实力强大，复议机关就会继续维持，因为一旦改变，复议机关就成了单一被告，案件很可能会提级审理。从当事人角度讲，复议机关与原行政机关作共同被告，被告阵营比原来更加强势，还不如不复议，直接走诉讼程序，就与立法初衷不符。由于复议维持案件的管辖是以作出原行政行为的行政机关来确定的，所以就一审生效行政案件的监督管辖，可能存在复议机关层级等同或高于检察机关的现象，所以也必须赋予上级检察机关提级管辖。

(四)行政检察监督重点

考虑复议维持案件的特殊性，结合最高人民法院2015年和2018年司法解释，笔者认为，对此类案件开展监督时，应将以下几个方面作为监督重点：

1.立案

立案难现象在行政诉讼中表现尤为突出，除了行政诉讼受案范围较窄以外，行政干预更是主因。在立案阶段，法院受行政干预影响，对行政诉讼往往以不符合起诉条件为由，排除一些不能立、不愿立或是不敢立的行政案件。此外，个别法院对于当事人的诉请，还存在既不登记也不出具收据现象，也让当事人无法主张权利。为此，《行政诉讼法》采取了多项措施防止立案难现象出现，除改立案审查制为立案登记制和扩大了行政诉讼受案范围外，更对防止行政干预司法作出明确规定，特别强调“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”。之所以需要重点关注复议维持案件的立案问题，主要考虑的就是在复议维持案件中，复议机关是认可行政机关原行政行为的，两者不可避免处于同一战线，再加之复议机关的层级较之于受案法院往往更高，更易对法院立案活动造成干扰。

2.审查范围

复议行为和原行政行为在结果一致的前提下，其仍包含多种不同表现情形，如认定事实、适用法律、程序等均一致；认定事实不一致，但适用法律一致；认定事实一致，但适用法律不一致；甚至认定事实和适用法律均不一致，但处理结果相同等。故此，复议维持案件中，仅对原行政行为进行合法性审查是片面的，毕竟两者都是单独的行政行为，且即使结果相同，表现形式也存在多重差异。2018年最高人民法院司法解释即采用了上述观点，取消了2015年司法解释仅对复议程序合法性进行审查的规定，默认了行政复议行为也应进行全面合法性审查，避免了复议维持案件中复议事实认定、证据采信或法律适用不一致等情形下不进行合法性审查所引发的复议机关得享法外治权的做法。作为专门的法律监督机关，基于职能要求，检察机关也应对复议行为的合法性进行全面审查，而不纠结于复议结果的一致和程序的合法性审查。在处理方式上，可就复议事实认定错误或法律适用错误等向复议机关发出检察建议，并依法纠正法院仅限于复议程序或基于结果一致而对复议行为流于形式的审查。

3.举证责任

与未经复议的行政诉讼案件相比，复议维持案件中，行政诉讼中的举证责任由行政机关承担并无变化，但如何划分复议机关与原行政机关举证责任却是一个必须厘清的问题。当进入诉讼时，如果仅针对原行政行为，复议机关与原行政机关谁负责举证均可，都是作出原行政行为时所依据的证据。但由于法院尚需对复议行为进行审查，故复议机关还需对其复议行为合法性承担举证责任，且不能为证明原行政行为合法提供在复议中新发现或提交的证据。检察机关审查案件时，也要对复议机关和原行政机关的举证责任进行了区分，准确把握复议行为合法性和部分相对人承担举证责任的特殊规定。

4.裁判结果

法院对复议维持案件进行裁判时，就原行政行为和复议行为均要作出回应。一般而言，由于复议行为与原行政行为结果一致，故法院对两者的认定通常也是一致的，或一并维持、撤销、确认。但也不排除例外情形：如原行政行为合法，复议认定事实、依据及结果与原行政行为一致，但违反法定程序，此时应当确认复议行为违法，并驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。如原行政行为合法，但复议行为改变原认定事实和法律依据错误，此种情形下，出于行政争议的一次性解决和诉讼经济的考虑，也可以在撤销复议决定的同时，驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。[6]再如行政机关对请求履行法定职责或给付义务不予答复的，可在判决原行政机关履行相应的法定职责或给付义务的同时，判决撤销复议决定。故此对于裁判结果的监督，检察机关需要明确行政行为和复议行为的具体情形，并结合法院作出裁判的种类，选择最为适宜的监督方式。